北京市破解“三无”和“老病伤残”刑释解教人员安置难的实践与思考

■林仲书 张 迪(北京市司法局)

近年来，随着政府职能的转换、城市化建设的加快和社会价值观的多元，刑满释放人员和解除劳教人员的安置帮教工作面临诸多新的挑战。其中，监所“三无”和“老病伤残”服刑在教人员释放解教的衔接安置问题尤为凸显，多年来逐渐形成了监所释放难、地方安置难和刑释解教人员融入社会难等工作瓶颈，不仅给司法行政机关依法履行教育改造和安置帮教工作职能增加了负担，也直接影响了首都社会的安全稳定。

自2010年以来，北京市司法局紧紧围绕司法部和市委市政府关于创新社会管理、维护首都安全稳定的要求，认真分析“三无”和“老病伤残”刑释解教人员安置难的成因，全面梳理近年来的实践经验，克服重重困难，采取了一系列有针对性的工作措施，在实践中取得了明显的成效。

一、“三无”和“老病伤残”刑释解教人员安置难的成因

“三无”人员是指无家可归、无亲可投、无生活来源的刑释解教人员。“老病伤残”人员是指因年老、患精神病或者其他严重疾病、伤残等原因难以自行返回户籍地，且无亲属或亲属不接纳的刑释解教人员。 “三无”和“老病伤残”人员衔接安置难产生的原因，一方面是受近年来社会发展、政策调整的影响，另一方面也源于监所、区县司法行政机关、地方政府之间，上述政府部门与这些人员亲属之间的观念差异与利益冲突，以及政策机制的缺失等等。具体包括:

(一)监狱、劳教机关

一是认识有误区。部分监所干警在工作中依然或多或少地存在着“关起门来是老大”的错误思想，片面地认为对罪犯的刑罚执行就是单纯的在监改造、到期释放，没有充分认识到顺利释放和安置对于巩固教育改造成果、预防重新违法犯罪的重要意义。在这一错误认识的影响下，部分监所干警在与地方政府、区县司法行政机关的工作配合上缺乏积极性、主动性和协调沟通意识，不能及时与地方形成工作合力，具体体现为提供服刑在教人员信息不全面、通报预释放解教人员名单不及时、协调工作简单生硬等。

二是措施不到位。在教育改造过程中，针对“三无”和“老病伤残”人员没有采取有针对性的衔接工作措施。表现为不注重核实人员基本信息、不注重积累亲属情况、不注重留存诊疗记录、不注重提前与地方沟通联系等。

三是管理不精细。在传统改造模式下，监狱改造主要解决罪犯的普遍性问题，教育管理多采用千人一面、千篇一律的方式进行。鉴于“三无”和“老病伤残”人员群体的特殊性，应当采取有针对性的措施，如对患病的服刑在教人员及时通知家属探视;对由于监所管理存在过错导致受伤致残的服刑在教人员提前化解矛盾等。由于一些监所工作不细致、不到位，导致家属不满意，释放时以此为由拒绝接收，甚至转化为长期缠诉缠访案件。

(二)区县司法行政机关

一是思想上有畏难情绪。“三无”和“老病伤残”人员接收后，往往面临着临时安置、住院就医、拆迁补偿、接续社保、涉访涉诉等多方面的后续问题，需要区县司法局组织多家单位反复进行协调，甚至需要协调街乡镇党委政府垫付救助经费或解决临时住房，司法行政机关无疑会感到工作难度大。特别是少数区县党委政府领导认为接收“三无”和“老病伤残”人员是为本地区增加治安风险和财政负担，是吃力不讨好的工作，更加重了这些区县的司法行政机关的畏难情绪。

二是行动上缺乏主动性。个别区县司法行政机关对“三无”和“老病伤残”人员衔接安置问题不主动研究、积极协调，具体表现为在接到监所提供的重点人员情况后，不及时组织入监帮教、不提前筹划安置措施、不耐心做通亲属工作、不针对矛盾疏导化解。在人员出监后工作陷入被动时，则采取拖拉、推诿、矛盾上交等方式被动应付，致使小事拖成难事，引发“三无”和“老病伤残”人员缠访闹访。

三是工作上不细、不实。在与“老病伤残”人员亲属的沟通过程中，一些司法局、司法所的工作人员多采取电话沟通的形式。特别是在亲属口头承诺接收人员后，工作人员就不再上门面对面进行核实了解。由于对亲属的思想工作没有做实、做透，导致“老病伤残”人员释放当日亲属临时变卦拒绝接收，造成各方工作的被动。

