大部门制内决策与执行分开的机构设置形式选择研究

● 傅小随

发达国家和地区的实践表明，大部门制改革不仅包括部门的横向整合，而且包括与之相匹配的纵向决策-执行分开，这是大部门制的两个基本内容。如果纵向改革不能与横向改革较好地匹配，形成纵横结合的完整新体制，那么大部门的效能优势就难以发挥，对大部门的监督也会遇到体制障碍。2008年改革开始启动部门横向整合，深圳等地方进行了有限度的纵向分开改革，积累了一定的经验。新一轮改革需要重点推进决策与执行分开，其核心内容是决策机构的设置形式、执行机构的类型及其与决策机构的关系。

一、决策与执行分开是大部门制一般性的运行机制和通行模式

大部门制改革需要在横向“合”的同时进行纵向的“分”，是因为决策与执行分开是“大部门体制应有的运行机制”，①也是“大部门制最核心的要求”②。首先，大部门制并非仅仅是将职能相近的部门合并成规模大的综合型大部门。大部门的外形只有结合相应的管理体制和运行机制才能真正形成大部门制。决策和执行分开运作便是主要机制之一。决策和执行是两个性质不同的管理环节。在现代政府管理中，前者着重追求科学性、民主性，以更宽的视野、更长远的眼光使决策具有更高的综合性，谋求利益的广泛平衡和稳定性；后者着重追求更高的效率、专业分工、迅速果断、成本低廉。在大部门制条件下，如果二者混杂不分，则各自的目标都难以实现。其次，大部门内部整合了更多的职能，需要通过纵向的职责划分来解决责任落实问题。再次，“超级大部”的权力集中度更高，需要更有力的监督。我国现有监督体制中最能发挥有效作用的是部门外、体系内的专业监督。部门内部的内生监督非常困难。决策和执行分开则可以调动内生监督的作用，两者相互制约对去部门利益化有良好效果。最后，如果不及时实施决策与执行分开并形成相互制约、相互协调的关系，那么整个改革的效果就大打折扣，所谓大部门也仅仅是一些“松散的联合体”③。

在发达国家和地区，大部门制大都以各种形式实现决策与执行分开。例如，英国实行了多种执行机构独立运作的体制。美国通过公共服务市场化推行决策与执行分开。新西兰以皇家实体等执行机构为形式实行了最彻底的决策执行分开。新加坡将行政执行任务全部交由法定机构来完成，构造了一种清晰的决策执行分开形式。香港在保持政府管理权力较高集中程度的前提下实施了体制内清晰明确的决策执行分开，同时兼用体制外和半体制外执行机构，形成了一种主次分明的决策执行分开混合模式。可以说，大部门配合决策与执行分开是一种比较通行的行政体制类型。

二、内设式、外设式和混合式执行机构设置形式

从发达国家和地区的情况来看，决策机构在性质上都基本相同，他们保留在政府机构的核心层。形式上的差别也不大，基本上都是以正式部委或厅局的形式出现。决策与执行分开方式上的主要区别体现在执行机构的设置上，性质和形式都有明显差别。大致可以分为如下几种：

一是在标准政府部门中、传统文官体系内将决策机构与执行机构分开设置。执行机构和决策机构都具有相同的政府机构性质，区别是执行机构仅承担执行决策任务，处于工作链条的下游环节，行政地位比决策机构低。

这种内设式执行机构还可以细分为两种类型。一种是纯粹作为部委或厅局的内部下级机构设立，与普通分局、处室或科室的功能地位相同，没有独立自主开展工作的权力，按照部委或厅局的指令并根据专业分工负责局部事务的执行性工作。深圳市交通运输委下属的分局和某些处室均属于这种类型；另一种是身份上作为部委或厅局的组成部分，但享有高于普通内部下级机构的行政级别和独立自主开展工作的权力，包括一定程度的人事、财务和事务处理权，甚至在特定条件下可以单独以政府部门名义开展活动，香港决策局下属的各署或处属于这种类型。

