浅议基层检察机关如何在区域社会管理中发挥作用

文◎李卫东

50年前，浙江枫桥创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的 “枫桥经验”。这一经验之所以历久弥新，具有旺盛的生命力，就在于它是一套好的管理方法，能够紧贴实际，一切为了群众，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交。如今，我们坚持和发展“枫桥经验”，就要不断提升新形势下服务群众、服务社会的能力和水平，以与时俱进的精神，研究新情况，把握新规律，传承和创新促进区域社会管理的方法。

一、社会管理的概念及任务

社会管理，主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。其基本任务包括：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维持社会和谐等方面。［1］

党和政府高度重视社会管理，不断探索适合我国国情的社会管理方法，建立了中国特色社会管理工作领导体系，构建了社会管理的组织网络，制定了社会管理相关法律法规。特别是近年来，逐步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。检察机关如何立足检察职能，自觉将检察工作纳入这一管理格局，坚持和发展“枫桥经验”，发挥在区域社会管理中的作用，促进区域经济社会健康快速发展，促进区域社会和谐稳定，具有十分重要的现实意义。

二、检察机关发挥在区域社会管理中的作用应采取的做法

（一）加强理性思考，明确工作要求，打牢工作基础。经过改革开放30多年的发展，我国的社会管理随着物质文明、政治文明和精神文明建设的发展得到不断加强。但是我们也应该清醒地看到，当前我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种剧烈的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾以及社会利益关系更加复杂，各种社会问题层出不穷等新情况。对此，需要不断探索促进区域社会管理的方法，不断采取更加切实有效的措施，促进区域经济社会发展进步，保障社会长治久安和人民群众安居乐业。检察机关作为国家的法律监督机关，既肩负着执法重任，也承担着促进经济社会发展的责任，理应在区域社会管理中发挥作用，作出积极贡献。检察机关应该采取多种形式，教育引导干警提高思想认识，充分认识在区域社会管理中发挥作用是检察机关的重要职责，增强干警工作责任感和使命感。同时，要结合域情及检察工作实际，研究制定具体的工作方案和工作措施，既要明确在区域社会管理中发挥作用的工作目标、任务及要求，又要明确对各部门完成此项工作的绩效考核内容，规范和促进干警充分发挥在区域社会管理中的作用，从而为此项工作的开展奠定坚实的思想和工作基础。

（二）推行风险评估，消除办案隐患，维护社会稳定。维护社会和谐稳定是社会管理工作中的一项重要任务，检察机关要从实际出发，紧紧围绕维护区域社会稳定这一核心，针对办案存在的可能引发社会不稳定的风险，建立涉检案件社会稳定风险评估预警机制，对所办案件或受理的来信来访可能引发当事人上访、群访、闹访、越级访、进京访和引发重大舆情或极端事件等影响社会稳定的各种因素进行综合风险等级评估，以期能在第一时间发现可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，在坚持依法处理案件的同时，合理选择风险对策，采取有效措施，切实把影响社会稳定的不稳定因素消灭在萌芽状态。在推行涉检案件社会稳定风险评估的过程中，要重点抓好以下三方面工作：一是加强领导，落实责任。1、成立由检察长任组长、各主管副检察长为副组长、各部门负责同志为成员的风险评估领导小组，全面负责对风险评估预警工作的组织领导、指挥协调、监督检查工作。2、明确评估主体及牵头协调部门，细化各部门责任，严格实行谁办案谁评估、分级负责的原则，实现评估责任主体与办案主体的有机统一。二是明确范围，严格程序。1、结合检察执法办案实际情况，有针对性地将存在可能引发社会不稳定因素的拟作出立案或不立案、撤销案件、不批准逮捕、不起诉、不抗诉等决定的案件纳入社会稳定风险评估范畴，明确要求做到每案必评。2、根据案件存在风险的轻重缓急，以及可能产生的社会危害程度、性质和影响，明确界定每个风险等级的范围，并据此对涉检案件的社会稳定风险等级进行划分。3、明确和细化分析评估、等级确定、风险化解三个风险评估程序及要求，规范各业务部门评估工作。三是部门联动，内外协同。在开展社会稳定风险评估中，对内：要求各业务部门按照各自的工作职责，在做好各自所办案件的准确评估、及时预警、依法处置的同时，注意加强部门间的联动配合。对外：注重与上级检察院、辖区相关机关和部门的工作协同，对社会稳定风险较高、案情复杂、社会影响较大的案件及时向相关单位部门通报情况，做到相互配合，形成合力。譬如，我院自2012年7月以来，已对近700件案件进行了社会稳定风险评估，妥善处理数十起可能引发社会不稳定的风险隐患，在维护区域社会稳定方面发挥了积极作用。

