战略性新兴产业公私合作制培育模式分析:基于混合组织的视角

宋 波，傅元章，史占中

(1.上海师范大学旅游学院，上海 200234;2.上海交通大学安泰经济与管理学院，上海 200052)

1 引言

1.1 战略性新兴产业培育的特征

战略性新兴产业是引导未来经济社会发展的重要力量，目前，发展战略性新兴产业已成为世界主要国家抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略，培育和发展战略性新兴产业已成为我国转变经济发展方式、加快产业结构调整的重要举措［1］。结合卡斯特和罗森茨韦克的系统观的组织理论［2］，总结战略性新兴产业培育的基本特征如下:①战略性新兴产业一方面要从国家有关部门获取项目、资金、信息甚至舆论方面的支持，从而完成一定的科研和示范推广功能的公共服务目标，另一方面，要实现在产业培育发展过程中获取自身的经济利益的经济目标，以满足自身生存与发展的需求，而这两个目标不可避免地存在着冲突，因此战略性新兴产业的培育发展具有目标多重性的特征。②战略性新兴产业以重大技术突破为基础，关键核心技术的研发具有极大的不确定性，创新的结果表现出极强的不确定性，即在战略性新兴产业培育过程中，技术研发和创新可能会成功，也可能失败;因此，战略性新兴产业需要根据不同的目标和功能对技术进行鉴别和重构。③战略性新兴产业组织中有不同行为主体直接或间接参与，从而表现出多元化;战略性新兴产业的规模性使得决策、指挥、监督、协调的成本大大增加;技术研发及环境的复杂性使组织产生更多的管理层次及费用。因此，战略性新兴产业培育的组织结构具有复杂性的特征。④战略性新兴产业的培育组织由于组织成分的增加、规模的扩大、结构的变化而使冲突加剧，从而导致其管理难度的增加，主要表现为:决策链延长，信息传递和沟通层次增加，公私及各个部门之间的协调关系复杂，因而组织执行监督难度更大、成本更高。同时，由于不同部门目标的多元性，导致组织的稳定性和整体性受到严重的威胁［3－4］。

培育发展战略性新兴产业是一项具有前瞻性和全局性的举措，其实施效果直接决定着我国今后经济社会的跨越式发展与未来的国际地位。因此，如何根据现有条件，设计科学有效的组织形式以适应、促进战略性新兴产业发展，是迫切需要解决的问题。

1.2 公私合作制混合组织

随着全球化竞争的加剧以及技术发展速度的不断加快，企业面临的外部环境不确定性日益增加，公私合作制 (public-private partnerships，PPP)和混合组织 (hybrid organization)越来越受经济学和管理学研究的重视。公私合作制是公共部门与私人部门之间形成某种合作关系，共同投入资源、共同承担风险，以提供和管理准公共品的一种制度安排［5］。关于混合组织，国外文献大都没有给出直接和规范的定义，一般认为，混合组织是介于两类或多类组织之间的新型组织［6］，Emmert在《公私合作与混合组织》中指出“混合组织即部分为公、部分为私”［7］。根据本文研究的对象，将公私合作制混合组织界定为兼有政府公共目标与组织自身经济利益目标的新型组织形式。以我国为代表的转型经济国家，面临着政府从私人市场经济领域的全面退出，从公共领域逐步让位后出现的职能真空;例如准公共产品的供给，私人部门因无利可图或未来目标的不确定而缺乏供给的动力，政府部门因管理效率低下而影响产品或服务的质量，从而导致准公共产品和服务的短缺，影响社会的全面发展，甚至可能威胁到经济体制的顺利转型。伴随着世界范围内新公共管理和大量转型经济的崛起，当今出现了一种新的存在于政府和市场之间的组织形式，兼有公共部门和私人部门双重性质、且形式不同、目标各异，为理论研究和管理实践提供了新的机会。

当前世界各国在战略性经济发展领域的科技竞争加剧，社会发展的需求也不断变化，同时战略性新兴产业伴随着研发活动复杂性的增加，经济与社会发展关键领域的准科技公共产品的供给愈显迫切，公私合作制混合组织应运而生，成为供给准公共科技产品的组织形式。另外，在新兴产业培育中由科研院所转制形成的组织，准公共科技产品供给过程中形成的组织，各种形式的高新技术产业开发区等等，特别是培育战略性新兴产业的组织的发展对于国家整个社会经济的发展和改革都具有重要的意义。培育战略性新兴产业的公私合作制混合组织形式，可针对战略性新兴产业培育中公私部门不同的职能分工进行有效协作。

