金融检察职能定位

文◎佟晓琳

一、金融检察发展现状

金融检察是检察机关根据经济社会发展现状、趋势以及金融犯罪的形势、特点，而作出的积极回应和大胆改革，是刑事检察专业化改革的具体体现。因此，金融检察的发展方向必然是专业化的演进过程，而金融检察部门的职能定位和职权配置则直接决定了金融检察的专业化发展潜力和发展空间，因此，科学、合理地界定金融检察的职能定位具有极为重要的现实意义。

自2004年开始，以北京市检二分院公诉二处金融犯罪公诉组的成立为标志，我国检察机关开始了以专门的金融检察办案机构为依托的金融检察专业化进程。到2009年，金融检察进入了蓬勃发展阶段，以上海市浦东区、静安区、黄浦区、杨浦区等基层检察院先后成立金融检察科为代表。时至今日，我国的金融检察专业化建设全面提速。上海的徐汇区、闵行区、松江区等基层检察院也分别成立了金融检察科，虹口区及普陀区检察院虽未建立独立的金融检察科室，但是在公诉部门内部成立了捕诉合一的金融犯罪办案组。浦东新区则经最高人民检察院决定，在陆家嘴地区设立专门的金融检察院，集中办理浦东地区的金融案件。中国金融检察专业委员会于2011年在上海成立。而在首都北京，西城区检察院于2012年10月设立独立建制的金融犯罪检察处也揭开了首都金融检察发展的新篇章。

二、金融检察专门机构设置

在国际范围内，检察机关内部设立专门办理金融犯罪案件的机构是通行的做法［1］。而在我国，却不能简单照搬国外的做法。在北京、上海、广州乃至浙江等金融业发达或者活跃地区，金融犯罪与金融业发展相伴而生，金融犯罪的数量、后果及影响与金融发展状况或活跃程度呈正比，检察机关为有效打击金融犯罪，维护金融安全，应当设立专门的金融检察职能部门。而在其他金融业相对来讲不够活跃的地区，则可以根据案件情况和工作实际，在刑检业务部门设立专门的金融办案组或者指定专门的检察官办理金融案件。

三、金融检察职能定位构想

我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，自恢复重建30余年来，我国检察机关的监督职能不断发展、完善，其在制约侦查机关的权力、监督法院依法审判、保障刑罚的正确执行，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利等方面都发挥了巨大的作用［2］纵观当前全国各金融检察部门，有的以审查起诉为核心职能［3］，有的则以刑事检察为核心职能［4］。笔者认为，刑事检察职能是金融检察部门在刑事诉讼过程中对整个刑事诉讼活动的合法性进行监督的要求和体现，是检察权在惩治金融犯罪中的程序性价值，且能够在立案监督、侦查活动监督和刑事审判监督中有所作为。

（一）应当实行“捕诉合一”职能模式

1．两种职能模式之争。当前，关于金融检察职能之争主要集中于“捕诉合一”和“捕诉分离”。赞成“捕诉合一”的认为，这种职能模式有利于引导侦查取证，且能提高诉讼效率，能够发挥金融检察专业化办案的优势［5］。赞成“捕诉分离”的认为，批捕与起诉是两个诉讼阶段，各有特点，且“捕诉分离”有利于检察机关内部的监督制约，确保案件质量，“捕诉合一”有违刑事诉讼法的基本原则［6］。