二是在传统文官体系之外设立非标准政府部门式的执行机构。这种执行机构以政府部门的形式对社会提供公共服务，享有高度自治权，人事、财务和内部管理完全自主，并以合约方式接受决策机构的监督、考核和沟通协调。英国政府在中央各部之外设立的执行局、非部长级部、非部级公共机构、独立监督委员会、特别卫生机构、公法人等大多属于这种类型。它们尽管在形态、名称、职能和运作方式上有区别，但基本性质一致，与中央各部之间虽有管辖被管辖关系，但并不是传统意义上隶属于各部的下级单位④。

部外执行机构还包括隶属度更低甚至仅仅与部委或厅局之间存在限期合约关系的公营企业、私营企业和社会组织等。它们通过承接政府公共服务授权、委托或订单任务，负责在一定期限、一定范围和特定事项方面履行管理或服务职能，承担政策执行者的角色，成为特殊的执行机构。

三是内外混合式执行机构设置形式。包括两种类型：一种是将政府内部和外部机构两种特征复合于一体的半政府部门性的执行机构。它与政府部委或厅局分开设立、独立运作，全面实施企业化甚至民营化管理，同时又由政府部门首长担任最高领导职务，在董事会或理事会中也安排其他政府官员担任要职，并与部委或厅局之间存在管辖关系，可以代表政府行使管理权力。新加坡的法定机构就属于此类。香港特别行政区的某些法定机构也属于此类；另一种是政府部门既采用内设式执行机构，又采用外设式执行机构，二者在不同的领域各自发挥不同作用，形成一种混合执行机构体系。英国就采用了这种混合体制。

三、我国大部门制改革背景下可选的决策和执行机构设置形式

我国在大部门体制中推行决策与执行分开绝不能直接照搬其他国家的某一种模式。但同时，机构设置形式上确实也存在许多共性、一般性的因素，学习借鉴好的经验也是必要的。海南省洋浦开发区管理局在20世纪90年代初曾试行过将行政执行全部交由法定机构承担的体制。深圳市近年来也在不断探索决策和执行分开的机构和机制。2008年国务院机构改革方案中明显体现出部委偏重于决策职能，部委管理的国家局偏重于执行职能的分开意图。这些初步的改革尝试都在某些方面借鉴了其他国家和地区的合理经验。但是总的来说，目前的改革还没有真正实现决策和执行分开，需要继续深入探索、稳步推进，将大部门制的内在价值充分发挥出来。

在目前基础上深化决策执行分开改革，其机构设置形式建议选择一个长远推进的基本类型，以便为职能调整到位和相符合的机制设计打下基础。从我国的基本国情和公务员制度的特点等多重因素考虑，以内设式执行机构为主体的混合执行机构体系比较合适。这个体系可以在保障政府较高集中控制能力的同时，促进决策科学化、民主化，并提升执行力，也有利于向事业单位、法定机构、公营公共服务企业和民营企业、社会组织等转移职能。

为较好发挥决策与执行分开的体制优势，内设式执行机构建议运用第二种模式，即与决策机构有着管辖、被管辖关系，但同时保持相当程度独立自治权的执行机构。因为，与其他几种形式相比，这种执行机构符合改革的要求，且具有一定的优势。

一是有利于实现决策与执行分开改革的价值。包括发挥执行机构的灵活性、能动性和专业性特点，降低执行成本，提高对社会诉求的回应性和服务效率。若采用部委或厅局普通内设机构的方式设立执行机构，那么它就会受限于传统文官体制的封闭僵化性，不能发挥出更大的活力，改革就失去了一层重要价值。

二是有利于产生内生性监督动能。一般而言，监督能量的大小和自主权成正比。没有独立自主权的纯下级执行机构必然一切行动听从部委或厅局的指挥调动，其对决策机构没有任何监督制约的意愿和能力，对超大部门的监督就异常困难，很有可能使改革的负价值超过正价值。

