网络水军协同治理的考察与分析*

文/周云倩

美国学者埃瑟·戴森曾指出：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[1]某种意义上，上述说法也为近年来腾挪活跃于网络世界的“水军”失范行为作出了注脚。网络水军是指受雇于网络公关公司，为他人发帖回帖造势的网络人员。[2]毋庸置疑，作为一个呈现复杂面相的网络传播特殊分化主体，网络水军正对我国经济秩序、公共决策、文化安全产生不容忽视的影响，对网络水军的管束与治理已成为当下颇具现实性和紧迫性的重大课题。

一、网络水军的治理现状

网络舆论作为原生态的公众意见，具有真实反映社会心理和社会情绪的一面。[3]然而，水军的发言和“灌水”，正使“网络公地”的舆情生态有所异化。他们出卖网络话语权，以发帖、回帖、删帖等主要手段影响、操控舆情，表现出结构组织化或半组织化、成员规模化、行为利益化、服务产业化等典型特征。各色利益主体派单→大小网络公关公司接单→数以千万计的网络水军集体发帖、顶帖、删帖，交错促生互联网的一个特殊产业。网络水军的业务范围跨涉类似“贾君鹏”式的商家营销到感动中国年度人物的密集刷票，甚而染指行政权力与公共利益领域。网络水军正成为一柄名副其实的双刃剑，一方面对企业宣传、产品的推广起着积极的增进作用，另一方面也极易沦为网络黑恶势力，滋生侵害性。

2011 年1 月15 日，国务院新闻办主任王晨在回答记者提问时，公开表示要依法加强网络水军管理的措施，这是我国官方首次对网络水军治理问题进行公开回应。[4]同年3 月，全国两会代表委员更呼吁完善法律法规，依法治理网络水军。[5]与政策动向紧密呼应，一系列治理实践行动逐次展开。2011 年3 月，中央外宣办、工业和信息化部、公安部、国家工商总局联合下发《深入整治非法网络公关行为专项行动工作方案》，在全国范围内开展为期两个月的专项行动。[6]随后，山东、南昌等地陆续推出了遏制、打击网络水军非法公关的系列治理行动。与行政治理遥相配合，由中国互联网协会发起，包括人民网等140 家网站代表于2011 年5 月16日在北京签署抵制非法网络公关行为自律公约，承诺不组织、不参与任何形式的非法网络公关活动，坚决反对和抵制损害他人商业信誉的不正当竞争行为。[7]

值得注意的是，以上举措的实施在一定程度上起到了打击非法网络水军和警戒劝勉作用，但更应看到在开放的互联网环境下，对网络水军治理的难度和复杂性日渐增加。建立长效治理机制，着力日常化治理，无疑既是难点也是可能的突破点所在。

二、协同治理：一种破题思路

协同治理是当代西方民主社会的产物，发兴于20 世纪90 年代，意指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用。[8]协同治理能够充分发挥政府、民间组织、企业、公民个人等社会组织和行为者各自资源、知识、技术等的优势，实现“整体大于部分之和”的治理功效，因而是治理社会公共事务的一种理想模式。在我国，公共危机治理以及农村公共产品的多渠道供给，可以说是协同治理模式应用的范举。

协同治理不是目的，而是对一种最佳治理方式以及治理方式之间关系的探求，该模式亦为网络水军治理提供了新的对策视角和战略选择。概言之，网络水军协同治理的实践优势体现在以下方面。

1.治理主体多元化，突破单一治理局限

当下，失序失范的网络水军已然对社会造成巨大的负面影响，仅凭社会的自发调节根本难以奏效，同时也日益对依托政府为单中心的治理范式形成挑战，政府治理主体愈发表现出回应能力的不足。因此，亟须突破政府单中心治理的局限，形成由共同目标支撑的主体多元化的协同治理范式。

