试论我国检察诉讼监督方式及其完善

文◎杨迎泽 薛伟宏 聂利民 丁志鹏

一、检察诉讼监督方式概述

何谓检察诉讼监督方式（以下简称“监督方式”）？本文认为，它是指法定的检方（亦即“检察机关及其检察人员”的统称）依法适用检察诉讼监督法律及其检察诉讼监督权力的具体形式和方法。因此，监督方式与检察诉讼监督途径或渠道不同。前者强调的是，发现监督事项后而采取何种形式、方法对其实行监督；后者强调的是，通过哪些门路、途径而发现监督事项——违法犯罪行为。

根据划分标准的不同，可将监督方式分为许多种类：一据适用范围的不同，可将其分为通用和专用监督方式两类；二据监督者检方与被监督者——羁押方、侦查方、检察方、审判方、执行方和监管方“司法六方”关系差异，可将其分为内部和外部监督方式两类；三据诉讼活动性质的不同，可将其分为检察刑事、民事和行政诉讼监督方式3类；四据诉讼活动阶段的不同，可将其分为检方立案、侦查、起诉（或公诉）、审判和执行监督方式5类；五据被监督者性质的不同，可将其分为检方羁押、侦查、检察、审判、执行和监管监督方式6类。而每一类监督方式又包括许多种；每一种既可单独适用，也可与其他监督方式同时适用。

二、我国检察诉讼监督方式的不足与完善

总的来说，目前我国检察诉讼监督效能并不高；不愿、不能、不敢、不忍监督以及不虚心、不情愿接受检察诉讼监督现象，比比皆是。究其原因，突出表现为通用和专用监督方式的不足所致。为此，本文不仅主张借“两院组织法”、“两官法”、《行政诉讼法》再修正的有利时机，对以下10种通用检察诉讼监督方式进行立法完善，也赞同“一方面，开拓创新，探索诉讼监督新方式。手段上，如建议更换办案人、建议更换办案机关（建议改变管辖权）、建议处分责任人（针对事中监督中较为直观的违法行为或事后监督核实的严重违法行为）、质询意见书（类似于说明不立案理由通知书，只是对象不同，发给负责人）；形式上，如同步监督、综合监督（综合运用各种监督手段）、联动或合力监督（即在检察一体化原则指导下，形成上下级、平级检察机关之间和检察机关内设部门之间相互衔接、配合、制约机制）。另一方面，打造平台，拓展诉讼监督新渠道。真正实现同步监督、全程监督、全面监督，切实增强诉讼监督实效”之主张。

（一）公诉

所谓公诉，亦称公益诉讼，是指有起诉权的国家机关代表国家对被告人进行控告，向法院提起诉讼并请求追究其法律责任的行为。它包括刑事、民事和行政诉讼公诉3种，也是通用监督方式之一。

而完善公诉监督方式的具体办法，除依法用足用好纠正意见等现行公诉监督方式外，要依法建立健全量刑建议、民事和行政公诉监督方式。

（二）抗诉

所谓抗诉，亦称抗议，是指检方认为审判方作出的裁判确有错误时，提请有管辖权的审判方重新审理并予以纠正的监督方式。它包括刑事、民事和行政诉讼抗诉3种，同样也是通用监督方式之一。

而完善抗诉监督方式的具体办法，除应遵循“三大诉讼法”有关抗诉的规定外，还应遵循《关于刑事抗诉工作的若干意见》、《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》等司法解释规定，并彻底扭转重刑事抗诉、轻民事行政抗诉的局面。

（三）检察意见

所谓检察意见，是指检方依法履行检察诉讼监督权责时，依法对“司法六方”在诉讼过程中发生的违法犯罪行为或者对具体案件处理错误，以书面形式依法向其或其上级等有关单位提出纠正意见的一种监督方式。它包括刑事、民事和行政诉讼检察意见3种，也是一种常见的通用监督方式。

另外，检察意见与检察建议不同。前者是对事情的一定的看法并具有约束力，后者则是向有关单位、领导等提出的主张而无约束力；前者是下行文，后者是上行文或平行文；同时，两者的内容载体——法律依据、适用范围、格式和内容等也不尽相同。