2 战略性新兴产业公私合作制培育的环境分析

2.1 政治因素

合法性是组织生成的硬性要素，法律制度的许可是战略性新兴产业公私合作制混合组织生成的前提和动力，我国在转型过程中放松了对混合组织的限制，在战略性新兴产业培育发展中承认公私合作制混合组织的合法性地位。其次，政府公共部门的政策激励是战略性新兴产业的公私合作制混合组织成长的加速器，国家注重战略性新兴产业的发展和自主创新，不断加大对战略性新兴产业的扶持力度，给予资金资助、税收优惠、行动指导、舆论支持等政策激励，从中央至地方政府都对培育发展七大战略性新兴产业出台了一系列相关的配套支持政策。

2.2 经济因素

我国正处于经济转型的特殊时期，转型经济是一种混合经济制度，政府职能部门对经济发展开始转向适当干预，混合经济制度是战略性新兴产业公私合作制混合组织生成的制度基础。首先，政府职能减弱，导致战略性新兴产业培育中公共部门职能真空需要相应的组织来承担;其次，原本计划经济体制下属于从属地位的非政府组织参与到战略性新兴产业的培育;最后，战略性新兴产业的培育在转型过程中“过渡性”的组织特征使得政府、企业和非营利组织之间的边界不清，目标模糊。由于需要兼顾公私部门的双重目标，在战略性新兴产业的培育中必然出现大量的公私合作制混合组织。

2.3 社会因素

随着科技、经济和社会的不断发展，公众对战略性新兴产业有关经济发展关键和战略领域的创新与技术开发的需求，以及有关社会发展重大公共利益的创新与技术开发的需求变得越来越迫切，并且呈现多类型、多层次、多样化，且政府、市场以及第三方部门任何一方都无法单方面有效满足这些需求，为了进行高效的生产和管理，客观上需要不同类型的组织予以补充。培育战略性新兴产业具有公共部门与私人部门的双重利益，即在供给准公共产品的过程中实现经济利益，或者在实现经济利益的同时为社会提供准公共产品，因此，战略性新兴产业的培育需要建立公私合作制混合组织，为社会提供所需要的准公共产品或服务，实现经济和社会效益的双重目标，既是混合组织形成的关键，又是混合组织生成的动力。

2.4 技术因素

战略性新兴产业的创新与技术开发在竞争前研发阶段的外溢性较大，产业共性技术具有典型的准公共性特征，战略性新兴产业研发活动的复杂性不断增加，使得满足研发需求的难度和相应风险大大增加，对相关研发活动的组织、投入、参加方等方面提出更高要求。在组织上，需要更加有效的组织机制来保证国家与产业的共同需求能够得到及时和准确的反映，能够有效地设计相关长期研发战略与计划，并能够有效动员和组织研发资源，保证研发项目在执行与协调上能够高效运作;在投入上，需要引进更多的公共与私人资源，并能够将大量关键研发资源在一定时期内向特定研发领域聚集;在参加方上，需要产业中大量各种规模企业的共同参加，同时需要产业部门与公共研究机构形成长期稳定的合作与信任。

3 战略性新兴产业公私合作制混合组织的生成机制

3.1 基本生成逻辑

战略性新兴产业由于其战略性地位，使得政府干预成为必然，且考虑到我国发展战略性新兴产业与发达国家以及其他发展中国家有着完全不同的产业背景，本文假设政府主导战略性新兴产业的培育发展，社会公众作为准科技公共产品的需求方，而政府作为培育战略性新兴产业的主导方可以选择是由政府部门还是通过中间层的混合组织来培育战略性新兴产业。如果由政府培育战略性新兴产业，那么政府在供给准公共品时就会存在一定的搜寻与配对成本 (在培育阶段选择合作伙伴或产品原材料采购等)和谈判缔约的讨价还价成本。公私合作制混合组织培育战略性新兴产业就比政府公共部门直接供给该产品所耗费的搜寻和谈判讨价还价具有成本上的优势。以博弈的形式描述过程如下:

(1)公私合作制混合组织作为中间层组织对培育战略性新兴产业并提供准公共科技产品，向市场需求方的公众消费者索取价格p，而向政府公共部门招标时的项目报价为ω。

(2)在了解公私合作制混合组织的要价和报价以后，政府决定是否由公共部门培育战略性新兴产业直接向市场供给准公共品，或接受公私合作制混合组织的报价;如果政府公共部门决定经由公私合作制混合组织培育战略性新兴产业并提供准公共科技产品，即允许公私合作制混合组织存在。