在网络水军治理主体的选择中，除了政府主体，还应积极倡导、培育、吸纳其他社会主体，包括网络公关的行业组织、网站和公民个体等。可以基于组织化的治理网络，推动一个合理、均衡的治理主体结构的形成，即强调治理主体的多元化和参与性，促成治理形态由单一控制的垂直结构转变为多元的核心结构。

从网络水军的一元治理到多元治理，有利于充分整合资源，助推参与主体的良性互动与合作。以多元主体为核心，各种治理主体可以在协作的基础上相互拾遗补阙，并通过合作的形式提升治理绩效。其不再是依托简单的行政规划和行政指令来实现对网络水军的治理，而是形成政府、相关单位和个人、社会组织互动支撑的多中心治理，实现对现有治理范式的调整和超越。

2.引导管控并举，达到善治境界

互联网的诞生，为普通民众提供了一个开放的舆论空间，建构起草根民意的传播和聚合平台，言论自由恰是网络空间的魅力所在。然而，网络时代的意见自由应建立在事实和理性的基础之上，网络水军的失序失范运行，已然突破了自由的底线，并因此产生典型的负外部性效应。抵制资本操控舆论、防范网络虚假言论、维护和促进网络健康发展，成为对网络水军加以治理的内在逻辑和动因所在。必须意识到，对于水军的失序失当行为，特别是其催生的网络黑社会和打手行径，无视放纵而不予以监管整顿的话，长此以往将给我国互联网的建设和发展带来巨大的危害。

网络水军的治理应确立管控与引导并举原则，达成治理的最高境界——善治，即通过有效治理实现公共利益最大化的公共管理过程。[9]网络水军作为网民的一个特殊分化群体，对其既不能妖魔化，也不宜放任自流，必须肯定其作为互联网新型营销方式的长处所在，正视网民和企业传播自身想法和感受的权利。因此，对网络水军的管束与治理必须掌握好度，即在网络治理与公民自由之间找到平衡点，遵循利益平衡原则，协调处理好国家利益、公共利益和个人利益之间的关系。尽量减少政府直接的强制性干预，通过协同治理范式的构建，引导、规范网络水军的运作，既保护网民发表合法、真实意见的权利，又切实维护整个社会大系统的共同利益，同时对于损害他人和社会利益的网络恶性行为予以严惩，最终达到引导、控制、正当言论自由之间的最佳平衡状态，最大限度地实现公共利益。

三、网络水军协同治理的构想

“社会采取协同治理模式，使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和。”[10]建立健全协同治理机制，推动政府负责、社会协同、公众参与的治理变革，积极达成善治目标，将是网络水军治理模式的不二选择。整合多种资源，合理划分治理边界，强调政府主导，强化行业自治，构建法律调控、技术把控、网民自律等多重治理路径，可以最大化地提升治理绩效。

1.发挥政府的核心主导作用

网络水军的协同治理应遵循政府主导、多元协同的治理范式，政府在多元治理主体中扮演领航者的角色，作为元治理者发挥主导性作用，承担协调、管理等主要责任。

必须看到，作为公共权力代表的政府，在网络水军治理格局中依然处于核心和关键性的地位，具有不可替代的角色与功用。在治理过程中，确定治理的方向和战略，以国家意志为后盾，以行政干预为手段，以政府行为为标志，综合运用法律、政策、规章等进行行政控制，保证必要的资源和技术投入，强化监督和管理；控制紧急事件和尽快恢复正常秩序，一旦网络水军事件往恶性方向发展，威胁到社会公共利益和国家安全，政府可以采取特殊措施加以规控。发挥中枢系统作用，对其他治理主体进行引导和培育，把众多治理主体统一和结合起来，建立有效的规则和机制，化解调和治理中的矛盾冲突，提高治理效率。

网络水军的治理是一项复杂的社会系统工程，我国政府在网络水军治理中的核心地位是由我国国情与网络发展现状所决定的。在协同治理的网络中，政府组织必须承担起不可推卸的领导责任，承担主导性的作用。治理主体多元化并不意味否定政府的关键性地位，“政府由高居于社会之上的公共权力机构，转变为社会众多权力主体之中处于主导地位的协调者、引导者”，[11]并最终推动形成一个分工协作和责任共担的合理治理结构。