(三)地方政府

一是不重视。部分区县、街乡镇党委政府领导认为“三无”和“老病伤残”人员的衔接安置工作是“小事”，接收“三无”和“老病伤残”人员是“顶雷”，没有认识到地方党委政府对“三无”和“老病伤残”人员衔接安置工作负有首要责任，也没认识到做好刑释解教人员安置帮教工作对维护地区社会稳定的重要意义。

二是有误解。一些地方政府领导和干部群众，基于朴素的重刑主义观点，认为对刑满释放和解除劳教人员实施无缝对接、生活救助和临时安置是一种过轻的处理，甚至误解为是对广大居民的不公平，用他们的话说就是“好人都管不过来还管他们”。在一些社区中，为刑释解教人员办理低保或救助进行公示时，大部分居民都表示反对意见。

三是怕风险。由于“三无”和“老病伤残”人员有较高的人身危险性，地方党委政府多对接收和安置有顾虑。如患精神分裂症的刑释人员李某，市司法局会同区、街两级党委政府经过多次协调才落实此人接收事宜。当“三无”和“老病伤残”人员由于人户分离等原因涉及多个区县时，更是容易发生关于接收和管辖的争议。

(四)亲属

一是犯罪行为导致亲情破裂。在因亲属拒不接纳而产生的“三无”和“老病伤残”人员中，多数曾于此前的犯罪中给亲属带来过巨大伤害，因此在释放后亲属对其不管不顾。如刑释人员王某在入狱前因参与赌博经常打骂父母，其父母在服刑期间从未探望，并将原住房出售后搬到其他区县居住。该犯释放后，司法所经过多方努力找到其父母，但其父母坚决表示不予接纳，并在与司法所接触后再次搬家。

二是医疗费用过高无力承担。近年来，需要医疗救助的刑释解教人员的数量虽然不多，但每一起都需要大量的协调工作才能圆满解决。一些服刑在教人员患病多为肝炎、心脏病、癌症等较为严重的疾病，治疗周期长、费用高。因此，无论是当地党委政府，还是患病刑释解教人员的家属，都尽量躲开这个“无底洞”。如某区曾有两名身患重病的刑释解教人员，亲属提出以区司法局垫付长期治疗的费用作为接收的前提条件。

三是以过高的利益诉求作为接收条件。一些刑释解教人员与亲属私下串通，以要求政府提供一定的经济利益为接收的前提条件。此类问题主要有三种:第一种是服刑在教期间发生事件，造成人身伤害，要求追究责任并进行经济补偿。如某县解除劳教人员耿某，因在劳教期间被伤，会同亲属提出长期治疗、安排住房、办理低保以及四十余万补偿金的要求。第二种是涉及拆迁，要求政府予以补偿安置。亲属表面上拒绝接收，在背后支持刑释解教人员向政府施压解决住房或给予经济补偿。第三种是涉及户籍恢复问题。多为本人注销前户口在中心城区，而投靠的亲属户口在郊区县。亲属表面上拒绝接收入户，其实是配合其向政府施压在中心城区恢复户口。

(五)政策机制

一是经费不明确。对于“三无”和“老病伤残”人员的临时安置，上级文件只提出了安置要求，但无专门经费。由于在财政上没有就救助安置经费进行专门立项，实际工作中多由司法行政机关和街乡镇党委政府从其他的经费渠道中垫付。

二是机制不健全。长期以来， “三无”和“老病伤残”人员的衔接安置多采取个案协调方式进行，未会同各相关部门研究形成长效工作机制。

三是制度不完善。在中办发〔2010〕5 号文件出台后，对于“三无”人员明确了地方党委政府的工作责任，但对于有亲属但不接纳的准“三无”人员和“老病伤残”人员未加以规定。特别是在实践中，对老年、精神病、生活难以自理的刑释解教人员，其赡养人、监护人拒不履行赡养、监护义务的情况较为常见。按照现行法律规定，在刑释解教人员本人不诉的情况下，尚无有效的手段使其赡养人、监护人履行义务。

