切实推进中国不动产统一登记的新思路——解决分散登记问题的过渡期方案

何欢乐 , 姜 栋，张 鹏

（1.中国土地勘测规划院，北京 100035；2.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；3.苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006）

1 前言

中国实行不动产分散登记，由此带来的诸多弊端日益凸显。2007年《物权法》明确提出“国家对不动产实行统一登记制度”，但几年来，不动产统一登记并未取得任何实质性进展。在学术界，不动产统一登记一直是研究探讨的热点问题，研究热点主要集中在：（1）不动产统一登记立法问题，包括不动产登记法的定位[1-3]、类型[3]、主要内容[3-4]与立法步骤[4]；（2）不动产统一登记机构设置问题，包括登记机构与不动产管理之间的脱离[5-6]、登记结构的职责[5],特别是不动产登记机构设置的模式——行政机关论[5,7-10]及土地管理机关论[11-14]、司法机关论[15-16]、公证机关论[17]以及推进登记机构改革的策略[2,6,13]；（3）不动产登记簿设置问题,包括不动产登记簿的内涵与作用、登记簿的统一、登记簿记载的内容与登记簿的编成，以及登记簿提供查询等[18-20]。

解决中国不动产统一登记问题的根本，在于从法理层面理顺不动产物权之间的关系，并在此基础上调整和完善不动产登记和行政管辖制度。本文分析了不动产分散登记的现状、成因及弊端，探讨了推进中国不动产统一登记的几个基本问题，特别是提出了在当前形势下切实推进中国不动产统一登记的过渡期方案。

2 中国不动产分散登记的现状、成因及弊端

2.1 中国不动产分散登记的现状与成因

众所周知，中国目前区分各类不动产权利，分别由不同的登记机关进行登记。例如，集体土地所有权、建设用地使用权等由国土部门登记；农村土地承包经营权由农业部门登记；林木和林地的所有权和使用权由林业部门登记；房屋权属由房管部门登记等。各部门的分散登记，在登记类型、登记程序、登记效力、登记簿与权利证书等方面有诸多不同。

中国现行不动产分散登记是与中国分散的不动产行政管理体制相配套的[12]。改革开放后，中国陆续建立了包括森林、草原、土地、房屋等各类不动产在内的不动产行政管理体制，但由于缺少统一的、全局性的规划，往往是针对各类不动产分别设立相关的主管部门，同时赋予相应的包括登记在内的管理职权。例如，1984年《森林法》将林地所有权、使用权以及林木所有权的登记职权赋予了林业部门；1985年《草原法》将草原所有权、使用权的登记职权赋予了农牧业部门等。1986年《土地管理法》虽将土地权属的登记职权一般地赋予了土地部门，但该法第9条同时确认了当时已经既存的林地、草原、水面和滩涂等不动产分部门分散登记的有效性。

2.2 中国不动产分散登记的弊端

目前不动产登记机关及其职权的分散设置致使不动产登记错误时有发生，效率偏低，登记机关行政资源浪费严重。具体而言：（1）存在大量登记错误。不同类型的不动产及不动产权利分别由不同的部门依据不同的标准进行登记，其中难免存在冲突或不一致的地方。（2）不利于当事人不动产权益保护，不利于交易安全，也不利于社会和谐稳定。不动产分散在不同机关登记，登记信息互不相通，权利公示效果受到影响。（3）不动产开发利用监管无从实现。不动产登记是不动产开发利用监管中的一个重要环节，目前不动产分散登记体系使国家对于不动产开发利用的监管失去了一个重要途径。（4）重叠设置登记机关，增加了财政支出，降低了行政效率[13,17]。其中，登记错误，特别是登记矛盾和冲突问题既是分散登记的主要弊端，也是当前迫切需要解决的现实问题。

3 构建中国不动产统一登记制度的基本原则

3.1 统一性原则

不动产分散登记的做法，与市场经济发达国家的普遍做法是相违背的，更不符合市场经济体制下的登记法理[15]。不动产登记的统一性其根本要求在于不动产物权关系的统一、合理界定，特别是对不动产物权客体的统一界定。在此基础上，不动产登记的统一性具体体现在登记立法、登记机关、登记效力、登记簿册等多个方面，其中，基于不动产物权统一界定的不动产登记立法是根本，统一的不动产登记机关是重要条件。