(3)如果政府部门选择公私合作制培育战略性新兴产业以提供准公共科技产品，私人部门在政府公共部门招标过程中以价格ω获取项目运营权，那么公私混合组织将按照政府制定的价格p来供给准公共品，如果政府部门决定自己培育战略性新兴产业，则政府部门首先需要在产业培育准备阶段为搜寻生产合作对象以及为合作利益进行谈判而耗费一定的搜寻及谈判缔约成本。

政府部门与私人部门合作形成公私合作制混合组织，政府将培育新兴产业的特许权委托给混合组织，并承诺其在培育期内给予扶持力度，混合组织在委托期内负责战略性新兴产业的培育和运营，并承担所有风险。一般而言，私人部门是可以提供战略性新兴产业培育所需技术、资本、人才等核心要素或者组织能力最强的私人部门通过联合其他私人部门共同提供培育战略性新兴产业所必需的研发、生产等要素来共同培育战略性新兴产业。

3.2 组织生成条件

战略性新兴产业公私合作制混合组织在政府规制约束下，根据培育战略性新兴产业提供准公共品所获得的期望净收益，即利润最大化来寻求最好的经济活动，混合组织的最终所得取决于公共部门的定价与其培育战略性新兴产业的研发投入、生产等成本以及获得政府投入之间的差额。培育发展战略性新兴产业过程中，政府、公众消费者和混合组织都寻求各自净收益的最大化，在考虑了供给和消费成本以后不仅产生了最适合新兴产业培育市场的组织形式及边界，而且产生了最有效的市场制度和资源配置方式。所以战略性新兴产业公私合作制混合组织的生成取决于该组织形式的技术等比较优势，即比较混合组织的供给成本和政府公共部门直接供给成本的大小，从而决定政府公共部门何时承担战略性新兴产业的培育，何时通过混合组织培育战略性新兴产业。

因此在某些条件下，当比传统直接提供准公共品的方式更具有竞争优势的时候，政府部门就会选择第三方供给的方式，即形成公私合作制混合组织。根据混合组织生成逻辑，假设公私合作制培育战略性新兴产业及准公共品供给能够立刻发生，不会在政府部门、研发部门、生产企业等官产学研机构之间产生搜寻和谈判成本。而由政府培育战略性新兴产业，由于政府仍然需要相关生产部门、研究部门等产学研机构的合作，因此在政府采购过程中需要搜寻和讨价还价的谈判，而政府部门的搜寻和选择过程很可能是不完全的，且搜寻和谈判会耗费时间成本;同时还可能存在官员腐败等问题，导致供给效率的低下。所以私人部门相对于政府公共部门对市场信息有更多的了解，也是导致社会净收益越大的原因，采取公私合作制培育战略性新兴产业在经济上就越合理。

3.3 中间层组织性质

培育新兴产业的公私合作制混合组织由官产学研等多个主体机构联合，参与其中的公私部门是合作关系，公私部门依靠契约的形式相互协调约束，显然，契约关系超越了正常的市场交易，具有组织一体化的性质;其次，培育新兴产业的公私部门仍然是建立在市场关系的基础上的，未达到完全一体化的程度，公私部门之间存在“共赢”的利益合作关系，公私部门的独立性依然存在，且其合作关系随市场环境的变化而变化。在培育发展战略性新兴产业的过程中，公私混合组织有效地利用了组织和市场的双重优势，是政府加快培育和发展战略性新兴产业过程中的一种新的实践形式;并且公私部门通过合作培育战略性新兴产业参与到满足社会需求的准公共科技产品的供给，再由政府公共部门委托私人部门将准公共科技产品提供给市场需求方，由私人部门来实现公共部门的社会职能，从而有效实现培育战略性新兴产业的经济和社会效益双重目标。

混合组织作为培育战略性新兴产业的中间层组织形态，由公私合作制混合组织培育新兴产业比公共部门培育新兴产业直接提供准公共品更能增加社会福利，因为降低了公共部门的培育成本从而使混合组织获取经济租金。混合组织可以有效地与其他培育方式竞争，因为混合组织的出现能够降低政府在培育新兴产业过程中技术的专利成本以及寻找原材料采购等可行交易伙伴的搜寻成本、谈判成本等;公私合作制混合组织可以改变政府和市场之间的角色，为培育新兴产业创造更有效率的市场交易来规避交易伙伴选择的成本和契约谈判的成本，政府公共部门只需要承担监督支持的作用。新兴产业公私合作制培育相比于其他培育方式而言，能够成功地在效率和公平之间达到均衡;战略性新兴产业公私合作制混合组织作为中间层组织形式的存在，成为比政府计划经营和完全私有化带来更多收益的组织形式。

