加快发展壮大现代法律服务业的对策研究

■天津市司法局政策法规研究室

加快发展壮大现代法律服务业的对策研究

■天津市司法局政策法规研究室

法律服务业向社会提供高附加值、高层次、知识型的服务，是现代服务业的重要组成部分和新的增长点，在保障和促进经济发展、维护社会和谐等方面起着独特的作用，集中反映了一个城市的经济社会发展程度，标志着一个城市的法治化水平。加快发展法律服务业，对全面落实科学发展观，优化产业结构，提高国民经济整体效益，促进经济社会协调发展，建设平安天津、法治天津都有非常重要的意义。

一、加快发展现代法律服务业是天津市加快转变经济方式的客观需要和重要内容

法律服务主要指为公民、法人和其他社会组织提供法律事务性帮助为主要内容、具有法律意义服务的活动，主要涵盖律师服务、公证服务、仲裁、基层法律服务、司法鉴定以及法律援助等领域，具有法律服务、法律保护、法律帮助、法律调整等独特功能。法律服务业具有高知识含量、高附加值、高产业带动力、高开放度、低资源消耗、低环境污染等特征。其职能作用的特点和优势在于，它能够及时有效地指导公民个人、市场主体、社会组织依法从事经济社会活动，依法调整和规范经济关系、社会关系，最大限度地预防和减少矛盾纠纷的产生，或者为矛盾纠纷的妥善解决提供有效的途径，特别是律师的非诉型的现代法律服务、公证法律服务具有事先性、先导性的特点，基层法律服务工作具有贴近基层、熟悉基层、便民利民的特点，在调整和规范经济社会关系方面具有独特的职能优势。

加快建设发展现代法律服务业，是转变经济发展方式关于“大力发展现代服务业”的重要内容，也是实现第一二三产业协调发展和大力发展现代服务业的关键之举。随着经济发展和社会进步，法律服务与经济社会发展的融合度、关联度越来越高，法律服务工作的领域在拓展，作用在增强，整个社会对法律服务的需求呈现出不断扩大的趋势。国内许多地区和城市都把法律服务业作为发展的战略重点，抢占服务业发展先机。作为一个新崛起的行业，法律服务业所形成的产业经济已初具规模，并且每年都能保持快速增长的势头，成为衡量一个地区现代化、国际化和竞争力水平的重要标志。法律服务业的健康、快速发展不仅能产生直接的经济价值，更能产生保障司法公正、促进公平正义、维护和谐稳定的社会效益，在经济、政治、文化、生态以及社会生活各个领域发挥越来越重要的作用。“十二五”时期我市经济社会发展将向更高水平迈进，必然进一步带动产业结构和消费结构升级，法律服务业市场需求潜力巨大。党的十八大报告提出了推动服务业特别是现代服务业发展壮大的任务要求，是加快推进经济发展方式的客观需要，为法律服务业发展指明了方向。

二、天津市法律服务业的基本情况与发展现状

天津市现代法律服务业自恢复重建以来，从无到有、从小到大，取得了历史性的进展，多层次的法律服务体系已基本形成，规范化水平不断提高，促进和保障经济社会发展成效明显。

(一)法律服务市场体系基本构建。2012年底，市委办公厅、市政府办公厅专门转发市司法局《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》(津党办发〔2012〕26号)，加大了对律师行业发展的政策扶持和保障力度。市司法局先后制定了《关于进一步加强公证工作的意见》、《关于进一步加强法律援助工作的意见》、《天津市司法鉴定人职业道德和执业纪律规范》等规范性文件，加大了对法律服务的指导与管理，逐步形成了以律师业为主，包括公证、基层法律服务、司法鉴定和法律援助在内的法律服务体系。截止到2012年底，全市现有律师事务所421家，执业律师4154人;全市现有公证机构21个，公证员133人，公证员辅助人员近200人;全市共核准登记司法鉴定机构40家，有8家司法鉴定机构通过了国家级认证认可，核准登记司法鉴定人579名;全市共有基层法律服务所101家，基层法律服务工作者536名;全市共有20个法律援助机构，司法所法律援助工作站242个。