无论“捕诉合一”还是“捕诉分离”都是对批捕权与公诉权配合与制约关系处理的一种选择。但是，笔者认为，“捕诉合一”模式更符合金融检察专业化建设的需要。

2.“捕诉合一”模式的优势。一是有利于提前介入引导侦查。当前，国内金融司法体制发展并不平衡，公安机关设有经侦大队，专门侦办经济类案件，但是分工并未细化到金融犯罪侦查部门，因此，金融犯罪侦查工作还未达到专业化发展水平。部分法院设有金融审判法庭，但是受理案件也仅仅局限于金融领域的民商事纠纷。而部分检察机关设立独立的金融检察职能部门，并以金融犯罪案件的查办为主要工作职能。因此，在金融刑事司法体制方面，当前的金融检察似乎走在金融司法发展进程中的前列。对于专业性强、案情复杂、取证困难的金融犯罪案件，金融检察提前介入，引导侦查取证，有利于确保案件质量。只有当金融检察部门兼具捕、诉两项职能时，提前介入才能成为一种常态化的工作机制，才能够在审查逮捕过程中，根据案件特点和证据情况决定是否需要在后续的侦查阶段开展引导侦查工作，并能够保证从审查起诉、交付审判的角度把握证据标准，引导公安机关全面、深入开展侦查工作，为审查起诉工作做好准备。二是有利于发挥诉讼监督合力。在批捕阶段，检察机关最先接触案件，并掌握第一手材料，但是由于审查逮捕期限相对较短，对于案件的审查和把握也不够深入，因此，开展诉讼监督工作的精力和效果受限。而“捕诉分离”模式下的捕、诉之间信息沟通不畅，最终导致要么遗漏诉讼监督线索，要么对于批捕阶段开展的诉讼监督工作缺乏后续的跟踪、督促，要么重复劳动，对同一诉讼监督事项重复开展监督工作，即浪费了诉讼资源，也由于被监督对象因同一问题受到同一机关不同部门开展的监督工作而使司法权威和司法严肃性减损。只有当金融检察部门兼具捕、诉两项职能时，才能够基于侦监和公诉两项检察权能而发挥诉讼监督的合力，也能够避免批捕阶段基于立案监督权通知公安机关立案的案件因种种原因，最终不能交付审判的尴尬局面。三是有利于提高刑事诉讼效率。对于事实清楚、证据确实充分的简单金融犯罪案件，如信用卡诈骗、妨害信用卡管理等案件，批捕阶段和公诉阶段的讯问工作可以前后承继，如在批捕阶段检察机关已对全案事实进行全面、细致讯问的，公诉阶段就可以以核实以往口供的真实性、侦查活动的合法性等为主要目的进行简单讯问。批捕阶段在审查卷宗时，需重点审查是否具有逮捕必要性方面的证据材料，而公诉阶段在审查卷宗时，需重点审查是否具有起诉必要性方面的证据，并使前后阶段的证据审查工作相互衔接，以避免重复劳动，不必要地延长办案期限，增加当事人诉累。

3.内部监督弱化弊端的摒除。对于“捕诉合一”会导致检察机关内部监督弱化的担忧，笔者认为，可以从以下几个方面加以摒除：一是在金融检察部门内设立专门的办案组，如批捕组、公诉组，将捕、诉职能分由不同的办案组来履行，既能够实现内部监督制约，也能够发挥金融检察专门机构的整体合力，且有利于强化金融检察专业人才的培养，可谓一举多得。二是可以完善办案制度。当前实行的个人承办、集体讨论、三级审批、检委会研究决定的办案制度，乃至减少犯罪事实及数额、改变定性、不批捕、不起诉等实体处理意见必须层层汇报的制度都是内部监督制约，确保案件质量的有效制度。三是发挥案件管理部门的作用。当前，全国各级检察机关均已成立了独立建制、权能平行的案件质量管理部门，职责包括案件质量考核及流程管理，监督、管理的对象包括案件的实体和程序审查，手段包括静态的事后考核和动态的事中监督，是检察机关强化内部监督制约和案件管理的有力抓手，对于独立的金融检察部门同样能够发挥内部监管的职能作用。

（二）应当扩展为“捕诉研监防”一体化职能模式

检察机关作为法律监督机关，除了依法监督刑事诉讼活动是否合法外，也应当依法保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，金融检察亦应如此，且对于金融犯罪嫌疑人、被告人，乃至金融消费者的保护更能够体现出金融检察通过履行法律功能和社会功能保护金融安全的目的和宗旨。

1.金融检察理论与实务研究。金融检察部门应加强金融检察理论与实务研究，只有加强对法律适用、诉讼程序、政策把握等方面专业问题的研究，总结金融犯罪的特点和规律，注重对类案和典型问题的研究，才能最终用于指导办案，实现金融检察法律功能的精准、有力发挥。

2.诉讼监督及法律监督。检察机关是法律监督机关，金融检察同样应当强调法律监督的效果和力度，因此，监督理应成为金融检察一项不可或缺的工作职能。这种监督既包括《刑事诉讼法》赋予检察机关的侦查监督和审判监督的职能，也包括通过履行《人民检察院组织法》赋予检察机关的检察建议权，实施法律监督职能，实现检察机关参与社会管理的社会功能。

3.金融机构及金融消费者的双重保护。那么保护功能，应当从何处落实呢？笔者认为，检察机关对金融机构的保护主要体现在打击犯罪上，但是打击、惩罚却并非刑事司法的目的，司法的终极目标在于预防犯罪。因此，检察机关对金融机构的保护另一方面体现在犯罪预防上，预防也应当成为金融检察甚为重要的一项工作职能。对此，笔者将在下文着重展开论述。

