构建中国特色信访工作体制

□李忠运

(中华全国总工会 宣教部，北京 100865)

构建中国特色信访工作体制

□李忠运

(中华全国总工会 宣教部，北京 100865)

信访工作是党的群众工作的重要组成部分，做好信访工作有利于扩大党的群众基础，增强党的阶级基础，巩固党的执政地位。构建中国特色信访工作体制，必须站在全局的高度，坚持用群众工作的理念和方法指导和推进信访工作，调动一切可以调动的社会力量，形成加强和改进新形势下信访工作的合力，推动信访工作不断创新发展。

群众工作；中国特色；信访工作

党的十八大报告明确提出：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”[1]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[2]这些重要论述为坚持用群众工作的理念和方法做好新形势下信访工作，构建中国特色信访工作体制提出了新的更高要求，指明了前进方向。信访工作是群众工作的重要组成部分，体现着群众工作的本质。在新的历史起点上，构建中国特色信访工作体制必须牢牢树立相信群众、依靠群众的观点，坚持用群众工作的理念和方法指导信访工作，坚持把群众工作贯穿于信访工作，把信访工作融入群众工作。这对于推动信访工作不断适应形势任务的发展变化，加强和创新社会管理，有效化解社会矛盾，促进社会和谐稳定；对于坚持马克思主义群众观点和党的群众路线，密切党同人民群众的血肉联系，扩大党的群众基础和阶级基础，巩固党的执政地位；对于推动经济社会持续健康发展，实现党的十八大确定的奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，具有十分重大而深远的意义。

一、构建中国特色信访工作体制是新形势下做好群众工作的必然要求

党的群众工作是以群众为工作对象，通过宣传教育、组织引导、联系服务、团结依靠群众，以实现党的路线、方针、政策和目标任务而开展的工作。群众工作贯穿于党和国家工作各领域各方面，是一项全局性、经常性的工作，是我们党群众路线的具体体现，是党的优良传统和政治优势，在我国革命、建设和改革开放历史进程中发挥着重要作用。信访工作作为反映社情民意的“晴雨表”、促进经济发展的“减震器”和促进社会和谐稳定的“安全阀”，是党的群众工作不可缺少的组成部分，是党倾听群众呼声，及时纠正一些侵害群众合法利益的违法行为的有效手段，是党和政府化解矛盾纠纷的重要途径，也是广大群众主动反映自身诉求、表达所思所想所盼所愿的重要途径。信访工作设立的主要目的就是为了加强党与人民群众的联系、体察群众的疾苦、理顺群众的情绪、切实维护好广大人民群众的切身利益。做好信访工作，既能有效体现党全心全意为人民服务的宗旨，也能生动展示党“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念。既是加强和改善党的领导，巩固党的执政地位的需要，也是体恤民情、改善民生、增强民望、凝聚民心的客观要求。我们要充分认识构建中国特色信访工作体制，坚持用群众工作的理念和方法指导和推进信访工作的重要性和紧迫性，切实增强做好信访工作的积极性、主动性，把信访工作放在群众工作全局中推进和谋划，把做好信访工作当作落实群众观点、坚持路线群众的具体体现，从而更加有效地推进信访工作。

(一)信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带

信访工作一头连着党和政府，一头连着人民群众，在党和政府与人民群众之间架起了连心桥。信访工作是窗口，展示着党委政府为民负责的形象；信访工作是渠道，汇聚了群众诉求，承载着民意，体现着沟通和疏导；信访工作是桥梁，密切着党委政府和人民群众的关系；信访工作是纽带，更加紧密地把人民群众凝聚在党的周围，发挥着不可替代的独特的功能和作用。主要体现在以下几个方面：

第一，信访工作是送上门的群众工作。群众通过写信、上访、微博、电子邮件、微信、电话、传真等方式向党委政府各职能部门反映情况、表达意愿，这既体现了群众对党和政府的信任，又给我们提供了直接面对群众、做好群众工作的机会。虽然做群众工作有许多方式方法和渠道，但都无法代替信访工作以“人对人、面对面、手拉手、心连心”的方式做群众工作。信访工作区别于其他群众工作的这种独特优势，有利于加强与群众的交流沟通，在与群众面对面的接触中深入了解群众的真实愿望和反映的情况，真情感受群众的冷暖疾苦，妥善处理群众的利益诉求，使群众情绪在面对面交流中理顺，困惑在面对面沟通中消除，矛盾在面对面疏导中化解，为我们主动做好群众工作提供了便利，为及时了解社情民意创造了条件，也为查找不足、纠正错误、改进作风提供了可能，同时也增强了我们做好信访工作的责任感和使命感。

