确认劳动关系的仲裁裁决尚未生效时能否工伤认定

文/郝玉玲

确认劳动关系的仲裁裁决尚未生效时能否工伤认定

文/郝玉玲

编者按：

劳动者在申请工伤认定时，工伤保险行政部门会审核劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系。在工伤认定实践中，一些地方工伤保险行政部门为方便职工，对有初步劳动关系证明材料（如考勤卡等）的劳动者提出的工伤认定申请也予以受理，但受理后，用人单位有时会对是否存在劳动关系提出异议。为了维护用人单位和劳动者相关权益，按照《劳动争议调解仲裁法》中有关劳动人事争议由仲裁委员会确认的规定，人力资源社会保障部在2013年1月24日发布的《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（征求意见稿）》中指出，工伤认定申请受理后发现劳动关系存在争议的，社会保险行政部门要告知当事人先申请劳动仲裁确定劳动关系。不过，在4月25日发布的《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）中该条却修改为，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。”

案情回放

经老乡介绍，邱某被某市建筑公司雇为水电工。2012年3月8日，邱某在某商品房小区施工工地进行水电作业时，不慎从脚手架跌落受伤，全身多处骨折，被送往医院救治。

2012年7月3日，邱某妻子为其向所在市工伤保险行政部门提请工伤认定，提交的申请材料包括：《工伤认定申请表》；马某(某市建筑公司法定代表人)写给邱某保证支付工资、误工费、医疗费的承诺书；邱某事故发生时在场人员的书面证明；邱某的疾病诊断证明书、出院记录及病历复印件等；某市建筑公司工商登记资料等。

核查邱某的申请材料后，市工伤保险行政部门认为邱某与建筑公司间的劳动关系不清，遂向建筑公司送达了《工伤认定举证通知书》。某市建筑公司在规定时间内提交的答辩称，邱某不是该单位职工，双方不存在劳动关系。随后，市工伤保险行政部门作出《工伤认定中止通知书》，建议邱某向市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动关系仲裁。

邱某于2012年8月6日向市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，提请确认某市建筑公司与其存在劳动关系，并为其补缴社会保险、支付工资、误工费及后期治疗费。市劳动人事争议仲裁委员会调查核实后于8月10日作出仲裁裁决，确认邱某和建筑公司之间存在事实劳动关系，并部分支持了邱某的其它仲裁请求。然而，建筑公司和邱某均不服仲裁裁决，分别向所在区人民法院提起民事诉讼。诉讼期间，建筑公司向区人民法院申请撤回起诉，区人民法院于9月12日作出民事裁定，准许建筑公司撤诉。同日，区人民法院还作出民事裁定，驳回邱某的起诉。邱某对此裁定不服，于9月14日上诉于市中级人民法院，后经二审，法院准许于9月20日撤回了上诉。

不过，市工伤保险行政部门却于2012年9月12日认定邱某在工作中所受伤害为工伤。建筑公司不服，遂申请行政复议，其复议申请书称“第三人邱某为确认与我公司之间存在劳动关系，向市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，市劳动人事争议仲裁委员会作出仲裁裁决后，邱某对仲裁裁决不服诉至区人民法院，区人民法院在9月12日裁定驳回起诉，邱某仍不服上诉至市中级人民法院，后于9月20日撤回上诉。因此，市劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决直至9月20日才应生效，而市工伤保险行政部门却于9月12日就作出工伤认定决定，程序违法，请求撤销。”

市工伤保险行政部门称，邱某申请工伤认定后，因建筑公司在答辩中否认邱某是其单位职工，遂建议邱某向市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动关系仲裁。市劳动人事争议仲裁委员会作出仲裁裁决，裁定邱某与建筑公司存在事实劳动关系。建筑公司不服，向区人民法院起诉，又于9月12日提出撤诉申请，同日，区人民法院作出民事裁定，准许建筑公司撤回起诉。也在同日，邱某向市工伤保险行政部门申请恢复工伤认定，并提交了市劳动人事争议仲裁委员会的《仲裁裁决书》和区人民法院准许建筑公司撤诉的《民事裁定书》，但并未向工伤保险行政部门说明自己也向法院起诉的情况，工伤保险行政部门认为市劳动人事争议仲裁委员会的《仲裁裁决书》已经生效。鉴于邱某在工地进行水电作业时从脚手架跌落受伤的情形，符合《工伤保险条例》第十四条第一款“应当认定为工伤”的情形，工伤保险行政部门依法作出认定邱某受伤为工伤的结论，并无不当。行政复议机关经调查核实后，于2012年9月28日作出复议决定，维持市工伤保险行政部门作出的工伤认定决定。

案例评析

本案涉及的是劳动关系存在争议的工伤认定程序问题。本案的关键在于确认劳动关系的仲裁裁决尚未生效时能否进行工伤认定。

在工伤认定实践中，用人单位与劳动者对是否存在劳动关系存在争议，就可能启动劳动仲裁程序。理论上，当事人的任何一方都可以主动向劳动人事争议仲裁委员会提出申请。为了防止工伤认定后当事人再申请仲裁，当事双方均未申请的，工伤保险行政部门应对其予以告知。而且，依据《劳动争议调解仲裁法》，仲裁只能由当事人申请，不能由工伤保险行政部门代为申请。

劳动人事争议仲裁委员会对劳动关系的裁决，较之工伤认定程序中的事实认定，更专业更权威。为了避免两个程序产生的结果冲突，有必要寻求两者的最佳协调途径：有观点认为，仲裁申请被受理后工伤认定程序应终止，待仲裁裁决作出后再由劳动者申请工伤认定；也有观点认为，仲裁申请被受理后应中止工伤认定程序，待仲裁裁决作出后再恢复。其实，后一种观点在工伤认定实践中更可取，劳动关系的仲裁可以取代工伤认定中的事实认定环节，两者没有质的区别。仲裁裁决作出后，工伤认定部门即可在此基础上作出认定决定，而不必终止后另行申请。

当然，在仲裁裁决未作出或作出未生效情况下，工伤保险行政部门根据自身调查掌握的证据，也可以对劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系给予行政确认，而并不违反法定程序。这一点，也可以从2013年4月25日发布的《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）中得到印证。该文第五条规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。”对比1月24日《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（征求意见稿）》中第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议的，应当告知当事人先向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”，可以发现，正式文件比征求意见稿在措辞上进行了一定修改，由此前的“应……先”申请仲裁，修改成“可以”申请仲裁，即从必须的前置程序变成了或然程序。

结合本案来看，市劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决作出后，建筑公司和邱某均对裁决部分内容不服，分别向区人民法院提起诉讼。此时该仲裁裁决并未生效。9月12日，建筑公司经法院裁定准许撤诉。同日，法院还作出另一裁定驳回邱某的起诉。邱某对此裁定不服，上诉于市中级人民法院，后于9月14日申请撤回上诉。从法律程序上看，市劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决应自市中级人民法院准许邱某撤回上诉的裁定送达之日即9月20日起生效。然而，工伤保险行政部门却在9月12日即作出了工伤认定决定。不过，其程序并不违法，其主要依据是，劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决是认定劳动关系的重要依据，但并非唯一依据。即使仲裁裁决尚未生效，但根据申请人提供的其它证据材料，如本案中邱某在提请工伤认定申请时提供的建筑公司法定代表人马某所写含有工资支付、误工费支付等内容的“承诺书”及事故发生时在场人员出具的“证明”等材料，工伤保险行政部门据此能够认定双方劳动关系成立，故可以根据工伤构成要件作出工伤认定决定。

（作者单位：中国人民大学劳动人事学院）

（本栏目责任编辑：赵永生）