地方政府“土地财政”模式的危害、成因及破解路径

■钟骁勇/王永生/岳永兵

（1.江西财经大学，南昌 330032；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

近十年我国地方政府土地财政收入翻了30多倍，年平均增长率高达40.94%，表面上给地方政府带来了巨额收入，带动了地区经济的发展，但也潜移默化地影响了地方经济结构的均衡发展，滋生官员腐败和权力滥用，危害社会主义市场经济的健康发展。本文的目的在于通过分析土地财政存在的问题，揭示地方政府对“土地财政”产生依赖的制度性成因，进一步探析土地财政可能存在的负面效应，最后提出相应的破解路径，以期改变当前地方政府过度依赖“土地财政”模式的现状，促进我国经济社会的可持续发展。

1 地方政府“土地财政”模式的危害

1.1 导致经济结构的不合理

“土地财政”造成了不动产价格上涨过快，使不动产开发与其他产业之间的收益率差距不断加大，不利于实体经济的发展和产业结构优化升级。另外，不动产开发行业的融资很大程度上依赖于银行贷款，造成了银行中相当大比例的信贷资源流入了不动产行业，导致中小企业贷款难的问题尤其突出，这不利于我国增加就业的政策实施。

1.2 潜在的巨大财政风险

地方政府借助于土地经营为其投资融资平台提供担保而获得信贷资本，这些资本大多被投资于基础设施领域来支撑大规模的土地开发。这种滚雪球的土地经营方式风险很大，因为土地开发项目投资规模大、回收期长。有些地方重复建设问题也较为突出，具有明显的结构性风险。而且地方政府通过土地进行抵押融资的行为是以政府信用为支撑的，如果出现收益下降，无法偿还贷款时，巨大的财政风险将会转移到中央政府身上，会对国家财政造成影响。因此，地方政府的“土地财政”行为不仅影响自身财政系统的稳定，还会对商业银行金融系统和国家财政系统造成安全隐患。

1.3 耕地资源锐减，威胁粮食安全

自从地方政府开启“土地财政”模式以来，土地资源的未批先用、以租代征、非法占地等现象就普遍存在。地方政府为了自身利益最大化，随意圈占农用地，并违法转让、出让土地获得财政收入。土地具有稀缺性，是不可再生资源，1996-2008年，我国的耕地一共减少了0.83万km2，下降了6.40个百分点[1]。在农业技术短期难以突破的前提下，耕地的减少会直接影响粮食产量，引起粮食价格上涨，引发粮食危机与通货膨胀。

1.4 房价居高不下，抑制内需增长

房价的高涨不下，“土地财政”居功至伟。土地出让价格和相关税费的不断上涨提高了房地产开发商的成本，从而对高房地产价格形成支持作用，进而使那些城市中本不富裕的中低收入群体沦落为所谓的“房奴”。由于房产消费属于刚性需求，住房消费必然会挤占居民其它方面的消费，最终会导致消费结构的失衡，对内需形成抑制作用[2]。

1.5 收入分配失调，贫富差距拉大

城乡二元土地所有制和现有征地制度导致了土地市场新一轮收入和财产的再分配。以土地出让金分配为例，各级政府和开发商获取了60%-70%的收入，村集体获得了20%-30%的收入，最后剩下的5%-10%的收入才是失地农民所得。房地产市场价格居高不下导致财富转移，社会财富越来越集中于少数人手中，贫富差距不断拉大，容易激化社会矛盾，严重影响社会的和谐稳定。

1.6 成为腐败滋生的温床

根据我国目前的土地制度，只有国有土地才允许直接开发、出让，集体土地只有通过征收后才允许进入市场。然而，由于监督机制的缺失和集体土地出让带来的巨大利益使地方政府不惜违法征地，寻租活动日益频繁，极大地损害了政府在老百姓心中的形象。

