从教育公平的差别原则谈城乡学前教育的普及

唐立宁

(山东英才学院 学前教育研究中心，山东 济南 250104)

普及公平而有质量的学前教育在今天逐渐成为社会的共识，学前教育的功能价值和公益性质使得提高普及率、促进教育公平成为一种基本的价值诉求。《国家中长期教育改革与发展规划纲要》(以下简称《教育规划纲要》)提出了“基本普及学前教育”的发展目标，旨在为适龄儿童提供公平的学前教育机会，实现教育的起点公平。然而在我国，长期以来城镇与农村社会、经济、文化等发展的巨大差异导致了学前教育领域发展的不均衡。我们在学前教育的普及中，必须同时考量城乡各自不同的条件和情况，结合各自存在的问题和困境，有差别地进行支持和指导。因此，秉持公平的差别原则，针对城乡学前教育发展的不同特点开展工作，通过提供“不平等”的机会和资源来消除既存的现实不平等，最终实现事实上的教育公平。

一、从差别原则视角下看教育公平

(一)差别原则对教育公平实现路径的要求

哲学家罗尔斯在《正义论》中提出了公平的两大原则：平等自由原则和差别原则。差别原则又被阐释为“合乎最小受惠者的最大利益”，意思是“社会与经济利益的公平分配并不是倾向于对社会做出贡献大从而拥有强势社会地位的人，而是倾向和施惠于因为天赋或社会等方面的原因处于社会底层或弱势地位的人”。这种事实上的平等，需要以“不平等”作为前提，对先天不利者和有利者使用不同的标尺，对弱者实行某种补偿，从而达到“公平”。

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育机会平等、教育过程平等和教育结果平等等方面。我们可以将教育公平理解为在教育公共资源供给和配置的过程中以平等、均衡为目的，实现资源的合理安排和有效利用，以保障个体与群体在教育实践活动中得其所应得。在教育过程中，尤其是在学前教育这一具有明显保障性、奠基性、全局性的教育阶段，应尽量避免每个儿童因其所占有的社会资源的不同而造成的在接受教育的过程中所获取的教育机会和教育效果的千差万别。要实现这一理想，以普及为目标的社会和政府所要做的，并非给予资源优势群体以更丰富的资源，让其“锦上添花”，更重要的应该是从政策上开始对弱势群体给予更多的考虑和倾斜，做到“雪中送炭”。因此，为保证个体和群体在受教育过程中享有尽可能的平等和公平，减少因为固有社会条件因素导致的差异，政府与社会在教育资源的分配中需要考虑遵循“差别原则”，以最大程度上追求教育的公平。

(二)公平的差别原则对学前教育普及工作思路的启示

在世界任何一个国家，即便是发达国家，学前教育的资源都是有限的，很难由政府全权包办。差别原则在关注“最少受惠者”的基础上，也遵循着效率原则，即将有限资源优先分配给能带来最大收益的人群。在学前教育的普及工作中，提高弱势群体，尤其是农村学前儿童的入园率能够直接提高全国入园率水平。因此，在资源有限的情况下，很多国家都主张通过进行弱势补偿来尽可能地消除教育中的不公平，从政策到行为上向弱势群体倾斜。在实现普及的过程中，需要将学前教育公共资源更多地向弱势投入。在城镇中关注民办幼儿园的生存与发展，保障流动儿童的受教育机会；将财政投入和教育资源更多地向农村倾斜，大力发展公办幼儿园，合理配置现有资源，提高农村幼儿教师的待遇和地位，从而真正普及公平而有质量的学前教育。

二、当前我国城乡学前教育普及情况

我国城镇与农村在长期社会历史发展影响和城乡二元结构的制约下，发展的速度与水平始终存在相当大的差异。尽管城镇仍然面临着需加强学前教育监管、流动儿童入园难、“入好幼儿园贵”等问题，但普及工作的难度要远远低于农村。

《教育规划纲要》提出到2015年，我国学前一年入园率要达到85%，学前三年入园率要达到60%；到2020年，我国学前一年入园率要达到95%，学前三年入园率要达到70%。当前，很多东部沿海城市学前教育普及率已远远超过全国平均水平，甚至已经达到了2020年所要求的水平，而广大的农村地区却仍然有大部分适龄儿童“无学可上”。据国家统计局统计，2007年全国城镇学前三年毛入园率为 55.6%，农村仅有 35.6%，相差20个百分点。国家统计局2010年的数据显示，城镇幼儿园总数为78832所，在园人数为1762.7万人，农村幼儿园总数为71588所，在园人数为1214.0万人。可见，在占据我国半数人口以上的农村，在园幼儿人数远低于城镇在园人数。因此，城乡学前教育差距拉大的问题十分突出。

