基层院“四化”建设的实践与思考

文◎钱善义

基层院“四化”建设的实践与思考

文◎钱善义*

基层检察院建设是全部检察工作的基石，在检察事业发展中具有全局性、基础性、战略性地位。在2011年6月1日召开的全国基层检察院建设工作座谈会上，最高检常务副检察长胡泽君指出，当前和今后一个时期，基层检察院建设要以强化法律监督、强化自身监督、强化高素质队伍建设为核心，大力推进基层检察院“四化”建设，进一步提高基层检察院建设整体水平，夯实检察事业科学发展根基。那么“四化”建设的内涵何在？当前“四化”建设存在哪些问题？在“四化”建设只有标准没有定势且全国各地经济文化差异较大的情况下，又如何进一步推进呢？笔者就以上问题进行了认真思考，并结合我院“四化”建设经验，谈谈推进“四化”建设的拙见。

2009年2月11日，在“全国基层检察院建设工作会议”上，时任中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在会上强调，要大力推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化建设，即“四化”建设。这不仅是中央领导对我国检察机关建设方向的殷切期望，也是广大民众对检察工作的厚望和期待，更是未来检察机关建设的行动指南。同年年初,最高人民检察院印发了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》,提出了“执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的基层院建设方向,成为这一时期指导基层院建设的纲领性文件。2011年3月7日，最高人民检察院印发了《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，对深入推进基层检察院“四化”建设进一步提出明确具体的要求。

一、当前“四化”建设存在的问题

2009年以来，在最高人民检察院《2009—2012年基层人民检察院建设规划》及《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》的指引下,全国检察机关深化改革，开拓创新，涌现出一大批“四化”建设先进院、示范院，为全国各地基层检察院，尤其是为经济落后地区检察院建设提供了经验。但有些基层检察院对“四化”建设的前瞻性思考和深入研究不够，工作思路还不够宽，工作方法创新上还有局限，仍然按照常规模式开展。基层检察院建设是一项长期、艰巨和动态的系统工程，仍存在一些制约基层检察工作发展的瓶颈问题，需进一步研究和解决。

（一）队伍专业化建设方面

突出表现为检察官队伍年龄结构不合理，案多人少的矛盾较为明显。如我院目前46周岁以上的检察官约占总数约57％，而36-45岁占15％，检察官结构老龄化严重，年富力强的检察人数偏少。另一个就是基层优秀人才短缺，基层人才流失现象存在，人才“进出口”不畅等。基层检察官职级待遇偏低，一定程度上挫伤了干警的工作积极性，也不利于基层检察院全面履行法律监督职能。各地经济社会发展水平不同，地区收入存在较大差别，一定程度上影响检察队伍的稳定。

（二）管理科学化建设方面

突出表现为管理机制有待健全。内部管理机制不科学的问题仍然存在，未建立起科学有效的检察官管理机制、日常管理机制等，存在行政管理人员与检察官职能归类不清，内部机构设置不合理影响到检察职能高效发挥等问题。队伍管理和选人用人机制有待进一步完善。

（三）保障现代化建设方面

鉴于过去设计条件的限制和信息化建设、规范化办案形势的快速发展，一些基层检察院办公用房存在一些问题，特别是个别基层院办公与办案用房交叉拥挤，不符合规范要求。少数基层检察院基建欠债问题未得到有效解决，化解债务任务较重。同时，少数地方相关经费保障不足。少数地方财政执行保障标准不到位。“两房”建设任务仍然任重道远。

二、推进基层院“四化”建设的实践与思考

(一)厘清思路，目标明确，稳步推进

检察机关是法律监督机关，“强化法律监督，维护公平正义”是检察工作的主题，是指导检察工作的方向。把握方向，还要有明确的工作目标、清晰的工作思路。最高检《2009—2012年基层人民检察院建设规划》（下称‘规划’）发布后，我院以规划为行为指导，先后制定了2009年《贯彻落实高检院〈规划〉细则》；2010年《进一步贯彻高检院〈规划〉，加大争创全国先进基层检察院力度实施细则》；2012年《落实〈规划〉攻坚年实施细则》，将工作目标具体化，将“四化”目标逐年推进，保证了“四化”建设有序进行。因此，推进基层检察院“四化”建设，必须坚持检察工作主题，以深入推进三项重点工作为着力点，以加强组织领导为保证，夯实检察事业科学发展根基。必须认识到“四化”建设是一项系统工程，不可能一蹴而就，不同时期、不同地区基层检察工作的特点、要求和重点各不相同。

