国外矿区水环境保护制度对我国的启示

■ 蓝 楠/刘云浪

（1.国土资源部国土资源法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

采矿业在推动经济发展的同时也导致了生态环境的破坏，尤其是对水域造成严重污染。我国矿区水环境问题突出，如何有效地减少矿区水污染，保护矿区水环境，达到人口、资源和环境的可持续发展是我国矿区水环境保护和管理工作的重中之重。

1 国外矿区水环境保护制度的实施概况

矿区水环境污染与破坏的历史可追溯至古罗马帝国时期的酸性排水污染水域事件。工业革命之后，能源需求增加导致大量开采，矿区水环境问题突出，许多国家曾发生过矿区水环境污染的事件。但各国片面追求经济利益，使得矿区环境保护处于忽略状态，直到20世纪60年代，由于矿区环境进一步恶化，各国才开始采取一系列措施来保护矿区环境。目前各国采矿活动普遍接受了“避免对水质有世代影响的开采、废物处理方法”的指导性原则。国外现行矿区环境保护与管理制度主要分为两类：一类是直接管制，包括矿山环境影响评价制度，矿山闭坑计划，环境许可制度，矿山环境监督检查制度等；另一类是经济手段，包括环境恢复保证金制度，排污许可证制度、环境责任保险制度，信贷支持制度，排污交易制度等。[1]目前各国对矿区的水环境保护与治理处于起步阶段，尚未形成较为系统的保护制度。大多数国家都是在相应的矿区环境管理制度中突出对水环境的保护措施，只有少数国家形成一些特别的矿区水环境保护制度。各个国家在矿区水环境保护中呈现出不同的优势。

2 国外矿区水环境保护制度的评介

2.1 实施直接预防矿区水环境污染的环境影响评价制度

环境影响报告书是进行环境影响评价的基础，其格式的统一有助于环境影响评价管理部门进行有效的评估和防止开发者逃避环境责任和义务，有效降低矿区活动对水环境污染的可能。如美国1969年《国家环境政策法》第102(2)(C)强制性规定矿区环境影响报告必须包括自然环境、社会环境、减轻措施和备用方案四个方面。自然环境影响包括对水环境影响的预测、报告进行规定，减轻措施中对水环境保护和恢复进行规定。[2]环境影响评价制度的重要一环是采取替代方案制度，正义和环境组织通过对欧洲发达国家的环境影响评价制度的评估，指出欧洲各国基本上建立了替代方案制度。菲律宾在矿区水环境保护的环境影响评价制度中考虑替代方案的实施等，这有利于保护矿区水环境。

2.2 严格的矿区环境检查制度有效打击矿区水环境违法

国外实施严格的矿区环境检查制度的重要保障是配备专门的矿山环境监督检查员。如美国联邦和州政府的矿山环境监督检查员拥有政府授予的管理权力，对矿山环境实施直接的监督检查，监督检查的内容涉及矿区水环境在内的矿山环境各个方面。矿山环境监督检查员要求矿山企业对矿区环境变化和环境治理的开展等情况直接报告。当遇到滑坡、尾矿坝坍塌、有毒气体泄漏、水污染事件等紧急情况和重大问题时要在 24 小时内写出报告，对于政府管理部门发现的矿山环境问题，矿山企业也要整理后形成书面报告。[3]

2.3 闭矿计划中明确的水环境治理方案有效治理矿区水环境污染

矿产资源具有有限性，必然会出现枯竭，导致矿山开采完毕后的环境保护弱化，对水环境的影响不容忽视。澳大利亚规定矿山企业必须向当地采矿批准机关提交特定地点的闭矿方案中的复原计划。美国环境评价过程中必须包括关闭环节，闭矿计划必须符合露天采矿和复垦法案中的复垦计划。美国加利福利亚州规定闭矿分为采矿期间的闭矿计划和闭矿后的计划，这些计划必须经过地方区域委员会的批准。印度尼西亚格铜金矿实施闭矿计划有效的缓解了对河流区域的污染，其中明确规定5年的复垦和酸性排水控制计划等。