从以上数据可以看出，提高我国学前三年入园率的主要增长点在农村。据测算，到 2020年全国要实现毛入学率85%的目标，需新增 1803万在园幼儿，这其中城市贡献率仅为7.76%，县镇和农村贡献率达到 92.24%。因此，保证城镇学前教育发展水平，尽快提高农村学前教育普及率是当前工作的重中之重。

三、城乡学前教育普及工作的重点与难点

为普及公平而有质量的学前教育，需充分考虑我国城乡经济发展水平的差异以及城镇与农村分别面临的困境和问题，不能用简单划一的标准提一刀切的要求，而需要分情况指导，对不同地区分层次提出战略目标实现的程度，进而保证普及目标的最终实现。

(一)明确政府职责，关注城镇学前教育的内涵发展

很多城镇地区学前教育的发展水平较高，部分地区甚至已经实现了《教育规划纲要》中规定的未来十年的发展任务，也就是在2010年学前入园率已经实现或超过了2020年目标。然而，在城镇幼儿园的发展过程中，学前教育管理工作一直是一个薄弱环节。政府提出要“加强幼儿园准入管理”、“强化幼儿园安全监管”、“规范幼儿园收费管理”、“完善工作机制，加强组织领导”。因此，建立起健全有效的学前教育管理体制和机制对于学前教育的良性发展起到关键作用。普及工作已经到达较高水平的地区应该在内涵提升上下功夫，努力实现高标准普及、全方面普惠，建立高质量、普惠性的学前教育公共服务体系。

(二)鼓励和支持城镇民办幼儿园，规范管理，提高教育质量

民办幼儿园在普及学前教育工作中做出了重大贡献，有效弥补了公办幼儿园的不足，为相当一部分儿童提供了受教育机会，也满足了幼儿和家长多样化的需求。但是，由于制度的不完善、管理的不健全和各项支持政策不到位，深受市场导向影响的民办幼儿园出现了诸多问题，例如质量欠佳、收费过高、教师流动性大等，限制了民办幼儿园的可持续发展。因此，为保障城镇学前教育机构的数量和质量，需要政府建立促进民办幼儿园健康发展的制度机制，从准入到管理制定一系列相关规范，明确民办园的地位和作用，并提供有效的制度和资金支持，保证民办园的健康发展。

(三)聚焦城镇流动儿童入园问题，满足进城务工人员随迁子女的教育需求

在城市发展的过程中，大量外来务工人员流入城市，很多学龄前儿童跟随父母成为城镇中的“流动儿童”，并越来越成为城镇中的特殊人群，面临着生存、安全和教育的诸多问题。进城务工人员家庭各方面水平的制约，使得随迁子女很难得到与城镇居民相平等的教育机会，要么不入园，要么就读于条件简陋的幼儿园，给流动儿童的健康和社会的发展带来了隐患。因此，出于对未来国家人才的培养和社会安定等综合因素的考量，必须要尽快解决好流动儿童受教育的问题。在当前公办教育资源缺乏、民办教育收费偏高的情况下，需要出台专门针对于流动儿童接受教育的法规和制度，加大投入和统筹管理，将城镇的教育投入向流动儿童倾斜，扩大流动儿童接受学前教育的机会；同时整合民办力量，由政府承担一定比例的教育成本，控制民办园的收费标准，并采取分类管理，出台适宜的管理要求，促进相关幼儿园的发展，尽可能地实现教育机会的公平。

(四)财政投入向农村倾斜，加大政府对农村学前教育的财政投入力度

长期以来农村学前教育发展缓慢，资源匮乏，农村学前教育的普及率极低。与世界各国用于幼儿保育教育的经费占教育总经费比例的平均水平约3.8%相比，我国学前教育经费长期以来仅占教育经费总支出的1.2%～1.3%，且我国教育经费的投入多年来也一直未达到4%的目标，那么学前教育在经费方面的捉襟见肘可见一斑。与资源相对丰富的城市相比，农村教育在我国教育事业中长期处于弱势地位，农村学前教育更是如此。长期以来，由于政府对学前教育的经费投入的不足，幼儿教育经费收入只能向依靠家庭，靠收费来解决，这对于城镇居民尚可担负，但对于农民而言，收费高的幼儿园是在农村是没有吸引力的，而收费低廉的幼儿园由于资金来源很少，只能在幼儿园硬件设备、教师待遇上克扣相应的费用，继而导致了幼儿教育质量低下，从而陷入恶性循环。