(二)突出重点，有的放矢，抓好“四化”。“四化”建设内容丰富，涵盖了基层院建设的方方面面

如何有力推进“四化”建设？笔者认为在深刻把握《规划》精神基础上，应当着重分析“四化”建设中存在的问题，立足实际，结合本地特点，寻找适合自身发展的最佳路径，制定推进《规划》建设工作方案。方案的实施要靠全体干警。下面介绍我院的“四化”建设实践并提出一点建议。

1．在执法规范化上，以过程控制为重点。我院成立了副科级案件管理办公室，强化案件统一管理，加强对办案流程监督；全面落实办案风险防控机制，建设高标准的办案工作区，实行人力、制度、科技三位一体的监督模式，推进办案文明规范，提高办案的安全系数；严格办案流程，制定《案件评查制度》、《案件办案质量考评标准》等10类28项业务制度，并印刷成册，干警人手一份。涵盖了全部业务工作的各个环节，明确了办案的具体标准和责任，并将规程执行情况纳入科室年度责任目标考核。实行安全执法目标管理责任制、首办责任制和错案追究制；深入推进检务公开，开通官方微博，编辑“检察手机报”群发给代表、委员，拓宽外部监督平台。

一点建议：推进执法规范化过程中，要做到“五规范”，即执法理念、执法行为、执法操作、执法监督、执法考核机制。执法理念上，要树立理性、平和、文明、规范的执法理念；执法行为上，按照高检院执法行为规范要求去做，比如着装、用语等；执法操作上，要严格程序法的规定实施，树立程序和实体并重的观念；执法监督上，强化内外部监督，强化上级院对下级院的依法领导、监督，本级市人大常委会的依法监督、“三员”监督、舆论监督、人民群众监督等。注重内部监督，实行廉政风险防控机制、党风廉政建设责任制、高标准的办案区、案管办等；在考核机制上，制定科学规范的考核体系，做到奖惩分明，上级院对下级院的考核体系要进一步规范，进一步细化、量化，具有很强操作性，这对整体上推进“四化”建设起到了举足轻重的作用。

2．在队伍专业化上，以教育培训为重点。我院坚持素质强检，打造学习型、创新型、效能型、纪律型、和谐型“五型”检察队伍。实施人才战略，制定《关于干警参加高层次学历教育和司法考试的规定》等，鼓励干警自学成才。院本科以上人员占总数80％，研究生学历占总数8％。开展办案、工作能手、优秀公诉人评选等活动。2009年来，共有1000余人次参加上级组织的各类培训，投入业务培训经费60余万元，被安徽省检察院表彰为业务培训先进单位。坚持文化育检，打造外部关系和顺、内部关系和畅、人际关系和睦、人与环境和谐、执法办案平和“五和”检察队伍。

一点建议：案多人少，加强队伍专业化建设是必要的出路。因此要打造好“四支队伍”即：领导班子、中层干部、一般干警、检察辅助人员。充分发挥班子领头雁的作用，优化班子结构，提高领导班子驾驭检察工作、科学决策等能力。建立干警勤政廉政档案，加强管理、考核和监督。中层干部在检察工作中既是指挥员又是战斗员，应加强中层干部的选拔任用，推行中层干部目标责任制、轮岗交流制。坚持责权利相统一，鼓励和支持中层干部创造性地开展工作，着重提高中层干部队伍的执行力。一般干警是推进检察工作的具体执行者，应积极稳妥地抓好检察人员分类管理工作，建立符合检察工作特点和司法规律的检察人员管理办法、机制。检察辅助人员是当前形势下，缓解检察机关案多人少的有益补充，应当严格“进出口”，加强对检辅人员的管理与考核。同时，进一步强化教育培训，突出抓好“三种人才”即专业技术人才、各类业务尖子人才、复合型人才。培养出一批精于专业、勤于学习、善于思考、乐于竞争的双优人才，为检察工作的发展注入新活力。

