从社会法视角探寻中国特色法律援助制度的构建

■赵宏伟(吉林省法律援助中心)

一、中国特色法律援助法基本内涵和立法的时代意义

法律援助法作为一部社会基本法是中国特色法律体系的有机组成部分。当今世界各国(地区)开展法律援助工作的前提是有一部完善的法律援助法，这已经是现代法律援助制度的一个基本特征。世界上最早建立法律援助制度的英国，是目前法律援助的法律法规和操作规则方面最完善的国家。早在1949年就通过了《1949年法律援助与咨询法》，1998年又通过了《1988年法律援助法》，随着时势的发展，为了更好地管理和规范法律服务，1999年又通过了《获得司法公正法》，并于2000年开始实施。现在已经形成了以《获得司法公正法》为主体，以20 多个单行条例为辅助的完备法律援助法律体系，还为法律援助制度在英格兰和威尔士的施行制定了详细的国家统一标准和规范性指导文件。我国的香港地区的法律援助工作在短短30年来之所以能得到比较快速的发展，与香港非常注重制定并不断适时修改有关法律援助的法律息息相关。香港地区的法律援助立法既包括基本法律，也包括具体解释性的附属法律，不仅体系完整、结构合理，而且详尽具体、可操作性强。

中国的法律援助制度经过十多年的实践，积累了丰富的经验，也遇到许多亟待解决的实际问题。无论从完善法律援助制度的角度，还是从法律援助制度自身的法律化性质考虑，必须通过立法活动以国家基本法律的形式解决影响和制约法律援助生存和发展的问题，这也是中国社会发展历史的、必然的选择。因为，宪法规定“国家建立和发展法律援助制度”、“公民有权获得法律援助”是中国社会发展的需要;实现“公民在法律面前一律平等”和“国家尊重和保障人权”的宪法原则亟待法律援助法的保障;健全的法律援助机构需要上升为法律的要求;法律援助的政府责任需要法律上支撑;法律援助法律关系需要通过立法进行规范;公民获得法律援助的范围需要法律上明确规定;法律援助的实施需要通过立法规范与相关部门的关系。

我国现行《法律援助条例》已不能适应法律援助事业和社会发展的要求，法律援助面临着新的立法选择。可以说，在世界历史的每一个时期，所有的立法者不可避免地面临着如何协调法律的稳定性与法律的变动性这对彼此冲突的要求。美国法社会学家庞德认为，“一般安全中的社会利益促使人们去探寻某种据以彻底规则人之行动的确定基础，进而使一种坚实而稳定的社会秩序得到保障。但是，社会生活情事的不断变化却要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形势不断作出新的调整。①［美］ 罗斯科·庞德:《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年第1 版，第2 页。”将《法律援助条例》上升为法律援助法是时代发展的必然要求。

二、在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的时代背景下，社会法意义上构建中国特色法律援助法律制度符合我国国情

要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助②习近平:《依法治国依法执政依法行政共同推进》，新华网2013年2月24日，http://news. xinhuanet. com/politics/2013 －02/24/c_114782088. htm。。做好新形势下法律援助工作，是践行以人为本、执政为民理念的迫切要求。法律援助直接面向困难群众提供免费法律服务，帮助他们依法维护和实现自身合法权益，使他们能够共享改革发展成果，体现了当代中国社会主义制度的优越性。因此，通过法律援助法的形式进一步完善法律援助制度，对于坚持社会主义制度，进一步密切党同人民群众的血肉联系、巩固党的执政基础具有重要意义。

当前，社会建设和社会管理活动已经逐步纳入到法制轨道，党和政府越来越注重依靠法律手段确保社会正常运转，应对社会矛盾，解决社会利益纷争，满足人民群众的合法利益诉求。法律援助制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，与社会公平正义紧紧联系在一起，成为党和政府依法治国，密切同人民群众血肉联系的桥梁和纽带。在当前加强社会建设、创新社会管理的时代背景下，从社会法的意义上研究和建立中国特色法律援助制度，应对和解决经济社会发展中突发的直接关系到人民群众利益的事件和案件具有重要的现实意义。

随着社会发展和人民物质生活水平的不断提高，广大人民群众对平等享有、平等保护、平等参与、平等发展的要求越来越强烈。法律援助法正是顺应人民群众对社会公平正义的新要求新期待，把维护社会公平正义作为法律援助工作的首要价值追求，使困难群众平等享有获得法律援助的机会，享受法律的公正。因此，法律援助法是实现社会公平正义和“公民在法律面前一律平等”的法律保障。

法律援助的政府责任是法律援助法的灵魂，是现代法律援助制度的基本标志。只有通过法律援助法的形式才能明确政府的责任，使政府采取积极措施来引导和推动法律援助工作;才能明确法律援助机构的国家机构性质、职能，为开展法律援助提供必要的机构保障和队伍保障;才能为法律援助提供必要的物质保障和经费保障;才能充分调动法律援助资源做好法律援助工作;才能加强对法律援助工作的监督和管理。更重要的是，公民权利不但要通过立法形式加以宣示，还要通过立法的形式予以保障。实践证明，只有规定权利的法律，而没有规定权利救济保障途径的法律，那么权利就形同虚设。只有通过法律援助法的立法形式，才能畅通社会贫弱群体的权利保障渠道，满足他们的利益诉求，推进社会法治化进程。