二、对“三无”人员和“老病伤残”人员衔接安置工作的探索实践

尽管存在上述困难，然而从2010年至今，北京市在安置“三无”和“老病伤残”人员方面仍取得巨大成效。三年来，全市共接收“三无”人员和“老病伤残”人员271人，其中“三无”人员57 名，“老病伤残”人员214 名，实现了百分之百安置，未发生一例监所放不出去、地方安置不了的问题。具体做法如下:

(一)高规格发文，明确属地责任

为更好地落实中办发〔2010〕5 号文件精神，我市先后于2010年6月和2011年9月下发了《中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅转发〈首都社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑释解教人员安置帮教工作的实施意见〉的通知》和《首都社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑释解教人员安置帮教和社区矫正工作的实施方案》。这两个文件下发后，在全市得以建立完善责任明确、分工具体的管理体系。一是明确了街乡镇政府的第一责任。明确重点帮教对象刑释解教的接收衔接工作，由街道、乡镇负责统筹协调，司法所具体负责。二是将人员衔接安置纳入综治考核内容。在年终综治考核评先中对于拒不接收“三无”人员和“老病伤残”人员的区县或街乡镇予以“一票否决”。三是明确对人员实施无缝衔接政策，即对亲属拒绝接纳或无亲属接纳的“三无”和“特殊老病伤残”人员，由户籍所在地街道、乡镇组织协调相关部门派人接回。

(二)明确监所责任，增进衔接工作的主动性

一是提前通报，主动化解。监所提前三个月将重点人员综合评估意见等相关材料送达户籍地，区县司法局自收到材料之日起10日内进行核实。服刑劳教人员患有较为严重的疾病、受伤或致残的，监所应当在第一时间通知其亲属。对亲属有异议的，要会同检察机关做好答复工作，将矛盾化解在释放之前。二是制定预案，主动沟通。对于“三无”和“老病伤残”人员，监所在送达材料的同时，制定工作预案，自刑释解教之日起提前三个月，由主管监狱长、劳教所长、看守所长带队，会同区县司法局主动前往户籍地街道乡镇政府，沟通解决刑释解教后接纳、居住、就医及基本生活保障等问题。

(三)建立协作关系，加强内外协调配合

一是建立“结对子”机制，进一步紧密区县与监所之间的联系。以阳光中途之家与监所结对协作为契机，在区县司法局和监所之间建立定期的沟通联系机制，加强信息核实、材料送达、协调沟通、调查核实、入监帮教、出监衔接等工作，按照规定的分工、程序与时限，做好刑释解教人员、尤其是刑释解教重点人员的衔接工作。二是建立区县司法局与监所互考互评机制，进一步加强相互之间的监督制约。制定下发《北京市司法局关于开展区县司法局与监所社区矫正和安置帮教互考互评工作的通知》，将“三无”和“老病伤残”人员的衔接作为核心内容，纳入各区县司法局与各监狱、各劳教所互考互评范围，互考互评情况向全市通报并纳入综治考核，有力促进了双方工作的主动衔接。

(四)全面完善政策，加强制度保障

针对衔接安置工作中面临的住房、经费、医疗、救助等难点问题，市司法局协调市财政局、市人力社保局、市民政局、市住建委、市红十字会六部门共同出台了《关于进一步加强社区矫正和刑释解教人员就业与社会保障工作的意见》。通过这个文件的出台，一是建立完善系统的就业与社会保障机制。该文件从就业、社会保障和困难救助三大环节入手，内容全面覆盖了创业帮扶、最低生活保障、医疗、住房、社会救济等社会保障制度各个方面，建立了一套完整的、系统的制度保障机制。二是推广建立刑释解教人员应急救助机制。市司法局会同市财政局在全市推广建立刑释解教人员应急救助资金，为“低保”尚在办理期间、暂时没有生活来源的刑释解教人员，特别是无家可归、无亲可投、无生活来源的刑释解教人员和无亲属或亲属拒绝接纳的年老、重病、因伤残生活难以自理的刑释解教人员提供一次性临时救助。三是推广建立刑释解教人员过渡性就业安置基地。在每个区县建立三家以上、在全市形成五十家左右规模的过渡性就业安置基地，用于对长期难以就业的刑释解教人员给予过渡性就业安置。四是会同红十字会建立人道救助机制。市司法局会同红十字会共同在各区县建立刑释解教人员人道救助机制，成立刑释解教人员专项人道救助小组，将特困刑释解教人员纳入区县红十字组织的救助工作范围。