鉴于当前我国教育发展的情况，提倡以公共财政投入为主、社会参与、家庭分担的幼儿教育投入机制是现实所必然。然而，相对于城镇，农村学前教育需要公共财政承担更大的责任，出演更为重要的角色。国家重点发展农村学前教育必然要求政府加大财政投入力度，保障农村学前教育的快速发展，这与农村明显薄弱的经济实力密切相关。有研究显示：对于我国农村学前教育来说，如果没有以中央政府为主导的各级地方政府强有力的财政投入，加快发展农村学前教育的目标是很难实现的。因此，中央政府在发挥主导作用的同时，要努力调动地方的积极性，促使中央政府的支持最终能够转化为地方政府的行动力，进而促使学前教育在农村地区获得可持续发展。

在保证财政投入的同时，必然要求严抓落实，使各级政府对于农村学前教育的财政投入要落到实处。这不仅需要中央政府的政策导向和要求，也需要有法律和制度的保障，要明确规定财政投入的总量和分配方案、投入的主体和承担的比例、投入的使用和监管以及投入的回报率等。对以往幼儿教育经费分配结构不合理的情况进行修正，大力发展普惠性乡村学前教育机构，满足学前教育整体的协调发展。

(五)在农村坚持政府办园为主的体制，落实地方各级政府的办园责任，切实提高入园率

实现幼儿教育的公益性和公平性，提高农村入园率，必须坚持政府办园为主的体制，落实地方各级政府的办园责任。在农村，社会资源有限，家庭收入水平较低，民办幼儿园生存的空间较小，无法满足农村儿童受教育的需求。因此，必须依靠政府举办普惠性的幼儿园，惠及广大人民群众。政府在开办此类幼儿园时，可以制定明确的基本办园标准，不追求过高要求，以“保底”为原则，在达到一定数量后再逐步追求高质量。当然，这并不意味着要放松管理和降低水准，而是在有限资源下，为实现更高水平的普及率，让更多孩子能够接受学前教育，我们现阶段所能够追求的最大效率。当然，在有条件的农村，也应鼓励民办幼儿园的发展，但是绝不能因为民办园的补充而弱化政府的职责。

(六)整合农村学前教育资源，多方面努力建设合格幼儿园

农村幼儿园在发展过程中受到了众多不利条件的制约，在学前教育的普及工作中自然困境重重。当前，追求理想主义化的高质量幼儿园在农村是行不通的，必须要结合现有能够达到的条件和水平，因地制宜，探索多样化的办园途径。首先，由于乡镇具有较为优势的资源，需要发挥模范带头作用，建立示范性质的幼儿园，并着重向行政村辐射。在此过程中一定要避免过多地将注意力和资源投放于乡镇幼儿园，而要明确要求乡镇幼儿园实现对于村幼儿园的指导与帮扶作用，成为农村学前教育的带动者。另外，充分利用有效的人力物力资源，拓展办园渠道。可以利用中小学布局调整后富余的校舍和乡村闲置公共资源用于举办幼儿园，在经过适当的布局和装饰后，即可作为幼儿园所在地，提高闲置资源的利用率。

(七)提高农村幼儿教师的地位和素质，保证农村学前教育的质量

高质量的教育，除了需要制度、经费等方面的保障以外，最根本的还是需要高素质的教师队伍。目前农村幼儿园存在教师工资待遇低，养老保险、医疗保险等各种保险长期得不到解决；农村非公办幼儿园教师待遇缺乏保障、身份不明等等各项问题，这都使得农村幼儿园对新进教师的吸引力低、已有师资流失率高，导致合格幼儿园教师大量缺乏，最终制约了学前教育质量。《教育规划纲要》中明确提出要“依法落实幼儿教师地位和待遇”，这对于学前教育水平的切实提高、幼儿园教育质量的真正保证是至关重要的。尽管，在当前资源有限的条件下，我们距离这一目标相对较远，需要长时间、多方面的努力和投入。要从法律和法规层面对于农村幼儿教师的身份、地位、待遇、进修和培训等方面做出明确的说明和规定，并予以制度和政策的保障，实施“农村幼儿园教师特设岗位计划”等等，提高幼儿园教师岗位的吸引力给予教师充分的保障和支持。

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