（三）加强协调配合，推动两法衔接，促进行政管理。从现实的社会管理过程中看，政府职能部门承担着主要的社会行政管理职能，很大程度上讲，社会管理效果的好坏取决于行政机关的履职成效。由于受多种因素的影响，致使一些行政管理机关的社会管理行为或多或少地存在一些越位或不到位的情况，在一定程度上影响了社会管理的实际效果。检察机关是国家的法律监督机关，肩负着刑事执法，追究行政执法人员涉嫌职务犯罪和行政执法对象涉嫌刑事犯罪责任的职责，如何使行政执法和刑事执法顺畅衔接，有效地维护法律的尊严和行政法规的严肃性，协助和推动行政管理机关充分有效地履行好社会行政管理职能，我们认为应本着 “行政机关社会管理工作出现疏漏及时加以督促监督；行政机关需要司法配合管理及时主动给予支持协助”的原则，从五个方面加强与本辖区行政管理机关的协调配合。一是建立工作联席会议制度。双方定期召开会议，互相通报阶段性工作情况，共同协商解决具体工作中遇到的问题。二是指导行政机关向检察机关及时提供或移送发现的刑事犯罪案件线索，以便于检察机关进行立案监督或立案侦查。三是检察机关加强对行政机关进行刑事办案证据收集、固定及采用标准的培训，防止定罪证据永久性消失。四是在开展打击“制假售假”、“危害民生”、“破坏环境资源”等犯罪专项行动中，加大协调沟通力度，双方共享打击的要求及动态，增强打击效果。五是双方签订开展专项工作的规范性文件，明确目标、原则、程序及方法，确保双方配合严谨、顺畅、规范。通过实践，我们感到采取上述方法能够取得较好工作效果，2012年至今我院先后与区相关行政机关召开联席会议11次，共同研究制订工作文件5个，解决涉及社会管理工作的问题10余个。

（四）拓宽工作思路，创新预防模式，促进社会管理。社会管理需要通过管理者的具体行为来实现，管理者在实施社会管理行为的过程中，其所作所为的正确与否直接决定社会管理效果的优劣。由于受多种原因的影响，职务犯罪成为影响当今社会管理特别是经济领域社会管理效果的重要因素之一。检察机关在肩负依法查处职务犯罪职责的同时，还肩负着预防职务犯罪的责任，深入开展预防职务犯罪工作具有十分重要的意义。以往开展预防职务犯罪宣教活动时，大多采取“我讲你听，我说你记”的“说理”型枯燥灌输教育模式和只针对重点单位的“点振”型单体覆盖模式，这种预防模式突出弊端是：吸引力差，覆盖面窄，影响力小，难以实现最佳教育效果。经过不断摸索，我们在开展预防职务犯罪宣传教育时探索创新出“立体互动”教育模式和“借台唱戏”覆盖模式。“立体互动”教育模式，就是依托现代化数字多媒体技术，将具体案例编排拍摄为情景剧，作为预防职务犯罪宣教的新型立体教材，在检察干警给受教育者讲解相关法律知识后播放，以期引导其通过观看案例情景剧认识什么是犯罪、什么是职务犯罪、罪与非罪、此罪与彼罪的区别等知识。随后，由一些观众就案例情景剧中的案情是否构成犯罪等问题当场进行口头评判，再由检察机关聘请的大学教授或者专家学者当场对观众的评判进行学理分析和点评。这种教与学模式，不仅把实际案例通过多媒体技术展现给观众，给观众以视觉上的冲击和心灵上的震撼，而且集知识性、趣味性、互动性于一体，有效地调动了观众的积极性和主动性，使其在轻松、好奇、愉悦以及震撼中接受法治的洗礼，强化远离职务犯罪的意识。“借台唱戏”覆盖模式，就是主动争取辖区党委的领导和支持，将职务犯罪预防工作纳入辖区反腐倡廉教育工作大格局之中，借助辖区反腐倡廉工作的大舞台，进一步扩大预防职务犯罪的覆盖面和社会影响力，配合党委纪检委、组织部围绕干部教育工作，在辖区开展按系统、按条块的预防宣教活动。譬如，2012年以来，我院与区委纪检委、区委组织部共同在区卫生系统、教育系统、城建系统和九个镇，先后举办了10场面向中层以上领导干部、重点部门及岗位工作人员、村“两委班子”成员、村务监督员及村财务人员的，以职务犯罪预防为内容的廉政共建活动，累计受教育人数2400余人，受到了相关单位的热烈欢迎和广泛的好评，对提高公职人员法律意识、增强依法行政意识起到了十分积极的作用，进而对推进广大公职人员依法履行工作职责，规范社会管理行为产生了良好的效果。