2.4 闭矿后水环境恢复管理制度确保水质恢复

设立专门的水质恢复管理机构负责闭矿后水质恢复工作。在美国加利福尼亚州关于闭矿的水质保护与管理机构是水质量控制委员会。该机构拥有对“废矿区”包括废弃的矿石废物区尾矿池等的管辖权。不管是在运行期间还是已经闭矿之后都将确保这些废物的排放不会再影响到州水的实益用途；负责确定矿山企业进行复垦其水质是否达标；确定政府治理矿区水环境是否达标并决定是否还应继续治理等。国外闭矿政策一般规定严格的水质复原要求。如在南非，《水法》严格规定矿业活动可能导致水污染的人（包括法人）的责任，规定必须采取相应的措施确保水资源不再受到污染。一旦违反该规定就要承担严格的法律责任，这些规定适用于任何矿主，并且适用于采矿期间和闭矿之后。在日本，矿山水质由《矿业安全法》和《水质污染防治法》予以规定。在美国，多层次的水质复原标准更能体现对水质恢复管理的重视。关于水质规定的法律分为地表水和地下水两部分。地表水的水质标准由《清洁水法》规定，地下水水质参数由州规定。[4]如科罗拉多州《水质控制法》规定，如果废水滥排并且没有采取相应治理措施，勘探和采矿活动的排放许可证可能被阻止，闭矿之后没有采取相应的措施会遭遇处罚。内华达州《水污染管制法》规定了闭矿的过程以及水质恢复的条件。

2.5 多样化的经济手段保障矿区水环境

环境经济政策被普遍认为是当前解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。[5]国外矿区水环境治理的趋势是将矿区水环境治理外部成本内部化。各国广泛运用保证金制度，促使矿山企业内部控制降低水环境恢复成本。如银行担保、存款、信托资金、公司担保或母公司担保、信用证、采矿复垦合同协议、债券等。矿业公司往往会尽可能利用内部控制来降低矿山水环境恢复的成本，减少矿山水环境污染。环境责任保险制度在英国称之为环境损害责任保险和属地清除责任保险，在美国称之为污染法律责任保险，但目前都有着广泛的实施。[6]在矿区水环境保护与管理中引进环境责任保险制度，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，可以有效解决水环境治理的责任履行不能，及时对受害人进行赔付，在矿区水环境保护的同时也保障受害人的合法权益。矿区环境保护基金制度弥补矿山企业环境治理不能，有效减少水环境污染不力的情况。如美国拥有发达的环境治理基金制度。联邦层面有超级基金，有些州也有专门的水环境复垦基金。如加利福利亚州提供关于水质恢复治理资金等。

3 国外矿区水环境保护制度对我国的启示

3.1 完善矿区水环境保护的环境影响评价制度

我国目前已经实施矿区环境影响评价评价制度，但还存在着一些有待完善之处。第一，我国应统一环境影响报告书的格式并明确其中矿区水环境影响报告的格式；我国目前还没有统一的矿区环境影响评价报告书的格式，针对此，我国应在矿区环境影响评价制度中开展此项工作。由国土资源部和环境保护部联合制定矿区环境影响评价报告格式，并出具指导性意见，供各下属部门予以参考，下属部门根据各地的实际情况规定相应的环境影响报告书格式，并报送上级予以审批。在具体格式上，应分类进行统一，分成矿区土地影响、水质影响等其他环境影响进行陈述，对矿区水环境的影响应该细化明确。第二，实行矿区开采技术替代方案评价制度。国外在环境影响评价制度中规定了替代方案制度并且有有力的实施，表明环境影响评价的核心是替代方案的分析。我国现行的矿区环境影响评价制度未考虑替代方案。《环境影响评价法》只要求环境评价解决规划是否对环境造成不良影响和建设项目的选址是否合理。因此，应根据矿区水环境的环境影响评价制度的实质内涵，在立法中加强对有关替代方案的规定，明确规定矿区环境影响评价制度必须包括替代方案(包括无行动方案)。确定矿区开采替代方案，即对一个具体项目或项目方案做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括“无行动”方案和不同的选址、技术、工艺和原材料均须予以考虑。

3.2 确立矿区的水环境检查制度

我国已经设立矿区环境监督管理的部门，再设置单独的矿区监督检查员制度不符合我国国情，但应在现有的矿区环境监督管理部门中确定矿区环境监督人员相应的权责。也可借鉴美国实行的矿区环境变化及时报告制度和年度环境保护实施报告制度，这样有利于管理部门及时掌握矿区企业环境的即时变化，有效地处理重大环境影响事件，尤其是对矿区河流等水域的污染事件。实行年度环境保护实施报告制度可以保障矿区环境监督管理部门有效审查矿区企业提交的水环境治理方案能否有效实施，促进矿区企业采取相应的环境保护措施，以达到有效减少矿区水环境的污染，切实保护矿区水环境的目标。