三是有利于祛除部门利益化的“顽疾”。设立有相对独立自主权的执行机构，可以在相当程度上把决策权从原本合一的行政权中分离开来。决策者可以从与部门利益没有关联的公共利益立场制定政策，因为它自身不仅不会“享受”到决策执行过程中权力可能带来的利益，而且还会从防止执行机构享受私利的角度将政策设计得更公正合理，削弱“强部门”，减少腐败或官僚主义，实现廉洁和高效运转。在失去利益诱惑之后，执行机构也会客观地挑剔决策缺陷，及时反馈，使决策更科学合理。在和外部执行机构分工协作、互相促进下，一个新型专业化执行机构体系就会高效有序运转起来。

采用这样的机构设置形式，首先要在2008年改革的基础上继续进行部门横向整合，把仍然存在的职能相近的部门进一步归并成综合程度较高的大部门。接着对集中起来的职能进行梳理清查，删繁就简，去除交叉重叠职能，按照有机统一原则整合职能，为更宽视野的科学决策创造条件。其次，要对决策职能和执行职能进行纵向清晰划分，确定各自地位及关系，将决策职能留给部委或厅局，执行职能按专业性交给执行机构。相应地，将原部委、厅局中承担服务性、管理执行性任务的司局或处科调整为专门化的执行机构，在职能和机构层面实现决策和执行分开。如果原有司局或处科是决策执行一体化时代按业务类别设立的，那么在职能纵向划分后可以将它们调整为负责共同执行职能的“块块性”司局或处科，如东部地区司、西部地区局之类。再次，要逐步推动形成决策性部委、厅局和执行性司局、处科之间的新型关系机制。一是不断从决策部委或厅局中剥离执行性职能，交由内设执行机构或转移到外部执行机构。原司局或处科享有的决策权全部上收至决策部门。二是将决策和执行机构二者之间的关系定义为具有上下级关系属性的上下游工作关系，既相互制约又相互协调。所谓上下级关系属性是指决策部委或厅局负有指导、协调和依绩效合同考核执行机构的职责，对执行机构的负责人具有提名权和否决权，并且在大部门范围内经过相关协商程序可以对相同工作性质的人员进行岗位轮换。例如，可以在不同执行机构之间或决策机构与执行机构之间对政工人事、财务、信息管理等人员进行岗位轮换，对执行机构内领导职务的升降有审核权，对执行机构的预算有审核权和否决权。执行机构不能单独以政府部门名义直接对外、对上进行发布、呈报等活动，必须以部委或厅局作为唯一途径从事类似活动，以防止部门碎片化或实质上变成多个部门。

另一方面，执行机构在大部门内可以相对独立运转，享有完整的业务和内部事务管理权，包括执法上的自由裁量权，享有本机构中低层人员的人事权和较大的财务自主权，包括预算编制权和独立账号等。依据决策与执行机构的关系规则，执行机构行政级别不限于部委下的司局或厅局下的处科，较大和较重要的执行机构可以是副部委、副厅局级，但在定位于执行机构后，其名称仍然是司、局或署等，行政地位就是部委的下游兼下级机构。较小的执行机构也可以是部委下的副司局级和处级单位、厅局下的副处级甚至科级单位。执行机构无论级别高低都享有同等的自主权限，就执行过程中发现的决策问题、各种新情况、服务对象的新诉求等向决策机构提出，并对决策机构的工作错误和其他问题提出意见，要求修改、改正或向专门监督机构反映。

① 宋世明：《大部门体制的依托条件》，《行政管理改革》，2011年第11期。

② 张忠、赵闻生：《关于大部门制下权力运行机制的几点思考》，《中国机构改革与管理》，2012年第2期。

③ 张忠、赵闻生：《关于大部门制下权力运行机制的几点思考》，《中国机构改革与管理》，2012年第2期。

④ 参见特伦斯·丹提斯、阿兰·佩兹在《宪制中的行政机关——结构、自治与内部控制》一书中的有关介绍。刘刚、江菁、轲翀译，高等教育出版社，2006年。