（五）延伸检察触角，成立专门机构，服务基层管理。社区和镇村是社会组织结构的基层基础，是社会管理工作的重点环节，也是检察机关延伸法律监督触角、在区域社会管理中发挥作用的重要阵地。争取这块阵地并开展好工作，我们认为应做好以下三个方面工作。一是成立机构，充实人员。积极争取当地编委的大力支持，取得设立基层检察室的编制，同时将工作经验丰富、法律知识渊博，办事能力和协调能力强的干警充实到基层检察室，为基层检察室开展工作提供组织和智力保障。二是建章立制，明确要求。要明确基层检察室肩负“搜集社会不稳定情况信息、发现职务犯罪线索、监督社区矫正工作、参与社会矛盾纠纷排查化解、协助基层开展相关社会管理工作、开展法律宣传服务、征求基层对检察工作的意见”等职责。同时，建立基层检察室信息收集、工作流程、矛盾排查预警、调研、请示汇报等工作制度并严格落实。三是借助外力，构建网络。依托司法局在各镇街的司法所，设立基层检察室巡回工作站，同时聘请司法所的司法助理员和各社区及村综治主任分别为基层检察室的特约联络员和信息员，建立起信息反馈沟通平台，促进基层检察室各项工作的开展。

三、检察机关在区域社会管理中发挥作用应处理好的关系

（一）近期安排与长远工作的关系。伴随着我国经济发展不平衡、社会管理方式滞后、社会矛盾复杂多样以及国际对敌斗争尖锐复杂等情况的存在，检察机关促进区域社会管理工作任重道远，必须予以高度重视。既要树立打持久战的思想，又要坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的理念，把在区域社会管理中发挥作用工作摆上重要议事日程，不断采取切实可行的措施，突出重点，常抓不懈，抓出成效。

（二）专项工作与业务工作的关系。做好各项业务工作并在区域社会管理中发挥作用，既是检察机关的职责使然，也是对检察工作的必然要求。只有把两者有机结合并处理好彼此之间的关系，才能使两者相辅相成，相得益彰。我们认为，应该坚持法律为根，检务为本，为民为旨的“三为”工作理念，并自觉把这一理念贯穿于在区域社会管理中发挥作用以及检察业务工作的每一个环节，实现两项工作互相促进共同发展。

（三）传承与创新的关系。既要坚持传承“枫桥经验”式的好做法，又要在发展中不断创新。创新是推动社会发展进步的不竭动力。随着经济社会的不断发展，社会管理方法也需要不断地改进和完善。先进的管理方法将助推经济社会加速发展，滞后的管理方法则阻碍经济社会的发展。“思路决定出路”，这就需要紧跟辖区经济社会发展步伐，努力更新观念，拓宽视野，结合辖区实际，不断找准检察机关在区域社会管理中发挥作用的切入点，及时研究新情况，大胆探索新的方法和途径，不断采取新对策，解决新问题，努力拓展检察职能向在区域社会管理中发挥作用延伸的领域，追求最佳的工作效果。

（四）压担子与调动积极性的关系。知人善任，大力调动干警的工作积极性，充分发挥每名干警的智慧和力量，是做好各项工作的重要基础。在区域社会管理中发挥作用是一项涉及各项检察业务的新课题，需要全院干警齐心协力，发挥聪明才智，不断攀登新高峰。我们认为应该坚持以科学的制度管理人，以明确的职责鞭策人，以工作的业绩考核人，以学习型建设提升人，以先进的文化凝聚人，以真挚的感情关爱人的“六人”管理方法，凝聚干警的力量，激发干警的工作热情，以使检察机关在区域社会管理中发挥作用工作取得新发展，实现新进步。

注释：

［1］李学举：《加强社会建设和管理促进社会和谐与发展》，《求是》2005年第 6期。