此外，从《刑事诉讼法》或其司法解释上说，检察意见是法定监督方式；从《民事诉讼法》和《行政诉讼法》上讲，它却不是法定监督方式。但概言之，它却不失为通用监督方式之一。

再者，目前，它除缺少法律规范外，实践中的适用成效也不高：缺乏刚性；适用范围随意性较大，并常与检察建议混同适用；适用程序没有统一规范。因此，建议将检察意见法律化。

（四）检察建议

所谓检察建议，是指检方为促进法律正确实施与社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。它包括刑事、民事和行政诉讼检察建议3种或者口头与书面检察建议两种，也是实践中最常用的通用监督方式。

目前，检察建议的适用还有如下不足：对其重要性和针对性认识不足；适用范围、主体和对象不明，并常与检察意见混用；内容空泛，行文格式不统一；审批、登记、送达、归档等程序不完善，管理机制不健全；对其跟踪督促、回访考察落实不够，整改效果不一。对此，一要在用足用好现行有关检察建议法律及其司法解释、规范性文件的同时，着力促其制度法律化；二要明确采用检察建议参与社会管理的合理边界，防止其被滥用。同时，要明确检察建议问题的来源、适用对象和内容等事宜；三要提高检察建议书的制作质量，严格按照《人民检察院法律文书格式（样本）》制作；四要明确审批、登记、送达和归档等制作程序，提高其制作质量。同时，建立健全检察建议工作的跟踪督促、回访落实、内部考核、奖惩以及检察建议的撤销、变更等机制。其中关键，是将《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定，落到实处。

（五）纠正意见

所谓纠正意见，亦称纠正违法意见，是指检方在依法履行检察诉讼监督权责时，发现“司法六方”在诉讼活动中存在违法犯罪行为时，依法向有关单位提出纠正违法犯罪意见的监督方式。它包括检察刑事、民事和行政诉讼纠正意见3种或者口头与书面纠正意见两种，而实践中常见的纠正意见有纠正违反法定程序、纠正违法、纠正错捕和纠正漏捕4种。因此，它与检察意见、检察建议不同。区分关键在于，它主要针对诉讼活动中“司法六方”的程序违法行为而提出，“司法六方”必须予以纠正并回复。

而当下，纠正意见除缺少法律规范外，至少还有如下不足：狭窄的适用范围限制了其发展空间；无序的适用程序降低了其适用效果；协调保障机制不健全使其流于形式。对此，一要用足用好有关纠正意见的现行规定；二要完善纠正意见立法，使其法律化；三要提高承载纠正意见之法律文书纠正违法通知书、纠正案件错误通知书、纠正案件决定错误通知书的制作质量，严格按照《人民检察院法律文书格式（样本）》规定制作。

（六）调阅案卷材料

所谓调阅案卷材料，亦即调阅、借阅和查阅（看）案卷材（资）料的统称，是指检方在依法履行检察诉讼监督权责时，依法向作为被监督者的“司法六方”调阅相关案卷材料的行为。

尽管强调调阅案卷材料是法定的通用检察诉讼监督方式之一，但目前对其立法规定并不完善。因此，本文主张，将其列入《检察院组织法》中加以规定，并明确规定调阅的主体、审批、内容、文书、送达、程序等事宜。

（七）更换办案人

所谓更换办案人，是指检方在依法履行检察诉讼监督权责时，发现“司法六方”在立案、侦查、起诉、审判、执行和监管过程中有渎职行为或其他影响案件公正处理情形时，依法建议“司法六方”更换相关办案人员的监督方式。因此，它是一种特殊的检察建议，不仅具有专业性、法律性、广泛性、直接性和权威性等特点，也有深厚的理论基础（即司法公正）、制度基础（即回避制度）、权力基础（即法律监督权及其诉讼监督权及其检察诉讼监督权）。

另外，从广义上讲，它有《宪法》、《检察院组织法》和“三大诉讼法”支撑；从狭义上说，目前，支撑它的法律仅限于司法解释。如《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 （试行）》第10条第 1、2款。

