民行检察建议的实践与规制

文◎李鹏翼 李 菡

一、民行检察建议的实践发展

2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》明确规定“人民检察院对于符合抗诉条件的民事行政判决、裁定意见已经发生法律效力损害国家利益、社会公共利益的民事调解、行政赔偿调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。”从实践中看，检察建议在加强检察监督方面发挥了重要作用，2001年—2011年，嵩县检察院发出检察建议172件，法院采纳151件，采纳率为87.7%，其中再审检察建议63件，法院采纳42件，再审检察建议采纳率为66.7%。

新修订的《民诉法》第208条第二、三款规定：地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。其中第二款规定的是再审检察建议，检察机关可以民事抗诉与再审检察建议互补，如果认为人民法院不予再审决定不当，也可以提出抗诉。第三款是对民事诉讼违法行为的检察建议。通过发现违法行为并提出检察建议，检察机关不仅能够对不能适用再审程序的裁判行为（包括保全、先予执行、中止诉讼等不具有终局效力的诉讼中裁定和回避、罚款、拘留等决定）进行监督，对于人民法院受理、送达、庭审、调解等裁判外的其他诉讼行为（包括作为和不作为），以及督促程序、公示催告、特别程序等非诉讼程序中的裁判行为和裁判外的诉讼行为也能够通过检察建议进行监督，使检察机关民事检察监督工作的范围和内容更加丰富。

通过新民诉法以上规定，我们可以预见到民行检察建议在民行检察工作中的重要地位。但是，从新民诉法实施以来看，嵩县院民行部门检察建议并没有明显增加，2013年1—8月，该院共制发民行检察建议14份，其中再审检察建议3份。通过分析，我们认为，民行检察建议工作中存在一些问题和不足，需要我们在今后的工作中加以规制。

二、民行检察建议的法律规制

第一，加快民行检察相关规章制度的修订，促进民行检察建议权的落实。首先应该在 《人民检察院组织法》中明确民行检察建议权，尽快制定《人民检察院民事行政诉讼监督规则》，吸纳2001年9月制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，明确规定民行检察建议的启动方式、申诉时效等，应将民行检察建议规定成固定的民行法律文书，明确其制作发放程序。特别是再审检察建议与抗诉的衔接机制，明确再审检察建议启动再审后检察机关的法庭身份。在抗诉中，检察机关要派员出席并宣读抗诉书，相对于再审检察建议书来说，其法律性质应当与抗诉书相同，所以，应当规范人民检察院也派员参加庭审并履行宣读再审检察建议书等程序。

第二，规范民行检察建议的制作和发布程序，建立民行检察建议书说理制度。首先，应当明确规定检察建议发送的效力级别。原则上是同级检察院制作，经审批盖章后向被建议单位送达。若有必要，下级检察院也可提请上级院发送，上级院也可指令下级院发送。第二，应当明确检察建议的审批程序。应由承办人起草成文，民行部门集体讨论定稿，民行部门负责人审核签字，再由分管检察长审核签发，由院办公室统一编号，加盖院章后以检察院的名义向被建议单位发送。第三，应当在检察建议书中加强说理，阐明自己的观点和法理依据，这样有助于增加工作透明度，体现公平正义。

第三，完善民行检察建议的救济渠道。检察建议这一监督方式的确立，意味着检察建议权的设立。“有权力必有救济”，检察建议以法定的形式确定之后，也应当同时赋予相关单位要求撤销或申请复议的权利，当他们认为检察机关发出的检察建议不当时，可以在一定的时间内，向检察机关要求撤销或申请复议。这样可以充分保障被监督者的权利，确保法律实施的公平正义。