2 地方政府“土地财政”模式的成因

2.1 财政体制是土地财政形成的体制动因

我国现行的财政体制是以1994年的分税制改革为基础的，在分税制改革中，中央政府开始将税源广、收入稳定的大税种进行上收，同时，增加地方政府在公共品供应上承担的支出责任，形成了“财权上收”和“事权下放”的局面。2013年上半年全国财政收入68591亿元，其中地方财政收入为36280亿元，约占全国财政收入的一半，而地方财政支出却高达50143亿元，约占全国财政支出的84%，财政收支矛盾十分凸出。大多数学者认为分税制改革后地方政府的财权和事权严重不对等，手中可支配的财力越来越少，而要尽的义务和责任却越来越多。为了扩大财源、缓解财政压力，地方政府只能将目标放在地方独享的税种上，如耕地占用税、土地增值税、房产税等。此外，分税制并未对预算外资金体制进行改革，尤其是土地出让金，不仅增收数量大，而且完全由地方政府自主支配。当合理的地方税收入增长难以弥补支出的增长时，地方政府依靠预算外收入生存的“土地财政”模式必将大行其道[3]。

2.2 政绩考核制度是土地财政形成并强化的机制动因

从理论上讲，政绩考核的范围应该包括整个政府管理活动的成绩和效果，但实际上，中央政府自从改革开放以来一直都未曾建立全面具体的定量评价指标，在具体考核过程中往往选择那些容易观测量化的指标进行评估，而以国内生产总值为主的几个经济指标就自然成为衡量地方政府官员政绩的重要标准。无论是中央还是地方，都强调以经济增长为中心，以致地方官员将主要精力放在做大GDP和完成财政收支任务上，强化了地方经济行为导向的功利性。经济增速高的地区容易得到中央政府的政策、财力扶持，官员获得升迁的机会多，地方政府对于GDP的追求会随着政府间的竞争被进一步放大，即使中央政府制订了弹性经济增长任务，地方政府也会将其作为刚性目标去完成，容易形成片面强调GDP增长的政绩观。如果说带来可观的经济增长速度还不足以让地方政府依赖“土地财政”，那么能实现短期政绩则成为地方官员在五年任期面前无法拒绝的缘由，进而造成加快土地出让步伐的短视行为。因此，中央政府的政绩考核制成为“土地财政”的主要助推力之一。

2.3 土地管理制度是土地财政形成的潜在诱因

我国城乡二元土地所有制的核心内容是城市的土地国家所有，农村、郊区的土地以及自留山和宅基地集体所有[4]。城乡的土地资源要进行调整和重新配置只能通过征地制度来实现，这就涉及到国家和农民集体之间的博弈，然而当前法律并未对征地的公益性进行明确界定。现实中“农民集体”的代表村委会或村民小组也没有真正代表农民的利益，再加上中国的集权政治体制且对政府的监督弱化，使地方政府在土地出让中拥有所有权代表和行政权主体的双重身份，实际上掌握了征地决定权和自由裁量权[5]。可以认为在国家和农民集体的土地所有权被地方政府占据的过程中，由于土地管理制度的缺陷，使地方政府拥有了对土地的垄断控制权，这是诱发“土地财政”问题的根源所在。

2.4 过快的城市化和工业化进程是土地财政形成的外部动力

2000-2012年我国的城市化率平均每年提高一个百分点，2012年我国的城市化率已经高达52.57%。地方政府以不断扩大城市化和工业化规模来彰显政绩，然而要实现城市规模的扩张和工业化的加速，政府必须拥有足够的垫付资本来满足基础设施建设、企业投资以及人口增长的需求。因此，地方政府会利用其对土地资源的垄断经营权获取巨额的土地出让收入和相关税费收入，同时，采用低价以及无偿出让等方式来迅速招商引资。城市化和工业化的速度越快，地区经济的增长速度就越快，这就是城市化和工业化进程给地方政府带来的财政效应。因此，可以将中国城市化和工业化的快速发展归结为土地财政兴起的外部动力[6]。

3 破解路径

3.1 构建合理的财税制度体系

地方政府“土地财政”问题的根源在于1994年分税制改革带来的中央与地方之间财权与事权不对等。通常情况下，财政分权有利于促进各区域公共服务水平均等化，推进政策实施和制度创新，然而我国现行的财税体制中关于收入分配的划分有失公平，财税转移制度也尚未建立，造成地方政府财政负担过重。没有财权的保证势必会造成事权的滥用，因此，要遏制土地财政就必须给予地方政府足够的财权，让事权在财权的支持下正常运行。

第一，减轻地方政府的财政负担，给予地方政府更多的财权。针对财权上收的问题，适当提高地方政府在共享税中分享的比例，给予地方政府一定的税收自主权，建立独立稳定的地方税体系，同时，将农业、环境保护、教育医疗等公共服务领域的支出重心适当上移，使地方政府有足够的财力为当地人民提供更好的服务。

