职能结构化管理的实践与思考

● 刘云广

一、相关背景

当前，机构编制工作不同程度地存在着重机构、轻职能，重微观、轻宏观，重具体、轻全局的现象，一些地方的机构编制工作缺乏整体设计和统筹考虑，与中央提出的“更加重视改革的顶层设计和总体规划”要求不适应。为增强机构编制工作的系统性、全局性，北京市编办提出了职能结构化管理的理念。所谓职能结构化管理，就是从职能结构化分析入手，全方位、多角度审视各层级、各系统、各部门的职能配置和职责关系，以职能为核心，将机构、编制、体制、机制、流程、制度等机构编制管理对象进行有机整合，科学合理地界定职能权限、优化政府组织结构、高效配置机构编制资源。

职能结构化管理最初在北京市公安系统机构的整体设计中探索应用。市编办会同市公安局，根据首都公安工作实际，将市公安局38个职能部门及直属机构划分为综合管理、执法勤务、现役等三大类13个职能板块，基本厘清了各机构间的职责权限和职责关系，并据此优化组织结构和人员配置。从实际效果看，优化整合后，公安系统各机构之间的职责边界清晰明确，人员配置高效合理，管理体制和运行机制更加科学顺畅。公安警务体制整体设计的成功经验，促进了北京市编办开展职能结构化管理的实践探索。

二、具体实践

在市级层面，深入分析全市行政管理体制职能结构，完善了“六横八纵”的全市党政群机构组织结构整体设计。“六横”是指市级部门、市级部门内设机构、区县部门、区县部门内设机构、街道乡镇、社区六个层面；“八纵”是指党委、人大、政府、政协、民主党派、群众团体、检察院、法院八个系统。例如，将党委各部门（包括事业单位等）划分为纪律检查、综合协调、组织建设、意识形态、统一战线、政法工作六大职能领域；将政府各部门（包括事业单位等）划分为政务协调与监督、经济调节与产业促进、市场监管、城市运行与管理、社会事业与公共事务、公安司法六大职能领域。

在部门层面，加强职能结构化管理的灵活运用，立足实际、实事求是地办理机构编制相关保障事项。比如，在研究市纪委监察局机构编制工作时，全面分析其具体职能结构，按照职责关系和工作关联度，将市纪委监察局机关分为案件查办、行政监察、教育预防、政策研究、队伍建设、综合保障六大职能板块，对不同职能板块的具体职能再作进一步分析，比如，案件查办职能板块包括接、分、查、审、复、管六项具体职能。因此，根据职能结构分析，按照中纪委关于“建立健全办案部门相互制约和监督机制，逐步实现审理权、复查权的分离”要求，对该职能板块的机构编制进行调整，将申诉复查复议职能从案件审理室划出，独立设置申诉复查复议室，促使案件查办职能逐步完善，符合纪检监察工作的要求。

在关联职能领域，从职能的整体性、全局性和关联性分析入手，注重横向部门间和纵向层级间相关职能的结构分析和整体优化。比如，在完善全市网络信息宣传和在线服务体制机制工作中，深入分析以“一办（市互联网信息办公室）、一网（千龙网）、一站（市政府门户网站）、一厅（北京微博发布厅）”为骨干的全市综合网络平台职能结构，找出其在功能作用、职责分工、人员配备等方面存在的突出问题，对市委宣传部、市政府办公厅、市经信委、市文资办、市外宣办等机构关于网络信息宣传和在线服务方面的职能进行整合，并提出一系列操作性好、针对性强的政策建议。

三、几点体会

职能结构化管理是机构编制工作方式方法的创新探索，是运用科学发展观统筹研究、系统思考和处理问题的具体方法，体现了强化顶层设计和整体规划的理念，拓宽了机构编制管理工作的思路。

第一，职能结构化管理以职能管理为核心。采用系统的、整体的方法，深入研究职能的内在联系，整体考虑、统筹研究部门机构设置，促使机构编制部门以宏观的、全局的视角，全面审视党政机构职能的特征和表现形式，构建体现自身特色，符合经济社会发展实际需要的职能结构体系，以更高的水平和标准全面推动各项改革。

第二，职能结构化管理以结构优化为目标。紧紧抓住职能，研究解决具体机构编制问题，促使机构编制部门从更高的站位、更宽的视野去思考、推进机构编制管理工作，有针对性地提出哪些职能、机构应该调整整合，哪些职能、机构应该加强力量，进一步提高了机构编制管理的科学性和针对性。

第三，职能结构化管理以职能分析为手段。“以职能定板块”、“以板块定机构”、“以机构定职责”、“以职责定岗位”、“以岗位定编制”，进一步优化完善机构编制管理工作流程，提高工作的专业化水平，同时，也有助于摸清部门履职的详细情况，变被动受理为超前研究，变被动管理为主动引领，提高了工作质量和服务水平。