对于金融消费者，笔者认为，应从两方面加以保护，一方面，在金融犯罪案件的刑事诉讼过程中保护作为犯罪嫌疑人、被告人的金融消费者的合法权利，且应当看到，法律监督机关及其监督制度是对犯罪嫌疑人、被告人正当权利保护的利器和后盾，保障金融消费者的权利是检察权在司法中的根本价值。

另一方面，笔者认为，不能一味加强金融检察与金融机构、金融监管的配合、协作关系，而更应当强调金融检察对金融机构、金融监管的法律监督职能。当前，部分金融犯罪与金融机构不当的开展商业活动，与金融监管机构的监管漏洞是存在一定关系的，如占金融犯罪绝大部分的（恶意透支型）信用卡诈骗罪就与银行的发卡过多过滥、审核把关不严、义务告知不明等有着极为重要的关系，而银监部门对此也没有发挥应有的监管作用。此外，大行其道的两法衔接制度在立案监督方面确实发挥了一定作用，但是由于过于强调行政机关与检察机关的合作，导致出现了金融监管机构甚至是金融机构与检察机关联手处理金融消费者的情况，不但弱化了对金融消费者的保护，还减损了检察机关的司法公信力及其中立、客观的法律属性。可见，检察机关应坚守其法律监督机关的法律定位，坚持不偏不倚的中立立场，既要对金融消费者的行为行使法律监督权，更要对金融机构的商业活动乃至金融监管机构的监管制度行使法律监督权，唯有如此，才能真正实现金融检察维护金融安全的历史使命。

（三）犯罪预防职能探析

检察机关设有职务犯罪预防职能部门，所开展的是各个领域的职务犯罪预防活动，当然也包括金融领域。但是，随着检察机关社会职能的拓展和延伸，随着打击与预防并重工作理念的形成，普通刑事犯罪预防同样重要。因此，在金融领域，犯罪预防不应局限于职务犯罪预防，也应当包括普通刑事犯罪预防。

由于预防部门的职能就是职务犯罪预防工作，因此，金融普通刑事犯罪预防职能当然应由金融检察部门行使。但是，金融领域的职务犯罪预防职能到底应当保留在职务犯罪预防部门还是应当划转到金融检察部门却是一个需要思考的问题。笔者认为，后者更有利于工作的有效开展。理由如下：

第一，在金融系统开展职务犯罪预防工作，必须得到金融监管机构以及金融机构的认可和支持。而金融检察部门为发挥服务功能，在工作中与金融监管机构及金融机构建立了良好的沟通协作关系，形成了工作联动机制，能够顺利地开展相关的预防活动。

第二，倘若将金融领域的职务犯罪预防工作和普通刑事犯罪预防工作划归两个不同的部门，会有损检察机关工作的严肃性和权威性，使相关金融单位不能正确认识和看待预防工作的重要意义，进而产生抵触、反感等不良情绪。

第三，打击和惩治犯罪，形成威慑力量，是预防和减少职务犯罪的重要利器，检察机关开展职务犯罪预防必须与办案工作紧密结合。只有通过办案才能敏锐地捕捉和判断诱发金融领域职务犯罪的深层次原因，切实把握金融领域职务犯罪的发展规律和态势，找到符合形势和行业特点的预防工作对策和办法，减少和消除职务犯罪滋生的土壤和条件。而金融检察部门能够通过办理金融职务犯罪案件，准确地发觉和掌握廉政风险点和行业风险点之所在，进而能够有针对性地开展职务犯罪个案预防和行业预防工作，确保职务预防工作的精准性、深入性和广泛性。

注释：

［1］上海市宝山区人民检察院课题组：《域外金融检察的发展现状比较研究》，载《中国检察学研究会金融检察专业委员会课题汇编》，2012年。

［2］宋维彬：《新刑事诉讼法实施中的检察监督》，载于《国家检察官学院学报》第21卷第3期，2013年5月。

［3］如上海市检察机关中，浦东区、黄浦区金融犯罪检察处（科）的工作职能以审查起诉为主，兼顾专项调研和综合治理。

［4］如上海市检察机关中，静安区和杨浦区金融犯罪检察科则一体化办理批捕、起诉案件，同时兼具预防、民行和金融政策法律研究职能。

［5］上海市人民检察院法律政策研究室、上海市静安区人民检察院课题组：《上海金融检察专业化建设的探索与实践》，2010年。

［6］中国政法大学教授樊崇义教授持此种观点。