3．在管理科学化上，以制度建设为重点。健全日常管理机制，出台《每周例会制度》、《工作反馈办法》制度，对部署的工作落实情况及时督办、反馈；实行党风廉政建设责任制、效能建设明查暗访通报、网上考勤、勤政廉政保证等制度，把勤政、廉政与效能、奖惩紧密结合起来；建立健全奖惩机制。制定《参加滁州市检察机关业务、综合考核奖励制度》、《检察信息宣传调研工作奖励办法》等制度，调动干警工作积极性；开展人事改革，打造干部活动工程。推行公开选拔、竞争上岗、轮岗制度。2009年以来，新任了3名副检察长，新配了2名党组成员，交流了2名副检察长，提拔了6名检委会委员，解决了6名干警副科职级，提拔了6名干警为内设机构正职，任用了7名检察员，13名助检员。

一点建议：要建立并完善“四种”长效机制。一是队伍管理奖励机制。坚持以人为本，建立表彰奖励机制。充分发挥榜样的力量，传递检察正能量。二是队伍管理惩处机制。实行勤政廉政保证、目标绩效考核制度，将干警的工资收入与岗位职责、工作业绩和实际贡献挂钩。三是队伍管理创新机制。创新是基层检察院建设活的灵魂、健康发展的不竭动力、永葆生机的源泉。要求检察干警必须不断的对司法过程、社会发展规律和新类型案件进行探索和研究，大胆的开拓与创新，要有与时俱进的精神，要有敢于为人先的精神。四是人才制度。实施人才战略，推行竞争上岗、轮岗，将一些德才兼备，以德为先，突出实绩，群众公认的人员推荐提拔到重要岗位上来。

4．在保障现代化上，以“两房”建设为重点。我院2011年4月动工，2012年底投入使用。建成了一座面积近1万m2，集办公、办案、教育为一体的多功能、现代化、信息化大楼。为建设现代化办公办案用房，先后10次组织人员赴江浙、广东等地学习考察。加强信息化建设与硬件投入。2009年以来，共投入1000多万元，建成了高标准机房、侦查指挥中心、视频会议、办案区、同步录音录像系统、案管中心、两法衔接平台和检讯室等。有利的保障和促进检察工作健康快速发展。投资200余万元的省级廉政文化教育基地、星光走廊、文化墙正在紧锣密鼓的建设中。

一点建议：检务保障要抓“两房”建设、抓经费、抓信息化建设。紧紧围绕检察工作主题和总体要求，坚持“抓保障、保中心、促发展”的工作方针，继续加强基础建设投入，解决“两房”建设困难。重点以“两房”（办案用房和专业技术用房）建设为中心的基本建设，加大对经济欠发达基层检察院“两房”建设的补助力度，在财政补助专款中安排“两房”建设、维修专项经费，解决基层检察院久拖不结的欠账问题。加大经费保障力度，加快基础设施建设、信息化建设，在基础设施上要做到硬件要硬、软件要强。结合现有办公条件，提升办案工作区的软硬件设施，使自侦办案工作更规范、更安全。深入实施科技强检战略，加大科技装备的投入，提高检察装备的科技化水平，实现检察机关办案现代化和办公自动化，提高工作和办案效率。

(三)加强领导，协调推进，树立品牌

近年来，院在上级院的坚强领导下，坚持以执法办案为中心，统筹兼顾，突出创新，着力打造亮点。创新、完善了100余项制度，形成了一整套涵盖业务规范、队伍建设、保障能力的管理制度体系。检察工作亮点层出，受到省市院领导肯定。如，实行新任检察人员职业导师制度被作为2011年检察工作亮点大篇幅刊登在《检察日报》2版头条；加强监管场所管理创新的做法被高检院监所厅转发推广等；“争创无职务犯罪单位”活动、“两法衔接”工作纳入市委、市政府年度绩效考核体系等。目前，有10余项创新工作得到社会认可、被省内外检察院借鉴，为打造更多明检品牌，推进检察工作科学发展奠定了基础。

一点建议：推进“四化”建设，应当进一步加强上级院的组织领导作用，形成省院主导、市院主抓、基层院主责的局面。严格落实上级院领导联系和承包基层院及业务部门对口指导工作制度，加强分类指导，具体指导，提高质量和效率。地(市)级院作为基层院建设的直接指挥者和组织者，要切实做好统筹规划，注重“抓两头，带中间”，充分发挥先进基层检察院特别是“四化”示范院的典型效应，切实起到辐射带动作用。同时，基层院要发挥主观能动作用，立足实际，找准定位，克服畏难情绪，突出特色，打造品牌，不断创新建设载体和平台，全力推进“四化”建设。

*安徽省明光市人民检察院副检察长［239400］