第二，信访工作是群众工作的“显示器”。信访工作是党和政府联系群众最直接的方式。信访工作直接听取群众诉求，能够在第一时间捕捉到经济社会发展的新情况新问题，感知到人民群众所思所想所盼，发现各类苗头性、倾向性矛盾纠纷；信访工作直接解决群众反映的问题，能够及时就地为群众解难事、办实事、谋利益；信访工作直接教育疏导群众，能够宣传党的政策，把党和政府的关心送到群众中去。信访工作这种独特的优势，能够更直接、更便捷地做群众工作，提高群众工作的效能，增强党的凝聚力和向心力。

第三，信访工作是群众意愿的“晴雨表”。信访问题大多是关乎群众切身利益的民生问题，而这些问题又是社会问题的“晴雨表”，是反映党群干群关系的“晴雨表”，同时也是衡量群众工作水平和效果的“晴雨表”。解决好最现实的民生问题是最重要的群众工作，也是减少信访问题和各种社会矛盾的治本之策。在经济和社会发展中出现的新情况新问题新矛盾，往往通过信访渠道大量反映出来。信访工作的核心任务就是全力推动这些现实问题的解决。信访工作的这种独特优势，有利于解决好这些现实问题，抓住做好群众工作的关键，进一步赢得群众的支持和拥护。

(二)信访工作是群众工作的“桥头堡”和“风向标”

信访工作与党的群众工作是一脉相承的，两者本质上是一致的。信访工作是做好群众工作的现实着力点，群众工作是做好信访工作的根本支撑。信访工作无论在理念上还是实践中，都始终坚持党的群众观点和群众立场，始终贯彻党的群众路线，始终体现党的群众工作本质、核心和方法。

第一，信访工作体现着群众工作的本质。信访工作的本质属性与群众工作的本质属性是一致的。群众工作的本质是密切党群关系。信访工作制度设立的目的就是为了加强党与人民群众的联系。信访工作作为党和政府体察群众疾苦、理顺群众情绪、化解矛盾纠纷的重要途径，直接面对群众，直接关系群众利益，直接影响群众对党和政府的评价，无论矛盾纠纷的排查、案情的调查分析，还是矛盾双方的沟通协调，都离不开群众的配合与支持，必须充分依靠群众、相信群众，把做好信访工作的过程，作为化解矛盾、解决问题的过程，作为做好群众工作、密切党群干群关系的过程，自觉地把信访工作放在群众工作的全局中来谋划和推动，把群众工作贯穿于信访工作之中。

第二，信访工作体现着群众工作的核心。现阶段群众工作的核心是正确处理人民内部矛盾。新时期信访工作的特点和规律，在一定程度上也反映着新时期人民内部矛盾的特点和规律。我国正处于社会矛盾的凸显期，社会矛盾主要是根本利益一致基础上的非对抗性人民内部矛盾。群众信访反映出来的问题，大多是利益问题，根本上属于人民内部矛盾。信访工作以维护群众合法权益、解决群众合理诉求为核心，在统筹协调好各方面利益关系中发挥着积极作用，通过处理好群众反映的各种利益诉求，积极有效地化解人民内部矛盾，体现了党的群众工作的精髓，这与群众工作的核心是一致的。

第三，信访工作贯穿着群众工作的方法。群众工作的方法就是全面贯彻落实党的“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线，坚持相信群众、依靠群众，深入群众当中，与群众心贴心、面对面，努力解决人民群众生产生活中遇到的实际困难，密切与群众的血肉联系，等等。信访工作既是“从群众中来”的重要途径，又是“到群众中去”的重要渠道，主要是以解决群众的现实困难和主要诉求为载体和抓手，通过倾听群众呼声、征求群众对党和政府工作的意见和建议、了解群众愿望，推动群众所反映问题的解决，及时排查、调处、化解可能引发矛盾的涉及群众利益的具体问题，实现密切联系群众、热心服务群众、团结依靠群众的目的。信访工作综合运用各种政策、法律、经济、行政等手段和方法做好群众工作，用做群众工作的方法化解社会矛盾，理顺群众情绪，维护社会稳定，这与群众工作方法在根本上是一致的。

