被征地农民社会保障现状、问题及政策建议

■ 周云凤

（全国农业展览馆，北京 100125）

社会保障制度是一个国家或地区在发展过程中为改善和提高人民的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。由于我国长期的城乡二元化格局，农民基本上被排除于一般的社会保障之外，在城市居民享受高补贴、高就业社会保障制度的同时，占人口绝大多数的农民却无法享有养老、就业、医疗等一系列的社会保障和政府补贴，农民仍把土地作为维系其基本生活最直接的元素。然而，在城市化快速发展的进程中，农村集体土地将大量被征用，大量农民将成为被征地农民，生活在相对陌生的城市里。大多数农民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、住房、生活保障和集体资产，特别是失去了维持其生存和发展的低成本生活方式及发展方式。这部分农民并没有完全享受到土地增值给他们带来的利益，而陷入了“种田无地，上班无岗，社保无份”的艰难境地，其结果必然会影响到社会的安定和发展。本文以某省为例，深入探讨被征地农民社会保障制度有关问题，以期对尽快建立和健全被征地农民社会保障制度提供参考。

1 被征地农民社会保障现状

被征地农民是指在经济社会发展进程中，由于城市建设、道路基础设施建设等用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持着农民身份，并未真正转变为城市居民的农民。随着我国城市化、工业化进程的加快，被征地农民的数量也在日益增多。以中部某省为例，2001～2010年共征地168万亩，其中耕地45万亩，被征地农民数量大概在75万人左右，其中无地农民在15万人以上。随着承接沿海地区产业转移以及中部崛起战略的实施，这一数字还有可能进一步扩大。由于我国现行社会保障建设的重心一直在城市，社会保障的覆盖对象主要是城镇居民，因城市发展而失去土地的农民，却由于现存的城乡二元户籍制度导致的身份差别等原因，未能享受到城镇居民的社会保障待遇，一直游离于社会保障的“安全网”之外，导致被征地农民问题日益突出。据统计，2001～2011年某省国土资源厅受理的群众上访中，涉及被征地农民补偿与安置问题的占90%以上，在同期政府接待的群众信访中，被征地农民补偿与安置的问题也约占涉农信访的三分之一。如何加快社会保障机制创新，尽快建立这一群体的社会保障制度，是当前社会保障体制建设中的重中之重。随着被征地农民社会保障问题日益突出，为妥善解决这一群体的社会保障需求，有关部门对此进行了专题研究，并提出了具体的补偿与安置方法，如货币安置、留地安置、实物安置、集体经济建设、购买社保等。由于各种补偿与安置方式各有优缺点，各地在实际应用中往往是多种方法的综合运用，并辅以相应的配套措施，但并没有从根本上解决被征地农民社会保障问题。

2 被征地农民社会保障存在的问题

2.1 征地补偿费用偏低

近年来各省市和各地区为了保证和加快本地区的高速发展，纷纷提出“要想富先修路”、兴办开发区、工业园区等发展思路，大肆征用土地，用于道路、开发区、工业园区等建设。地方政府还针对具体重点工程项目制定了专门的征地补偿方案，统一征用补偿标准，通过行政措施强制执行。这种政策的出台，在一定程度上保障了道路、开发区、工业园区等项目的高速推进，为经济建设作出了巨大贡献。但由于补偿标准普遍偏低，加上部分被征地农民缺乏理财意识，补偿款很快就消耗殆尽，给社会稳定带来了极大的隐患。

2.2 缴费方式单一

如某省2008年12月31日颁布的《关于被征地农民养老保险试点工作的指导意见》，对男年满50周岁、女年满40周岁以上的被征地农民，以参保时所在县（市、区）上年度在岗职工月平均工资为缴费基数，以20%为费率，一次性缴满15年的养老保险费。其中，参保时男已满60周岁、女已满55周岁及以上的被征地农民，按上述缴费标准一次性足额缴纳后直接按月享受养老保险待遇。这里的缴费方式都是一次性缴满15年，而被征地农民所得的补偿款本身就不是很多，一次性要拿出大笔现金缴纳养老保险费，困难较大。

2.3 社保资金筹集困难

由于各地被征地农民社会保障基本上以区县为单位进行统筹，被征地农民社会保障资金筹集困难，有难以到位的隐患。一是各地补偿标准普遍不高，被征地农民缴费困难。补偿标准过低，其缴纳的社会保障费占征地补偿费的比例过高，即使政策好、农民参保意愿强，被征地农民也无力参保。二是被征地农民社会保障中政府负担资金大都从土地收益中列支，由于资金监管不力，导致土地收益一般都优先用于发展地方经济，往往难以及时足额到账。三是各地政府为鼓励被征地农民参保，缴费水平普遍较低，即使政府配套资金到位，所筹集资金也将很快用完，政府支付压力很大。