4 战略性新兴产业公私合作制培育的措施建议

4.1 发挥专业化优势

首先，通过集中管理战略性领域科技产品的研发、生产和供给，在专业化市场上集聚同类产品，使无法自行进行研发和生产职能的政府公共部门，获得更多关于新兴产业市场的需求信息集聚带来的成本节约和较高的社会生产效率。其次，政府公共部门在适当行使监督权力的基础上，建立一定的程序和惯例，公共部门可以不用付出大量的社会资本而使用私人部门复杂的专利技术，有利于重大且复杂研发问题的解决。最后，鼓励中小企业参与新兴产业的培育，加强中小企业研发投资的网络联动，利用中小企业的技术优势和创新动力加快新兴产业的培育发展。

4.2 加强信息沟通

首先，加强新兴产业公私合作制培育中专业化信息的搜集，充分利用信息的外部性，准确及时地把握新兴产业市场的供求信息，并随时向政府公共部门以及其他参与培育新兴产业的私人部门提供各种行业市场信息，从而将战略性领域科技产品的研发生产和交易不断中介化，提高整个社会净收益。其次，提供和分配新兴产业市场供求以及新兴产业技术信息，以减少或消除搜寻和谈判中的不确定性以及时间延误成本，改善社会化大生产的效率和福利，从而减少参与战略性新兴产业培育的私人部门的逆向选择和机会主义行为。最后，加强新兴产业培育中混合组织的内部协调，有效地节约政府监督和执行成本，稳定官产学研的合作，减少缔约成本或讨价还价成本，并降低履约风险和再谈判成本。

4.3 建立信任机制

首先，促使中间层形式的混合组织做出可信的履约承诺和信誉维持，增加与政府及其合作企业之间的信任，从而有效消除战略性新兴产业培育中的机会主义行为;另外，可以降低战略性新兴产业项目培育建设专用资产的需要，使政府不再需要拥有资产的全部所有权，节约政府公共部门拥有资产所有权的成本。其次，消除战略性新兴产业在研发、生产和供给阶段的不确定性，为政府部门创造更有效的投资决策环境，提高公私部门参与新兴产业培育的效率，从而增进战略性新兴产业培育发展的社会净收益，并为公私合作制混合组织带来经济租金或准租金。最后，加强对战略性新兴产业市场上产品质量的认证和承诺，以减少产品质量信息不对称所造成的低效率问题。

4.4 保持长期合作

首先，在战略性新兴产业培育过程中实现对特定研发团队的稳定支持以及相关人才的持续培育，有利于针对特定的关键技术领域制定长期研发战略与开展相关研发活动，在战略性新兴产业中实现创新链和技术领域的混合运用。其次，围绕共同目标制定和执行战略性新兴产业培育的长期研发战略，基于信任和互惠的长期合作实现在公共管理领域价格机制和契约机制不能实现的协调和合作，使公私部门实现完美合作，消除了不确定性、不可分性和资产专用性等相关负面问题。最后，通过构建长期信息共享和相互信任的合作机制，减少公私部门基于项目短期合作的机会主义行为倾向及其导致的道德风险和逆向选择等风险问题，从而改善战略性新兴产业培育效率。

5 总结及展望

混合组织作为一种介于层级结构组织和市场之间的中间层组织形式，在其适用的范围内为政府公共部门提供战略性领域准公共科技产品和服务方面降低了供给成本，改进了供给和管理的效率，有效提高了社会福利。本文从总体上分析了公私合作制混合组织在培育战略性新兴产业中的适用性;但由于篇幅所限，对战略性新兴产业培育中公私合作制培育方式的分析、论证还不够深入，特别是对一些结论性的理论还缺乏进一步的论证，未来需要从实证研究、定量研究方面予以加强。

［1］国务院．国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定［Z］．国发［2010］32号，2010．

［2］弗莱蒙特·卡斯特，詹姆斯·罗森茨韦克．组织与管理——系统方法与权变方法［M］．傅严等译．北京:中国社会科学出版社，2000，(9)．

［3］王利政．我国战略性新兴产业发展模式分析［J］．中国科技论坛，2011，(1):12－15．

［4］张烁，程家瑜．我国战略性新兴产业发展阶段研究［J］．中国科技论坛，2011，(6):15－18．

［5］Tang LiYanning，Qiping Shen，Eddie WL Cheng．A review of studies on public-private partnership projects in the construction industry［J］．International Journal of Project Management，2010，(28):683 －694．

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