2.强化法律机制的硬性治理效用

在网络水军的协同治理体系中，法律机制应作为不可或缺的重要治理工具发挥作用。通过消除现有法律法规的模糊地带，完善相应的法律制度，可以切实发挥其作为强制性机制对网络水军的羁束力。

一方面，可依托我国现有法规规章，在《广告法》《反不正当竞争法》《刑法》、保护名誉权的法律法规和司法解释、《治安管理处罚法》中补充相关规定，对非法网络公关和网络恶意行为进行规制；另一方面，应加快出台具针对性的相关法规条例和司法解释，在立法层面跟进完善，克服原有法规条例难以适应现阶段治理实际之弊。当下网络公关在广告法和相关条例中都无迹可寻，应尽快出台法规消除盲点或在原有条文中增设适用条款。对网络水军违法犯罪活动进行认定，定性区分违法行为和犯罪行为，廓清水军所涉及的罪与非罪问题，并明确行政处罚与刑事处罚的适用衔接，建构法律的制裁惩罚和事后救济机制，还可对网络管理者及网络服务提供商的连带责任加以明确。

网络水军的法律治理作为一种强制性的社会控制，离不开一整套的法律法规和制度安排，包括法律权利和义务的界定、法律评价、司法纠正和事后救济等，只有形成预防性控制和结果性控制的联动，才能切实贯彻有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的原则，发挥法律的监管与规约作用。当下，积极开展相关方面的司法实践，集中力量打击一批具代表性的网络水军恶性事件，对涉案当事人予以严惩，将具有严正的警示意义。

3.行业自治是社会协同治理的重要方式

当下网络水军的失序失范行为正是网络公关行业异化的表征和例证。行业自治方式的引入和确立，既完善了社会协同治理的重要通路，也可以构建出对网络水军分层监管的合理路径。

网络水军的形成和传播运作，以与网络公关公司的雇佣与被雇佣关系为前提，规范网络公关公司，以此消除低端有害的网络营销方式，是网络水军行业自治的关键所在。2005 年，最早的一批网络公关公司建立，截止到2010 年3 月，相关统计数据显示，目前正式注册的网络公司约有1200 余家。[12]面对规模和数量剧增的公关公司，亟须成立对口的行业协会，充分发挥行业自治功能，业者自律不失为一条可行的治理之路。

不容否认，眼下政府单中心的治理范式存在缺陷，其中之一就表现为社会自治能力的参与不足。在网络水军协同治理的框架下，有效地动员和调配社会资源和民间力量，强调行业自律和专业组织的协调参与，运用行业契约法则和弹性手段实施对网络公关公司及产业链下游水军的引导和治理，可以充分凸显行业自治的社会性、整合性、广泛性等治理特质，有利于增强治理客体对治理行为的可接受度。

4.确立技术先行的治理原则

技术重构了人类的政治和社会现实，并且以特殊方式影响着人类行为。就网络水军现象看，网络技术既给水军的形成和运作提供了可能性，另一方面又是对网络水军加以科学治理和根本治理的突破口所在。技术手段是网络水军治理的实践工具和特殊手段，应充分运用信息技术手段实施对水军动态与动向的监视、疏导和控制，实现治理的日常化。

网络水军为达到炒作和操控舆论的目的，通常会在短时间内（通常2 天）发布大量水帖，通过制造话题、组织回帖和顶帖积极造势，而后又迅疾从公众的视野中消失，呈现出信息发布源、信息发布数量增减态势不同于正常网络民意的走向。统计研究表明，在特定的一段时间内，当某人发表的正面或者负面信息比重超过预设阈值时，则可以认为其为网络水军。[13]因此，作为协同治理的有效技术支撑，治理主体可以利用计算机软件和网络技术进行舆情监测和数据采集，甄别真实与虚假的网络舆论热点，及时了解网络水军的动向并加以把控，还可以依托先期的技术处理和后期的操作对水军的发端追根溯源，实行犯罪追查。