2.4 土地补偿费分配较混乱，操作性规则配套不全

目前，许多省市对征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱。在分配的比例上有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年；在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征用土地面积发放，有的征到谁家的土地钱就归谁家所有，没有征到的就分文不给。即使按照常住人口分钱，也要涉及到有田没户口、有户口没田、没田也没户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等等问题，情况非常复杂。

2.5 被征地农民就业难，子女教育、医疗和养老问题突出

根据调查显示，与征地前比较，征地后农民从事农业的劳动力数量普遍下降，外出务工和经营二、三产业劳动力人数虽有所增长，但赋闲在家待业的劳动力人数相对更多。目前我国各地被征地农民的数量大大高于已经就业安置的数量,相当一部分被征地农民未被安置就业岗位。部分农户在耕地被征用前生活水平在当地为中低水平，耕地被征用后，随着补偿费的日益消耗，他们由于失去土地又找不到工作，生活没有来源，而子女教育费用日益增加，他们的生活水平呈现下降趋势。此外，高额的医疗费用支出也使被征地农民苦不堪言。养老更是成为被征地农民普遍关注的难题。

3 提高被征地农民社会保障水平的政策建议

3.1 制定科学的征地补偿政策

首先，土地征用补偿应遵循市场原则，合理制定补偿标准和项目。我国应借鉴大多数国家和地区的做法，以市场为基础，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失以及地面附着物外，还应增加农民在若干年内土地正常收益权损失、土地潜在收益损失、土地增值的价格损失以及农民失去土地的各项间接损失等，充分体现“效益、公平”原则。其次，实现土地征用补偿方式多样化。既可以采用货币补偿，也可以采用实物补偿，还可以实行多种补偿方式相结合形式。最后，合理分配征地补偿费用。集体是农户的“代言人”，但现行法律对“集体”界定模糊，从而使少数村干部成为土地征用补偿的实际分配者，这就造成了被征地农民权益受损的客观因素。因此，必须进一步界定农村土地征用补偿的受益主体，有效地保护农民的合法权益，防止集体财产的流失。

3.2 建立科学的筹资机制和资金监管体系

资金筹集和管理是被征地农民社会保障制度建设的重点和难点，为此我们必须在市场化运作的基础上，从征地源头开始，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的多方筹资方式，建立可操作性强的被征地农民社保资金筹集机制，充分体现政府、集体和个人的共同责任。同时从我国国情出发，实行财政“专人专户专管”模式，并引入监督机制，确保资金专款专用。待条件成熟，实行全国联营，并最终纳入到全社会统一的社会保障体系中。

3.3 采取灵活的社保缴费方式

针对目前普遍存在的单一缴费方式，建议政府在出台被征地农民保障政策时能够针对不同的对象采取不同的缴费方式。那些能够一次性缴纳15年养老保险费的被征地农民，可以一次性缴纳；而对于那些一次性缴纳15年养老保险费有困难的被征地农民，应该允许他们分期缴纳。这样既能够减轻他们的负担，同时还能够提高他们参保的积极性。

3.4 加强被征地农民职业教育和技能培训

被征地农民就业保障是社会保障体系的重要组成部分，因此政府的保障基金中应有一部分专门资金用于被征地农民的培训，以增加其劳动技能及就业机会。尤其是地方政府应充分运用政府的行政职能，把劳动保障、农业、水利、科技、社会团体等有关部门现有的培训基地以及地方职业院校，确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，让被征地农民学会一项甚至多项职业技能。同时，积极探索创立政府和农民携手合作、利益共享的机制，定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，从而提高被征地农民的就业竞争能力和就业机会。

3.5 大力支持和鼓励被征地农民自主创业、就业

鼓励被征地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业，支持一时找不到就业门路的被征地农民发挥其农业生产技能，承包经营农业园区，从事种养业，不断发展产业链条，壮大村镇集体经济，使其向集约化、产业化方向发展。同时政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，鼓励和扶持被征地农民自主创业、自谋出路。

3.6 实行有差别的分类保障，进一步建立健全现有的社会保障体系

政府部门应从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，鼓励被征地农民务工、经商、创业的同时，建立健全现有的被征地农民社会保障体系，对不同年龄段、不同地区的被征地农民实行分类保障，避免由于所处地理位置的不同而导致被征地农民土地被征用后的情况相差很大。

3.7 进一步完善土地征用制度，切实维护被征地农民的合法权益

一要坚持以市场为导向，大力创新征地制度，淡化行政操作，切实保护被征地农民的利益。对不具有强制性的工商业经营性用地，可引入竞争机制和谈判机制，在按规定将土地转为建设用地后，农民与用地方可自行谈判确定补偿费数额，也可允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。二要制定约束机制，及时把国家征地政策、征地方案和征地补偿安置方案向农民公告，并将土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象一并公开。三要建立“征地调节基金”制度。各地政府可以考虑从历年土地出让金收入中一次性筹集一定资金，每年从土地出让金中再提取一定比例充实资金，作为征地调节基金，为被征地农民设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障。

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