(三)用群众工作的理念和方法指导和推进信访工作在实践中卓有成效

胡锦涛同志明确指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，这是对新时期信访工作目标任务的准确定位。信访工作是我们党和政府密切联系人民群众的重要渠道，肩负着发扬民主、了解民情、联系群众、接受监督、维护权益、促进稳定的重要职责，在构建社会主义和谐社会中发挥着基础性工作的重要作用。各级信访部门以对党和人民高度负责的态度，站在战略和全局的高度，把推动解决信访群众合理诉求和化解社会矛盾作为信访工作的第一责任，充分发挥党和政府密切联系群众的桥梁的积极作用，及时反映社情民意，努力推进“事要解决”，既有力地保障了党和政府充分了解民情，又有效地解决了上访群众反映的一些现实问题，切实维护群众的合法权益，为增强政府公信力、维护和改善党和政府形象、维护社会稳定、促进社会和谐作出了重要贡献。

用群众工作统揽信访工作实践起源于河南义马市的实践，具体做法是组建一个机构，在原信访局的基础上组建群众工作部；形成一个网络，建立以市群众工作部为龙头、乡镇街道群众工作站为纽带、村居群众工作室为基础、村组楼门群众工作信息员为前哨的四级网络；创立四个机制，即群众诉求受理调处机制、社情民意综合研判机制、职能部门协调联动机制、信访工作责任追究机制。这一创新后来在全国得到推广。用群众工作统揽信访工作，在理念上，就是充分认识信访工作是党的群众工作的重要组成部分，自觉地把群众工作贯穿于信访工作的各个环节和整个过程，用党的群众路线这个“政治法宝”和党密切联系群众这一“最大的政治优势”，推动信访工作的科学发展。在职能上，就是把信访工作链条向两头延伸，把抓源头事前防范、抓受理事中疏导、抓事后“事要解决”更好地融为一体，不断完善信访工作从源头做、全过程做、靠大家做的大格局。在体系上，就是构建纵向到底、横向到边的工作网络。这种工作网络，既是群众工作网络，也是信访工作网络，强化党委、政府对信访工作的统一领导，形成信访工作的合力，既使群众工作有了现实抓手，也使信访工作有了坚实后盾。在制度上，就是促进工作常态化、系统化、规范化，逐步在畅通渠道、“事要解决”、源头治理、责任追究等方面形成了一系列行之有效的工作制度。

实践充分证明，构建中国特色信访工作体制，坚持用群众工作的理念和方法指导和推进信访工作，夯实了基层基础，强化了社会管理，化解了社会矛盾，促进了信访形势好转，有力维护了社会和谐稳定；转变了工作作风，密切了党群关系；扩大了群众参与，提升了科学民主决策水平，促进了经济社会发展，推动传统的信访工作实现了由就信访抓信访向综合协调指导的转变，由“稳控群众”向服务群众的转变，由事后被动应付向事前主动调解、积极疏导的转变，由信访干部力不从心、“小马拉大车”向力量整合、齐抓共管的转变，开辟了信访工作新局面。