3.2 有效性原则

为有效实现不动产登记起到的物权公示与保护以及不动产资源监管[21]的作用，中国不动产统一登记须理顺不动产登记和不动产行政管理的关系，使其免受行政管理部门或地方政府的不当干涉。切实提高不动产调查的精度，规范不动产登记程序，提高登记机关实地勘察和实施登记审查的能力,确保不动产登记信息（包括不动产范围、权利类型、登记效力等）不存在冲突和矛盾。

3.3 效率性原则

效率是市场经济的基本要求，也是行政管理的生命力所在[22]。一方面，不动产登记机关应当规范登记程序，优化组织机构，明确登记职责，提高登记效率；另一方面，不动产登记应当贯彻便民原则，便利不动产登记申请、不动产登记资料查询等需求，降低登记收费，减轻登记申请人负担。

3.4 可行性原则

根据制度经济学理论，制度的变迁会形成路径依赖，顺应这一路径会减少制度创新的摩擦成本以及既得利益集团所造成的阻力[23]。从制度的连续性以及改革的可行性角度看，中国不动产登记体制改革在确保实现既定目标的前提下，应尽可能兼顾制度现状，注重与现行体制的衔接，减少改革成本。

4 中国推进不动产统一登记的几个基本问题

4.1 必须首先从法理上合理界定不动产物权之间的关系，明确土地的基础地位

中国目前不动产分散登记的现实成因是与行政管理体制的设置密切相关的，但是其内在根源在于缺乏对不动产物权关系、特别是不动产物权客体关系的明确梳理和界定。目前将不动产物权分别从土地利用方式角度进行界定，并且以行业主管部门划分登记及行政管辖权的做法，导致了不动产物权关系混乱、登记和管理上冲突不断。因此，从法理上合理界定不动产物权的关系，是不动产统一登记必须要解决的深层次问题。

在中国，不动产包括土地、房屋、林木、矿藏、海域等多种类型，但处于基础性地位的是土地[11]，这一点从《担保法》第92条可以看出：不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。从理论层面看，土地是其他各类不动产的载体，土地外各类不动产的存设都需要以土地为依托。从实践层面看，以土地为基础和核心的统一，是自罗马法以来一切建立不动产登记制度的市场经济国家和地区的共同做法[24]。目前中国由各行业管理部门分别负责、脱离土地的不动产分散登记，既不合法理，也严重妨害了不动产市场经济体制的建立。因此，实施中国的不动产统一登记，必须贯彻不动产登记以土地为基础的原则，这样才能理顺不动产之间的关系，构建科学的、有利于权益保护和不动产利用管理的统一登记体系。

4.2 不动产登记机关可选择行政机关

作为不动产统一登记的实施实体，不动产登记机构的设置是实现统一登记的必然要求。目前，对于中国将来不动产登记机关的选择，主要有三种观点：一是由人民法院作为登记机关；二是由公证部门或事业单位作为登记机关；三是由行政机关作为登记机关[25]。

笔者认为，结合中国现实状况，以行政机关作为不动产登记机关较为合适。首先，由人民法院、公证部门或事业单位担任不动产登记机关在中国缺少现实基础。这些部门长期以来一直没有相关的不动产登记技术和经验。此外，公证部门、事业单位缺少行政执法权，人民法院同时兼任确权登记和登记异议裁判的不可兼容性，客观上也会阻碍其不动产登记工作的顺利开展[7]。其次，中国的行政机关长期以来一直担任不动产登记职责，积累了相当的经验和基础。当前，行政机关承担不动产登记职责所存在的一些问题也完全可以通过相关的制度完善加以解决[9]。

4.3 过渡期可通过优化登记机关职权来推进不动产统一登记

在当前不动产分散登记的现实弊端中，不动产登记矛盾和冲突问题以及由此带来的社会问题是主要的且最为迫切需要解决的问题。因此，是否可以在近期尚未完全实行统一登记的过渡期内，先通过相关制度的完善和机制的构建，优化登记机构职权，实现有限目标；然后再着眼长远，实现统一登记立法和机构设置。在实践中，也有地方尝试在登记机关分立的情况下，通过一定的协调机制实现不动产登记的协调。如在有些城市，土地和房屋的登记虽然分别由不同的行政管理部门负责，但是由于建立了协调的登记规则和明确的职责分工，分散登记的问题，特别是矛盾和冲突问题在很大程度得到了有效解决。