(五)拓宽安置渠道，形成多套安置模式

一是区县阳光中途之家临时安置。对于刚释放的“三无”人员，在落实衔接安置措施之前，在区县阳光中途之家接受为期两个月左右的临时过渡性安置。截至目前，全市阳光中途之家已提供临时过渡性安置850 余人次。

二是廉租房配租安置。对于符合廉租房条件的人员，通过办理货币配租或实物配租的形式落实安置。三年来，共协调解决廉租房387 人。如某区服刑人员黄某在原住房拆迁时因户籍注销未予安置，刑满释放后对其采取办理廉租房货币配租、不足部分由区司法局协调补贴的形式予以临时安置。廉租房实物配租启动后，按照相关程序为黄某办理了一套一居室的廉租住房实物配租，后在年度复核工作中了解到其结婚后家庭人口变化，又变更为配租一套两居室。

三是敬老院安置。对于无亲属接收，无自理能力的老年刑释解教人员，在出监后协调敬老院临时安置，近年来有10名“老病伤残”人员在敬老院得到安置。如某区刑释人员宋某，鉴于年老多病、无人照顾、生活难以自理等困难，由司法局协调一家敬老院将其安置，民政部门负担费用，户籍地司法所负责日常管理。

四是医院安置。对于患有严重疾病或生命垂危的“老病伤残”人员，由区县联系专门医院进行安置。如某区刑释人员董某释放前胃癌复发，病情危重，家属表示无力接纳。区司法局会同所在街道在释放当日将董某安置在某临终关怀医院，并垫付了治疗费用和提供救助安置经费。

五是过渡性就业安置基地安置。对有就业能力的“三无”人员，通过在企业建立过渡性就业基地，提供简单、低薪并包食宿的岗位进行安置。如昌平区东小口镇的过渡性安置基地“北京一路顺保洁服务中心”成立以来，提供过渡性临时安置25 人次、提供就业帮助和临时救助43 人次。该安置基地于2012年获得“全国就业先进企业”荣誉称号。

六是临时救助安置。通过刑释解教人员应急救助专项资金向刚刚回归社会的“三无”和“老病伤残”人员提供小额的一次性救助，在“低保”办理完成前的一个月内维持其基本生活。三年来，全市各区县向刑释解教人员提供一次性临时救助1513 人次。

三、对做好“三无”和“老病伤残”人员衔接安置工作的进一步思考

三年来，通过采取一系列措施，我市“三无”和“老病伤残”刑释解教人员安置工作取得了显著的成效，但在实践中，依然存在一些问题需要深入研究和加以解决。

(一)进一步采取措施，将释放安置相关工作贯穿监所执法全程

在罪犯、劳教人员入监所后，应会同区县司法行政机关提前启动信息核实、社会帮教、矛盾化解等工作，防止释放解教前时间短、工作被动的问题。要重点解决:一是在对新入监的服刑在教人员进行体检时，对于在入监所前即患病的服刑在教人员，应及时通知家属，防止后续工作中出现隐患。二是对监管过程中发病的、工伤、致残的服刑在教人员，要及时书面通知区县司法行政机关和罪犯家属，酌情安排会见，提前化解矛盾。三是对被他人打伤的，要积极运用法律手段，通过法院判决的形式确定被告人的民事赔偿责任，防止引发后续纠纷。

(二)进一步完善政策，建立“老病伤残”人员医疗救助经费保障机制

“老病伤残”刑释解教人员在出监所时，尚未办理低保，也没有办理城镇居民医疗保险或新型农村合作医疗，通过临时救助虽能解决基本生存问题，但他们的医疗问题由于经费数额大、周期长、缺乏政策依据，尚未建立具有长效性的工作机制。特别是在用足救助政策后，仍有很大缺口，需要出台专门政策予以解决。

(三)进一步健全制度，解决法定义务人不承担赡养或扶养义务问题

对于有亲属但不接纳的准“三无”和“老病伤残”人员，目前尚没有对拒绝承担赡养或扶养义务的亲属相应的强制措施，不仅助长了亲属会同准“三无”和“老病伤残”人员串通向政府施压谋取不当利益的风气，也容易引发其他居民心理失衡，产生负面影响。在亲属不接纳且刑释解教人员本人不要求亲属履行赡养或扶养义务的情况下，应当考虑授权老龄委、妇联、关工委、残联等群团组织代为诉讼，维护他们的合法权益。