长期以来，我国的法律援助和司法救助程序由于缺乏一部基本法律的协调，造成了司法行政机关和司法机关各行其是的局面，浪费了极为有限的社会法律资源。法律援助是确保有困难的公民进入司法程序的一项重要的基本法律制度，因此，通过法律援助基本法的形式使法律援助和司法救助相衔接，对于健全司法救助机制、完善司法程序、确保司法公正具有十分重要的现实意义。

三、以社会法理念构筑中国特色社会主义法律援助制度的思考

社会法理念的核心是从个体主义向整体主义转变。个体主义是以个人权利为中心的社会观点，在个人主义法律观下，任何人在与他人经济交往中，只要不采取欺诈、强迫手段，都可以自由地运用的经济力量或信息优势追求自己利益的最大化;除非自愿个人对社会出现的贫富分化等问题不承担更多责任;国家作为社会契约的执行机构，只有保护个体权利不受侵害的消极义务，而没有促进个体利益的积极义务。整体主义的社会观认为:社会不仅为一客观实在，而且如同人一样是一个有机整体。在整体主义人与人以及人和社会的关系是有机的相互依存的关系。在整体主义法律观下，以其为基础建立的法律制度对个人及国家行为规范的要求是:其一，任何人在与他人的经济交往中，不仅不能采取欺诈、强迫等手段直接侵犯他人利益，而且不能滥用自己的经济力量或信息优势，追求自己利益的最大化而间接损害他人利益。其二，个人之间以及个人与社会的相互依存关系，决定了每个人在与他人的经济交往活动中不能只是消极地不侵害他人和社会的利益，而且在一定条件下，要积极地对他人和社会承担责任。通过税收等调节收入，提供社会福利、社会服务、社会保障具有合法性。其三，国家作为社会的代表，不仅负有不以公权力危害个人活动自由的消极义务，而且负有使用其掌握的服务于社会相互关联性的积极义务③雷兴虎、刘水林:《矫正贫富分化的社会法理念及其表现，《法学研究》2007年第2 期合刊，第79 页。。因此，国家有义务制定能够保证每个人在物质和精神上都可协同参与社会相关联性的所有法律。

当笔者以社会法的理念来研究法律援助法中的最重要的法律主体——法律援助对象，视野豁然开阔。法律援助的对象，即获得法律援助的人称为“受援人”，受援人通常是社会弱势群体。弱势群体是一个非常复杂的、容易引起争议的概念，从不同的角度，弱势群体的分类标准和分类方法各有不同:经济学上的弱势群体主要指贫困群体，社会学上的弱势群体主要指生理上或心理上处于脆弱地位的某些特殊群体，法律意义上的弱势群体主要指权利贫困群体……有学者认为，“社会弱势群体不是由特定自然群体或职业群体构成，它是各个自然群体、各个职业阶层中陷入经济贫困或基本权利得不到体制保障、被边缘化的个体的概称”④余少祥:《弱者的权利》，社会科学文献出版社2008年第1 版，第23 页。宫晓冰主编:《中国法律援助立法研究》，中国方正出版社2001年第1 版，第21 页。。目前，我国通常将弱势群体称为“困难群众”，多从经济困难的角度去界定。笔者认为，“困难”该从“经济能力上的困难”(包括收入低于社会最低生活水平者、失业者等)和“权利能力上的困难”(包括残疾人、老年人、未成年人、妇女等)去理解似乎更为妥当。笔者法律援助法中关于法律援助范围的界定，不但具有法学意义，更具有社会学的意义，因此从社会法理念来研究法律援助制度符合中国当前的社会现实。

从社会法的角度，社会保障体系和制度的建立，是法律援助制度完善的保障。社会福利体系、保险制度、统计制度、税收制度的完善，对法律援助制度的完善极为重要。因为法律援助的范围、标准的确定及变化，很大程度上取决于上述社会保障体系和制度等因素。此外，国家经济高度发展，社会富足，是法律援助制度成为国家基本法律制度并发展完善的物质基础。法律援助制度的存在和发展需要物质保障。在法律援助不断社会化的今天，任何一个组织如果得不到国家财政的支持，都无法承担起法律援助制度化的任务。与我国经济环境逐年向好、民事法律援助案件范围日益扩大的情况相反，近年来，美国等西方国家受经济危机的影响“由于财政吃紧，法律援助服务有所减少。提供法律援助援助的主要是刑事案件⑤宫晓冰主编:《各国法律援助理论研究》，中国方正出版社1999年第1 版，第14 页。”。

在立法中，应明确规定加强对法律援助工作社会化的监督和管理，保证其严格按照法律规定的范围和程序，为受援人提供优质高效便捷的法律援助;应督促律师等法律服务人员自觉履行法律援助义务，指导律师协会积极协助法律援助的实施;应鼓励引导律师事务所、公证处、司法鉴定机构等法律服务机构减免服务收费，努力满足困难群众的法律服务需求。应支持社会组织开展与其能力相适应的法律援助活动，加强对社会组织和志愿者参与法律援助工作的监督和管理，依法规范机构设置，严格职业准入标准，规范法律援助服务，维护法律援助秩序。

法律援助制度是公民应该享有的社会权利，是政府的责任、是国家应尽的一项义务，也是公民实现其社会基本权利的重要途径。它具有司法人权保障功能、社会保障功能、社会秩序稳定功能等。法律援助制度从社会法的角度，探索如何用社会治理机制解决我国当前较为突出的问题，按照权利保护优先顺序和需求迫切程度，将就业、就医、就学、劳动报酬、社会保障等与民生问题纳入到法律援助范围。通过法律援助立法建立符合中国国情的行之有效的社会法律援助机制具有现实的迫切性。