(二)法律服务业成为第三产业发展新的增长点。法律服务领域不断拓展，法律服务业产值逐年上升。2012年，全市律师承担法律顾问4769家，办理各类案件五万余件，纳税近亿元。全市公证处办理国内、涉外公证种类120余种，总量近40万件，行业总收入近2亿元，公证书发往全世界100多个国家和地区。鉴定业务涉及法医、物证等23个类别，完成72324件司法鉴定业务，始终保持了99.5%以上的高采信率和0.1%以下的低投诉率。全市基层法律服务工作者代理各类案件3464件，承担村 (居)委会和各类企业法律顾问338家，调解各类纠纷13579件，解答法律咨询89302人次;全市“12348”法律服务专线电话共接待电话咨询7万余次。全市法律援助机构办理法律援助案件10859件，避免和挽回经济损失9143.23万元，解答法律咨询76589人次。法律服务业已成为我市第三产业发展的新增长点，为第三产业的发展做出了重要的贡献。

(三)法律服务促进和保障经济社会发展取得明显成效。随着我市经济市场化、法制化建设的不断加强，法律服务已经融入到社会经济生活的方方面面，成为维护社会经济生活正常秩序的法律保证。律师行业主动跟进企业转型、优化经济结构、加大自主创新、加强节能减排、保护生态环境等领域，为企业依法经营、化解经营风险提供法律服务。先后组建18个专业法律服务团，主动服务大项目、好项目建设，为重点领域开发、重点项目推进、重点企业发展等提供法律服务，先后为百万吨乙烯、空客A320、于家堡金融服务区、团泊新城建设、中新生态城、北塘经济区等200余项重点项目和政府间合作项目提供全方位优质高效法律服务。市司法局与市工商联就拓展服务民营企业措施，保障民营企业正常生产经营相关问题，制定了《关于为民营企业提供公证法律服务方案》;与市中小企业局沟通合作，为其提供量身打造的公证服务项目，建立公证机构与中小企业“一对一牵手”服务计划，推动我市民营经济和中小企业的健康发展。司法鉴定行业主动服务我市滨海新区开发开放和城市建设重点工程，对“10·7”滨保高速突发事件等重大公共事件进行鉴定，为及时妥善处置提供客观依据。全市法律援助覆盖范围不断扩大，进一步放宽了对农民工、残疾人、老年人、妇女、未成年人五类人群受援的经济困难标准，使更多的弱势群体应援尽援。

(四)法律服务的社会效果进一步彰显。法律服务成为社会化服务的一个重要途径。司法行政机关组织法律服务机构和人员，通过组建政府法律顾问团等专业法律服务团队，为党委政府决策、社会稳定风险评估提供法律咨询;参与政府重大事项论证、决策，参与滨海新区重点工程建设项目的前瞻性研究、论证和项目的洽谈，提供专家法律论证意见和风险提示意见，协助修改完善合同条款，严把法律关口。参与预防和化解社会矛盾、参与处理涉法信访和群体性事件、为弱势群体提供法律服务等工作。围绕城市拆迁拆违、企业改革改制等遇到的涉法涉诉问题，以及就业、就学、就医、社会保障等民生问题，提供及时便捷的法律服务。在涉农区县普遍推行了农村法律顾问制度，为全市农村小城镇建设涉及的“三改一化”工作和农业产业化经营、农村土地征用、农民工返乡创业、农民工权益保障等方面提供公证服务。全力推进律师参与涉法涉诉信访接待工作，强化律师在完善社会利益协调机制、社会矛盾纠纷调处机制及社会稳定风险评估机制中的作用。2012年，全市共有1058名律师参与到涉法涉诉信访工作中，共接待信访群众14971人次，协助各级政府处理涉法涉诉信访问题2137个。

三、天津市法律服务业发展面临的困难和问题

“十二五”期间，我市服务业发展面临的困难和问题主要是:

一是法律服务业产值占服务业比重不高，新的经济增长点的作用没有充分发挥。以律师业为例，我市律师总收入为8亿元左右，与国内部分城市差距明显。我市执业律师、公证员等法律服务人数远远低于北京、上海，也是行业产值趋弱的直接原因。由此可见，我市法律服务业尚处于初级阶段，具有巨大的发展潜力和发展空间。