法律手段的介入和使用要谨慎、适度，一旦法律规定和执行过苛，容易侵害网民正当的言论自由权利，而且不能频繁地变动和调整。技术治理工具的引入，则可以充分发挥治理的针对性和及时性优长，有效甄别区分网民的正当表达行为和非法的网络公关行为，并动员技术手段予以堵截和处理，确保公民的正当言论自由不会受到非法限制。另外，技术治理工具还可通过软件升级和技术攻关，不断加以调整和完善补充。加大防控、监测技术的研发力度，可以保证网络公共领域的健康发展，阻断网络水军的传播链条。譬如，对于异常的话题帖，可以通过封号和封IP 等屏蔽方式限制发帖回帖，及时追踪并保留相应服务器数据待查。

在技术治理工具的运用中，需要政府、网站等主体协商合作，灵活运用防控技术。鼓励推广使用分级过滤、防火墙、加密技术、数字签名、实时监控等网络安全技术，进一步推衍扩大网络安全技术的应用范围，最终形成全国联网、统一指挥的技术体系，发挥技术手段联动治理的效应。

5.凸显公民协同治理的参与性与责任性

网络时代的莅临，为公民发出草根的声音搭建了平台，也为零距离互动传播提供了畅通的渠道，合理利用这一媒介资源，共同抵制失范和非法的网络公关行为，凸显公民在网络水军治理中的责任性和参与性，关系到能否最终达致善治目标。就此而言，公民自律是确保协同治理成效的根本所在。

在网络水军的协同治理进程中，政府、行业等治理主体只是一种外部介入力量，法律治理工具和技术治理手段等也只是作为一种外源性因素发挥作用，最终能够切实发挥主观能动性的是公民头脑中的法律意识和内心道德规范。相对于现实的熟人社会，虚拟的网络空间和匿名性传播通常容易减弱道德的约束力量，并产生规避法律问责的侥幸心理。因此，亟须广泛普及网络法律知识和实施经常性的网络道德教育，使公民个体认识到在网络世界的可为与不可为。作为参与的治理主体之一，公民通过努力提升自身的网络媒介素养，做到不盲从盲信，不为蝇头小利出卖自身话语权，强调守法和慎独，为自身的传播行为设限，更好地把控个体的网络行为，将有效防杜传播主体的异化，消除网络水军的灰色地带，最终为维护正常良好的网络秩序添薪助力。

注释：

[1]埃瑟·戴森. 2.0 版数字化时代的生活设计[M].海口：海南出版社，1998

[2]范秀珍.“网络水军”的信息传播模式[J].传媒，2011，（9）

[3]向长艳.“媒治”现象的负面效应及其治理对策[J]. 河南工业大学学报(社会科学版)，2011，(3)

[4]明永昌.中国官方首次批“网络水军”[N].联合早报, 2011-02-06

[5][6]李倩.“网络水军”，你的好日子到头了[N].人民日报海外版，2011-04-22

[7]华春雨.中国百家网站签署自律公约 抵制非法网络公关行为[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/society/2011-05/16/c_13877173.htm [2011-05-16]

[8]蔡延东.从政府危机管理到危机协同治理的路径分析[J].福州党校学报，2011，（5）

[9]姚瑶.当前中国社会内部风险及其治理研究[D].华东师范大学，2007

[10]陆世宏.协同治理与和谐社会的构建[J].广西民族大学学报(哲社版)，2006， (6)

[11]张淼.治理型政府:全球化背景下的政府范式选择[J].改革与开放，2012，（8）

[12]武鹏，李异平.“网络水军”的传播乱象评析[J].新闻爱好者，2011，（9）上

[13]李纲，甘停.基于文本情感分类的网络推手识别[J].图书情报工作，2010，（8）