3.3 实施闭矿计划制度

在全国范围内实施闭矿计划，根据闭矿计划实施闭矿规划方案审批制度对我国矿区水环境保护与管理具有重要战略性意义。闭矿计划应包括关闭计划、闭矿的成本计算、闭矿后的环境监测和管理、闭矿后的社会经济管理等方面。闭矿计划方案中在明确闭矿标准的同时应注意在制定该计划过程中的公众参与，广泛吸收各方意见，制定相关闭矿标准，并且保证闭矿标准得到所有相关利益者的同意。笔者建议闭矿标准的确定可以被定义在环境影响评价阶段，成本计算必须立足于适当的技术和估计，根据实施恢复和社会经济的闭矿措施而带来的所有成本，而不是仅仅根据重新植被的成本。为使最终的计划和成本尽可能真实，闭矿计划和成本估计必须在采矿前和采矿期间进行审查。

3.4 建立闭矿后的水环境恢复管理制度

我国矿山关闭后的环境问题突出，闭矿后矿区环境地质灾害影响严重，尤其是矿区水系变化问题严重，应该采取相应措施积极处理。[7]第一，应设立专门水质管理机构，明确权责范围。美国加利福利亚州管理矿区的机构是水质控制委员会，专门的机构对矿区水质保护和管理很有力，我国也应确立专门管理矿区的水质管理机构。在权责范围上，应确定其有权审批矿山企业向矿区周围排放废物的许可；有权确定矿山企业进行复垦后水质是否达标，并决定矿山企业是否完成环境治理；确定政府治理矿区水环境的达标与否并决定是否还应继续治理，制衡相应政府治理环境的权责，切实落实政府保护和治理环境的责任。第二，明确相应的水质恢复标准。从前述可以看出美国、南非、日本等国对矿区的水质恢复标准都有严格规定，对矿区水环境保护起到重要作用，我国也应明确相应的水质恢复标准。我国首先应修订《水法》，明确矿区水质的标准，供矿区在从事对水环境有污染的活动时参考。然后在矿业相关复垦的规定中明确相应的水质恢复标准，水质恢复标准的确定可参照美国的规定，按照区域分类设定标准，达到相应的实益用途。比如在湿地地区，就要达到湿地水生物的安全生长标准，在河流地区（非饮水源区），应该达到游泳、对鱼类生长不造成危害的标准。

3.5 健全矿区水环境保护经济制度

我国现行治理矿山水环境的资金主要是工业企业当年投资来源所得，企业自筹，水环境保护与治理投入不稳定，缺少资金导致企业不能有效治理矿区水环境问题。如不能进行深入的矿区水环境治理技术的研发，或即使单个企业拥有较先进的矿区水环境治理技术，但却因缺少资金而存在技术推广难等问题。为解决这一问题，应完善我国矿区水环境保护与治理恢复保证金制度。自《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》下发以来，我国矿山矿区环境治理恢复保证金制度逐步建立。美国信用体系、金融体系和抵押体系完备，保证金的收取形式和各种保证形式灵活，实施效果较好。而目前我国相应的体系还不健全，“徒法不足以自行”，我国应加强该制度相应的实施保障机制。逐步实施环境责任保险制度也是健全矿区水环境保护的重要经济制度之一。我国一直缺乏针对环境责任风险的系统规定，目前可以援引的条款散见于《民法通则》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等相关法律法规中。矿区水污染事故一旦发生，将造成极大的损失和严重的后果，往往单个的企业和个人难以处理，极不利于受害者的补偿和事故的应急与善后。应设计出适合我国实际需要的矿区水资源可持续利用责任保险制度。此外，我国应建立矿区企业水环境保护专项基金。以往矿业用地复垦、污染治理费用摊提及使用等没有纳入矿区企业的财务管理，没有内化为成本，既不利于促进经济增长，也不利于矿区水环境保护。应加大对矿区水环境保护的投入，建立矿区水环境保护治理专项基金制度，将这一制度列为矿区企业市场准入的必备条件。

[1]徐曙光.国外矿山环境立法综述[J].国土资源情报,2009(8):20-24.

[2]Allan Ingelson, William Holden, & Meriam Bravante.Philippine environmental impact assessment, mining and genuine development[J].Law Environment and Development Journal，2009，5(1):3-19.

[3]许珍.我国矿山环境治理法律制度研究[D].江西：江西理工大学，2010：1-48.

[4]Cochilco. Research on Mine Closure Policy[EB/OL].Mining, Minerals and Sustainable Development 2002,44(1):1-94.

[5]陈燕，蓝楠.美国环境经济政策对我国的启示[J].中国地质大学学报(人文社科版)，2010,10(2):38-42.

[6]黄凤文，余振国，孙贵尚.矿山环境管理引入矿山环境责任保险制度研究[J].中国国土资源经济，2007(8):24-25.

[7]冯东梅,闭矿后矿区环境地质灾害分析[J].辽宁工程技术大学学报,2002(8):526-527.