此外，尽管我们强调更换办案人有利于防止司法及其诉讼腐败，维护司法公正，但其也存有立法和司法不足：一是现行立法、司法解释不完善以及具体操作程序不健全；二是司法人员渎职具有极强的隐蔽性，导致其渎职犯罪具有线索发现难、查证难、处理难和干扰阻力大“三难一大”特点；三是传统监督方式滞后。为此，本文建议，可将检方更换办案人员建议权写进《检察院组织法》和《行政诉讼法》，并明确规定更换办案人的条件、方式、程序和法律保障等问题。

（八）检察长列席审委会

所谓检察长列席审委会制度，亦即“人民检察院检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度”的简称。它既是“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”宪法法律原则的具体体现，也是新中国特色社会主义司法的特色之一；既是新中国特色社会主义审判制度的特色之一，也是新中国特色社会主义检察制度的特色之一。

此外，目前，本制度至少还有两方面不足：立法上，列席监督的授权不明确，强度不够，范围不具体，随意性大，程序不细，列席主体单一；司法实践上，存在“十多十少”瓶颈：漠视维持多，重视探赜少；司法解释多，法律规定少；原则规范多，具体规范少；沟通需要的多，列席监督多少；临时列席得多，经常列席的少；被动接受得多，主动参与的少；刑事案件多，民行案件少；就案论案的，深刻反思的少；形式参与多，实质监督少；抱怨埋怨多，献计献策少。而打破这些瓶颈的关键，是将《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》等规定，落到实处。

（九）向人大常委会专题报告诉讼监督情况

所谓向人大常委会专题报告诉讼监督情况，有广狭两义。广义的是指检方依法将自身履行检察诉讼监督权责的实际情况，向同级人大常委会报告的行为；狭义的是指检方在向“司法六方”发出检察诉讼监督文书的同时，将相关文书材料向同级人大报告，并定期向同级人大汇报被监督对象的整改和反馈情况，以进一步加强人大对于检察诉讼监督工作的信息联络，弥补人大个案监督的不足，提高检察诉讼监督效果，推动人大对检察诉讼监督工作的领导和监督的一项创新性制度。因此，其主要内容有三：一是据有关规定，检方向同级人大常委会报告的诉讼监督事项范围主要有：发出的检察诉讼监督类检察建议书；发出的纠正违法通知书；提起的刑事抗诉案件；以民事行政案件再审检察建议，建议法院再审的民事行政案件；提请上级检察院对已生效民事行政判决、裁定提起抗诉的案件。二是向同级人大报告时所提交的材料主要包括：诉讼监督类检察建议书，纠正违法通知书，刑事抗诉书，民事行政再审检察建议书和民事行政提请抗诉报告书及相关证明材料；上述文书送达后，被监督对象的反馈材料；被送达人对纠正违法通知书和检察建议书所提出的复议、复核后形成的证明材料等。三是报告工作的流程和时间要求。

（十）职务犯罪侦查

无疑，司法及其诉讼腐败的登峰造极状态，便是职务犯罪的产生。因此，从这个意义上说，如何有效地发现并查处诉讼过程中的职务犯罪，是检察诉讼监督的最有效方式，也是最终手段。

如何查处诉讼过程中的职务犯罪，是检察诉讼监督的永恒主题。为此，据《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 （试行）》等规定，查处诉讼中的职务犯罪时，还应注意以下问题：一是对司法工作人员的渎职行为可通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。二是发现有证据证明司法工作人员在诉讼活动中涉嫌渎职的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实；对于单位或者个人向检方举报或者控告司法工作人员在诉讼活动中有渎职行为的，检方应当受理并进行审查，对于需要进一步调查核实的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实。三是调查司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为，可以询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料，对受害人可以进行伤情检查，但是不得限制被调查人的人身自由或者财产权利。四是对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为调查完毕后，应当制作调查报告，根据已经查明的情况提出处理意见，报检察长决定后依法作出相应处理。

综上所述，如何提高检察诉讼监督效能，关键是改革完善检察诉讼监督方式——“工欲善其事，必先利其器”。