5 中国不动产统一登记过渡方案的基本思路

5.1 以土地所有权登记为基础推进不动产统一登记

不动产物权包括所有权、用益物权与担保物权。从法理上看，用益物权与担保物权是以所有权为基础的，所以不动产（物权）的统一登记必须先明确所有权的统一登记，且用益物权和担保物权的登记必须在此基础上来开展，而土地是不动产的基础，因此不动产统一登记需以土地所有权登记为基础。在目前分散登记的不动产物权中，林权、承包经营权、草原权等实质上都属于用益物权，所以其确认和登记须以明确土地所有权为基础。具体而言，一是要确认土地所有权的惟一性，无论何种土地利用方式或其由什么部门来管理，土地所有权应该是惟一的，应该进行统一的登记；二是在确保土地所有权登记惟一性和统一性的基础上，各类不动产物权（主要应是用益物权与担保物权）可以继续由目前各相关部门进行登记，但必须以土地所有权统一登记为前提。

5.2 统一协调、行使“不动产权利类型认定”和“不动产界址划定”两项职权

在明确不动产登记以土地所有权为基础，确保土地所有权登记的惟一性和统一性的基础上，通过统一协调和行使不动产权利类型认定和界址划定来协调并解决登记冲突与矛盾问题。在目前的不动产登记实践中，各登记机关各自认定不动产权利类型（实际上主要是基于土地利用类型的认定），认定标准和结果难免存在差异；各登记机关各自划定不动产界限，其中难免有重叠或遗漏之处。相应地，各类不动产登记之间的冲突也即因此而生。所以，当务之急是统一协调和行使“不动产权利类型认定”和“不动产界址划定”两方面的职权。如果这两方面的职权行使能够统一化、标准化，在此基础上，过渡期就可在延续现有的各部门分别登记不动产的情况下，协调不动产登记之间的关系，有效解决分散登记带来的登记矛盾和冲突的问题。

需要指出的是，由于此两项职权涉及多个部门，因此应由国务院负责协调，并且构建一个依托各个部门、充分发挥各个部门作用的联合工作机制，其中，国土部门可以在其中起到重要作用，或者可以授权国土部门来牵头实施。一是因为土地是不动产的基础，不动产统一登记应该以土地为基础既是国际惯例，也是理论界的共识；二是由于国土部门长期以来已经积累了丰富且基本覆盖全境的数据资料，每10年一次的全国土地调查、每年开展的变更调查和日常开展的地籍调查，不仅获取了基本覆盖全境的土地利用现状与土地权属数据，而且各地多已建立了地籍信息系统，为不动产统一登记的实施提供了数据和信息化条件；三是具备人员和技术力量，土地调查和土地登记已经成为全国各市县、甚至很多乡镇的日常工作，具备大量的专业技术队伍和专业设备。

5.3 建立协调或者统一的不动产登记信息系统

不动产统一登记涉及统一登记制度、登记程序、登记效力等多方面问题，在过渡期内，上述几个重要方面都尚未具备成熟的条件，因此，可以从登记资料管理与应用的角度加以考虑。实际上，过渡期不动产统一登记方案的核心内容是确保土地所有权登记的惟一性和统一性，实现不动产物权登记之间的协调，包括用益物权登记与所有权登记、多种用益物权登记之间的协调，除了法律制度层面的保障外，从技术层面也必需不动产调查和登记信息的互联互通和协调一致。因此，建设协调的互联互通的或者统一的不动产登记信息系统，对不动产所有权统一登记、不动产权利类型统一认定和界址统一划定具有关键支撑作用。在过渡期内，各登记机关可以依托这个基础信息平台，基于土地所有权登记结果和权利类型认定、界址划定等数据资料完成相应的不动产登记，并核发相应的不动产权利证书。通过这种方式，不仅可以确保不动产登记信息的完整性，而且有利于实现各不动产登记机关对于登记信息的共享，全面掌握各类不动产的状况，避免各类不动产登记之间的矛盾与冲突。

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