打破分散监管模式 探索集中监管新格局——深圳市食品安全监管体制机制创新的实践与思考

● 王京东

近年来，各地频发的食品安全事故，暴露出当前食品安全监管体制的问题非常突出，亟需改革。目前，深圳市发证的食品企业累计达12万余家，其中生产企业1400余家，流通企业近6万家，餐饮服务企业6.1万家。如何监管好规模如此庞大的食品经营主体，深圳市自2009年以来不断探索食品安全监管体制创新，初步实现了从分段监管到全程监管，从分品种监管到综合监管，从外部协调到内部协调，改革正逐步向纵深方向推进。

一、改分段监管为全程监管

2009年，深圳市大胆突破分段监管体制，组建了市场监督管理局，不再保留质量技术监督局、工商行政管理局，整合了食品安全监管职能，将食品生产（原质监部门负责）、食品流通（原工商部门负责）、餐饮消费（原卫生部门负责）三个环节的食品安全监督管理职责一并划入市场监督管理局；原由经贸部门负责的酒类专卖管理，划归市场监督管理局。同时，将原由食品药品监督管理局承担的食品安全管理综合协调、组织查处食品安全重大事故、统一发布食品安全信息职责，划给新组建的卫生和人口计划生育委员会承担；食品药品监督管理局更名为药品监督管理局。

通过改革，食品安全监管形成了新的格局：卫生部门负责综合协调，市场监管部门统一负责食品生产、食品流通、餐饮消费环节的监管，食用农产品安全监管暂未变，由农业部门、市场监管部门分段监管；区级部门不再直接承担食用农产品以外的食品安全监管工作，将食品生产、流通、餐饮服务三环节分段监管改为全程监管，实现了监管一体化，消除了环节间的监管职责边界，解决了因职责不清而导致的监管脱节、监管盲区、工作推诿扯皮等老大难问题，减少了监管部门间的横向协调工作量，填补了监管漏洞，强化了主管部门行政责任。

二、改分品种监管为综合监管

在突破分段监管体制基础上，进一步探索改革分品种监管的体制。深圳市工业化、城市化水平较高，农业用地少，市民所需食用农产品主要依靠外部输入（约占全市消费量近九成）；本地生产的食用农产品也以大中型生产基地为主，且食用农产品质量安全监管与一般的食品安全监管有很多共通之处；食用农产品与食品的区分界线不太清晰，特别在超市、批发市场等流通环节以及对新兴业态的食用农产品监管方面，如由不同部门监管，难免存在扯皮、推诿现象。据此，2011年，深圳市在调整农业渔业部门机构过程中，将原由农业渔业部门承担的发布质量安全信息、组织实施质量监测、行政执法等食用农产品（含食用水产品）质量安全监管职责划归市场监管部门，并同时划入相关的技术支持机构。此外，明确转基因农产品等安全监管职责仍由农业主管部门负责。

通过改革，进一步解决了市场监管、农业部门在食用农产品安全监管领域存在的政出多门、监管边界模糊、执法效率低下等问题，实现了食品与食用农产品的综合监管，进一步形成监管合力。食品安全监管分工发生了新变化：卫生部门负责综合协调，市场监管部门统一负责食品（含食用农产品）生产、流通、餐饮消费环节的监管，农业部门（即深圳市经济贸易和信息化委员会）负责农产品产地认定和产品认证、农产品包装标识、转基因相关的行政管理和执法工作。

三、改外部协调为内部协调

在整合分段监管、分品种监管之后，食品安全监管的外部协调功能基本弱化。同时，考虑到市场监管局职能较广，难以突出食品安全监管职责，2012年，专门成立了“深圳市食品安全监督管理局”（为市场监管局内设副局级行政机构），并适当充实人员编制，专用于加强各分局及监管所的食品安全监管力量。该局是全国首家专司食品（含食用农产品、食用水产品）安全监管工作的行政机构。同时，为提高效率，减少工作环节，明确由该局承担市食品安全委员会的日常工作，相应划入原由卫生部门承担的食品安全管理综合协调、组织查处食品安全重大事故、统一发布食品安全信息等日常工作职责，进一步将食品安全综合协调与具体监管职能予以整合，变外部协调为内部协调。

通过改革，从职能、机构到队伍均形成了健全的体系：职能涵盖了各品种、全环节、监管与协调；市食品安全监督管理局有专责处室（食品安全综合协调处、食品安全监督管理处、食用农产品质量安全监督管理处、食品市场准入管理处）、分局有专门科室（食品安全监督管理科、食品市场准入管理科）、基层监管所有“一岗多责”监管人员，负责食品安全监管工作，较好地形成了“市食品安全监督管理局——市场监管局分局——市场监管局监管所”为主体的三级垂直监管体系，实现了食品安全的一体化监管模式。

四、融检验检测资源为一体

为更好地为食品安全监管工作提供人力和技术支持，深圳市还大力整合了检验检测资源。一是将三环节食品安全监管所涉及的检验检测工作统一交由市场监管局下属的计量质量检测研究院承担，同时明确疾控中心等卫生部门下属单位也可提供技术支持；二是将原市无公害农产品质量监督检验站、市肉品卫生检验所（市饲料监测所）以及市水产品质量监督检验中心整合为市农产品质量安全检验检测中心，由农业部门划归市市场监管局管理，统一承担农产品（包括蔬菜、肉品、水产品）的检验检测和监测职责。

通过改革，涉及食品安全的技术支持资源得到有效整合，实现了人力资源和技术支持的优势互补。

五、优化工作流程，强化一体化管理服务

一是实现了“统一发证”。将原由三个部门分别颁发生产、流通、餐饮三个许可证，调整为由市场监管部门一家发证。既提高了发证的效率，实现了许可信息共享共用，又把原来监管的空白点纳入到了发证范围、监管视线，加大了监管的覆盖面。二是实现了“统一信息发布”。过去是四个部门分别发布食品安全信息，现在由市场监管部门统一发布，大大提高了食品安全信息的一致性。三是实现了“统一事故处置”。改革前，在一个环节的监督检查中发现不合格食品时，需通过部门间协调、互通信息才能实现追踪和追溯。改革后，变跨环节协同监管联动为部门内部统一规划、指挥，做到快速反应、快速救援、快速应急，把损失减到最低，监管效能明显提高。四是实现了“统一安全管理”。建立了食品安全管理员制度，要求食品生产经营单位配备一名以上食品安全管理员，明确管理员对本单位的食品安全工作负全面责任，并不断健全食品安全制度体系，先后颁布实施举报奖励、事故责任追究、事故处置工作预案、餐厨垃圾管理等食品安全方面的规范性文件，以进一步保障监管工作。