二是法律服务机构尚显规模小、管理松散，区域发展不平衡，缺乏现代法律服务的战略定位和竞争实力。从全国来看，我市律师人数约占常住人口总数的万分之三点三，与部分城市差距较大;从全市来看，律师事务所向经济相对发达地区集中的趋势明显，我市律师事务所主要集中在市内六区和滨海新区，年收入占收入总数的94.7%;而汉沽、静海、宝坻、宁河等区县发展较慢，律师人员少，收入低。一些法律服务机构管理模式松散落后，还不具有创造价值的实质意义，难以吸引国内外优秀人才、满足日益增长的现代法律服务的需求。

三是法律服务从业人员素质仍然偏低，中高级人才严重不足，自主创新能力不强，制约了现代法律服务业发展。律师行业存在专业化程度不高，大部分律师专业方向不明确，专业特点不突出问题。传统诉讼业务在律师业务中仍占较大比例，律师在高端现代法律服务市场 (诸如国际投资、海外并购、资本市场运作、反倾销、信息产业、环境与资源业以及涉外法律事务等)的竞争中，明显表现出竞争力不强。公证行业尚存在机构体制不统一的问题。由于行政和事业两种体制下的收入分配、业务拓展、人员管理、财务税收等方面的管理和保障政策均有不同，导致了部分机构的积极性难以调动和发挥、容易出现不正当竞争现象、人员和知识结构老化等一系列问题，在一定程度上制约了公证行业的健康快速发展。全市基层法律服务工作者中有54%的人员为法律大专及以下学历，教育背景、知识水平和综合能力相对于律师、公证员、司法鉴定人普遍偏低。

现代法律服务对法律知识和法律技能的要求更具多元化、国际化和复杂化，我市现代法律服务的提供能力还不能完全满足天津城市发展定位和滨海新区开发开放的需求。与此同时，法律服务需求者对于机构规模实力、专业知识综合配置、跨地域的服务能力、团队运作能力以及全球范围内即时沟通的设施和能力的要求越来越高，在全球化背景下的天津法律服务行业显然缺乏国际业务经验。天津的法律服务行业应尽快提升国际化服务水平。

四、加快发展天津市现代法律服务业的对策建议

按照《天津市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《天津市服务业发展“十二五”规划》要求，坚持拓展与规范并举，以市场化、产业化、社会化、国际化为方向，在党委政府及有关部门的大力扶持下，建设高素质专业化法律服务队伍，拓展法律服务业务领域，完善法律服务管理体制，努力构建适应我市经济社会发展和民主法治建设要求、较为成熟的法律服务制度体系和市场体系，为我市建设国际港口城市、北方经济中心提供优质高效的法律服务。

(一)抓好规划建设工作，加快现代法律服务体系建设。高起点、高标准、高质量制定法律服务业发展规划，将其纳入全市现代服务业总体发展规划中，纳入城市国际竞争力的软环境之列，作为服务业新的经济增长点进行重点培育。按照市场规律，通过政策引导，积极培育市场主体，稳步扩大现代法律服务规模，完善组织形式，推动业务转型和升级，促进专业化分工，扶持、培育一批能够参与国内国际竞争的法律服务机构，一批适应社会分工、具有专业特色的法律服务机构，一批立足基层社区、服务普通百姓的法律服务机构，形成比例基本合理、专业门类齐全、能够满足社会各种层次法律服务需求的市场格局。

从我市经济和社会的市场化、法治化和国际化的进程来看，现代法律服务的需求量毫无疑问应该是非常巨大的。法律服务机构要进一步树立管理创造效益的理念，根据市场的需求理顺法律服务机构的战略定位、利益分配、资源整合、知识管理等管理要素，探索符合现代法律服务市场需求的具有个性发展特色充满吸引力的管理机制。

(二)实施人才发展战略，提高法律服务层次与质量。大力发展以律师、公证、司法鉴定为主体的法律服务业，稳步扩大从业人员数量，全面提高从业人员素质，着力培养一批具有国际眼光、精通涉外法律业务的高素质律师人才。坚持统筹规划、合理布局，编制好不同行业法律服务人才发展规划，满足经济社会发展多层次、全方位的法律服务需求。以专业化为导向，着眼高端业务领域，加强对全市法律服务人员的国际贸易、国际投资、反倾销反补贴反垄断、知识产权、金融证券、企业治理、互联网等高端现代法律业务知识的教育和培训，选派优秀法律服务人员到国外学习，切实提高法律服务人员从事国际法律业务的水平，为法律服务人员向国际化方向发展、参与国际法律服务的合作与竞争创造条件。加强对中青年法律服务人才的培养，进一步改善法律服务队伍人员结构，为法律服务业持续、健康、快速发展储备后备人才。