第二，逐步建立土地财产税体系，改变一次性的土地出让模式。完善土地税法，对我国现行的法规进行重构，科学制定税率和税种，增加土地保有环节税收，试行房产税改革，逐步建立适合目前市场经济条件下的土地财产税体系，形成地方政府稳定的税收来源，从而改变一次性的土地出让方式。

第三，完善现行的转移支付制度，实现公共服务均等化。制定《中华人民共和国转移支付法》，将中央专项转移支付项目并入财力性转移支付中，完善转移支付措施，同时减少财政次级，让基层财政成为中央财政转移支付的主要接受者。

3.2 改进现有的政绩考核制度

改革开放以来，以GDP、财政收入为主的经济发展指标一直是衡量地方政府工作政绩的主要指标，这是由于中国处于社会主义初期阶段的基本国情决定的。虽然地区的经济增长水平可以反映出当地的公共服务水平，但是这并不能完全反映政府的全部绩效，过于侧重经济指标也会导致地方政府不惜积累巨大的财政风险和牺牲生态环境的代价去传递政绩的接力棒。因此，只有设计科学的衡量指标，完善考核体系才能避免地方政府不约而同地经营“土地财政”。

第一，降低GDP在政绩考核体系中的比重，增加社会发展的比重。现行的政绩考核制度过于强调GDP的作用，忽视了对社会发展的关注，这里的社会发展包括教育就业、科技文化、卫生医疗、环境保护等各个方面，只有加强对社会发展的重视，才能使地方政府由“投资型政府”转变为“服务型政府”。

第二，树立正确的政绩观以及利益观。在现行政绩考核制度下，一些地方干部急功近利，只讲GDP不顾群众切实利益，造成政府与民众冲突不断，影响了政府的公信力。因此，对政府的GDP进行考核的同时，要侧重对单位GDP耗能量、GDP的来源及其构成、单位GDP的污染物排放量等因素进行考核。此外，还要在地方干部考核体系中增加民生指标，把群众的幸福指数纳入对地方官员的考核体系中，提高地方政府的公共服务能力。

3.3 完善征地制度，加强土地出让金收支监管

征地制度的不合理是造成土地财政泛滥的重要原因。其中，土地管理法规定国家为了公共利益可以征收农村集体土地，然而，相关法规并未对“公共利益”的内容和范围作出明确界定，使地方政府实际拥有对征地的垄断权。再则，土地出让金的收支行为缺乏监管，加速了地方政府毫无节制的卖地行为，因此，完善征地法律制度、加强监管势在必行。

第一，缩小征地范围，防止征地权的滥用。严格界定公益性和经营性建设用地，将允许征地的范围限定在重大公益性用地上，同时建立健全集体建设用地市场，探索集体建设用地直接入市的方式和途径，规范集体建设用地流转。

第二，规范征地程序，提高补偿标准。立法将征地过程的各个环节进行明确规定，包括征地范围、征地后的用途等。同时提高征地补偿标准，并以法律形式明确补偿内容和分配依据，改变当前政府“低价买高价卖”的征地模式。

第三，强化土地出让金收支监管，降低地方政府征地收益。一是建立科学、合理的土地出让金收入核算体系，增强土地出让金预算收支编制的科学性和合理性，确保土地出让金的征收和使用依法进行。二是加大土地出让金收支情况的监管力度，对于涉及土地出让金违法行为的责任人，坚决披露，加大惩罚力度，规范土地出让金的支出行为。三是，调整土地出让金的分配关系，将土地增值收益多用于修建保障性住房、提供低收入人群住房补贴等民生工程，实现土地出让金取之于民、用之于民的最终目标。

[1]韩本毅.城市化与地方政府土地财政关系分析[J].城市发展研究,2010(5):12-17.

[2]蒋震,邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的[J].宏观经济研究,2011(1):20-24.

[3]贾康,刘微.“土地财政”:分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制[J].财政研究,2012(1):2-9.

[4]国务院.中华人民共和国宪法[Z].北京:国务院,2006.

[5]王瑞杰.我国地方政府在土地出让中的法律地位分析[D].天津:天津师范大学，2007:8-18.

[6]邢绪文.城市化进程视角下的“土地财政”问题研究——基于新疆数据的实证分析[J].哈尔滨商业大学学报(社会科学版),2012(1):42-48.