(三)加大政策扶持和保障力度，优化法律服务业发展环境。树立“政府购买法律服务”的新理念，加大对法律服务业的财政投入，建立完善经费保障制度。进一步贯彻落实市委办公厅、市政府办公厅转发的《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》，加强税收、财政、物价、劳动保障、人事编制、司法行政等部门的联系和沟通，尽快共同制定和完善法律服务业税赋、收费、社会保险、人才引进等方面的规章制度和政策。建立工作信息交流沟通机制，全面改善法律服务的政策环境，加快法律服务机构规模化、专业化、品牌化发展，通过寻找比较优势，打造竞争优势，形成产业优势，推动法律服务业集聚发展，提高核心竞争力。以修订后的《律师法》为契机，进一步协调和改善律师执业环境，切实解决律师执业过程中长期存在的会见难、阅卷难和调查取证难，保护律师在执业活动中的合法权益，确保公民获得高质量的法律服务。鼓励和吸引外省市、境外法律服务机构来我市设立分支机构或办事机构，扩大法律服务对内对外开放程度，提升我市法律服务的层次。继续深入推进公证体制改革，加大对尚未完成改制公证机构改革工作的推动力度。对积极推进并较快完成改制的公证机构，要进一步加大政策扶持和指导、监督力度，尤其在涉及广大公证人员切身利益的收入分配、职称评审、优秀评比等方面要给予重点支持，确保全市公证机构改制工作健康有序进行。

(四)完善管理体制机制和行业规范，规范服务秩序和服务行为。要建立健全法律服务人员诚信执业制度，完善执业状况评价、监督机制和失信惩戒机制，进一步规范服务秩序和服务行为。要严格法律服务执业资格管理制度，把法律服务工作置于群众和社会的监督之下，确保法律服务工作者依法执业、诚信执业、尽责执业，不断提高法律服务业的社会公信力。加强法律服务人员思想政治教育，引导法律服务人员自觉承担社会责任，不断提高执业素质，始终恪守职业道德，坚定不移地做中国特色社会主义法律工作者、经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者和平安天津、法治天津建设的参与者。

(五)大力拓展现代法律服务，提升法律服务层次。拓宽服务领域和服务方式，提高法律服务水平，实现法律服务在经济社会发展各领域的广泛、有效参与。一是推动法律服务工作向经济建设的各个领域、市场经济的各个环节拓展。动员和组织律师等法律服务人员为滨海新区开发开放、重点工程和项目建设等领域提供法律服务，积极介入高端现代法律服务市场。提高法律服务产品的研发能力，不断提高非诉讼现代法律服务在整个法律服务业中的比重。积极推进我市现代法律服务业的国际化进程，进一步扩大法律服务业的对外开放，大力拓展涉外法律服务领域和国际竞争力。二是着力推进政府法律顾问工作，进一步拓展政府部门法律顾问的配备。建立重大决策和重大经济活动征询律师意见、进行法律风险评估机制，畅通律师等参与政府规章和规范性文件制定和审查的渠道，提高政府行政行为的民主性和科学性。积极组建政府法律顾问团，充分发挥公职律师和社会律师在政府依法行政和管理社会经济中的积极作用。三是落实法律服务人员参与信访接待，探索组织引导法律服务人员介入信访、有效化解人民内部矛盾的新途径，充分发挥法律咨询、决策建议和论证等作用，协助政府运用法律手段化解信访和涉法涉诉等矛盾，维护社会稳定。四是围绕建设社会主义新农村，扩大法律服务的覆盖面，把法律服务延伸到农村。积极为我市示范小城镇“三改一化”工作提供优质高效的法律服务。通过政府购买法律服务和法律服务工作者无偿奉献相结合，在全市实现“一村一顾问”，发挥好法律顾问的参谋助手作用，推进基层民主法制建设，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层，为农村招商引资、农业产业化经营提供法律服务，努力促进农村经济发展和农民增收。

(责任编辑 张文静)