二、构建中国特色信访工作体制面临的新形势新情况

(一)新时期信访工作面临经济社会快速发展，各种社会矛盾突出的新形势

经过改革开放三十多年的发展，我们取得了举世瞩目的经济社会建设成就，人民生活水平日益提高，经济平稳健康发展，经济社会发展态势总体良好，综合国力日益增强。同时我们也积累了一些矛盾和风险，面临着许多重大的挑战。这就需要我们通过进一步的改革开放来破除影响经济和社会发展的各种障碍，包括体制障碍、制度障碍等等。破除障碍的过程必然伴随着利益格局的深刻调整、必然伴随着社会结构深刻变动，这些调整和变动对广大群众的切身利益也必然带来重大影响，不同群众之间的利益失衡和利益冲突都会加剧。从目前信访反映出的情况来看，主要体现在因利益格局调整带来的局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、个人利益和公司利益之间的冲突，这些冲突主要是因为利益损失、利益调整、过高利益预期造成的，问题相对集中在基础教育、公共医疗卫生、养老保障、土地征收、农村土地承包、城市建设拆迁、就业与收入分配、环境污染治理、国有企业改制等方方面面。这些矛盾和问题虽然在本质上属于人民内部矛盾，具有非对抗性，但这些问题大都涉及民生，与群众的切身利益密切相关，一些矛盾相互交织叠加，一些矛盾常年积累得不到有效解决、小矛盾变成大矛盾，因此变得相当敏感复杂，给解决这些矛盾带来了不小的难度，对党和政府处理和化解这些矛盾和问题的能力提出了新的更高要求，也是对政府做好群众工作的重大挑战。同时，一些境内外敌对势力“亡我之心不死”、“西化分化”图谋没变，不仅利用人权、宗教和贸易等问题制造麻烦、挑起事端，而且不断利用我们改革中遇到的矛盾和困难，利用我国改革发展进程中出现的一些不稳定、不确定因素，挑动不同利益群体之间的对立，妄图激化社会矛盾，破坏我国的改革开放事业，破坏我国现有的安定团结的政治局面，这些也是我们做好信访工作需要认真考虑的问题。

(二)新时期信访工作面临人民群众民主参与和维权意识不断增强的新情况

随着我国社会主义民主的不断推进，人民群众合法权益和社会公平正义得到更好保障，基层民主制度不断完善，公民政治参与有序扩大，人民群众反映诉求和政治参与的愿望日益强烈。不同的社会群体都在通过各种渠道表达自己对政治、经济、文化和其他社会生活情况的观点、态度和看法，提出自己的意见建议或利益诉求，但同时群众反映诉求和政治参与的能力和水平又明显不足，途径不多，渠道不甚畅通。人民群众对政府保障自身合法权益、增强政治参与的力度、加强政府依法依规行政、提高政府管理水平等方面有着比以往任何时候都高的期待和要求。伴随着我国社会主义民主和政治文明的进一步发展，人民群众这种需求会越来越强烈，应该给予群众诉求表达更多的途径，并使渠道更加畅通，信访工作是我国群众表达意见诉求、反映愿望呼声的重要渠道，如何使这条渠道更为畅通、作用发挥更加明显，是每个信访工作者必须认真思考的问题，也是信访工作面对的巨大挑战。

(三)新时期信访工作面临着工作环境和对象日益复杂的新问题

群众信访活动的组织化倾向明显，信访问题的复杂性加大，矛盾的对抗性、冲突的剧烈性都有很大程度的增强，一些人信奉所谓“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，越级上访、择机上访等非正常上访方式在短期内难以彻底消除。少数群众采取自残、聚集、拦截领导车辆、围堵冲击国家机关等方式违法上访，甚至有的群众乐于上洋访，闹访、缠访也屡有发生。这严重地干扰了正常的上访秩序，增加了社会不稳定的因素，也不利于上访群众问题的解决，还造成了很坏的社会影响，使得信访工作面临的工作环境和对象也日益复杂，信访工作的任务越来越艰巨，难度也越来越大。同时，当前信访干部中存在的问题不容忽视，一些信访干部头脑中群众观念宗旨意识淡薄，有的个人主义严重，对群众疾苦漠不关心，对群众态度生冷、推拖敷衍；有的工作方式方法简单，习惯于发号施令、做表面文章，形式主义、官僚主义严重。这些都为做好新形势下信访工作提出了新的挑战和更高的要求。[3]

三、勇于善于创新，着力构建中国特色信访工作体制

当前，我们面临全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标的历史性任务。要完成这一目标，需要全体人民的共同努力。各级党委政府必须牢固树立“信访工作本质上是党在执政条件下群众工作重要组成部分”的理念，坚持用群众工作的理念和方法指导和推进信访工作，站在群众工作全局的高度，整合各方资源和力量，统筹好、部署好、安排好信访工作，使信访工作摆脱“单打独斗”的被动局面，形成党委政府支持信访工作、社会各界关心关注信访工作，开创全社会齐心协力共同抓好信访工作的生动局面，着力构建中国特色信访工作体制。

(一)创新理念思路，用群众路线和群众工作理念统揽信访工作

“观念是行动的先导，理论是实践的指南”。创新理念思路，是做好信访工作的前提。在新的形势下，信访工作遇到的许多新情况新问题，实际上都是群众工作中遇到的问题，只有坚持用群众工作的理念和方法指导和推动信访工作，坚持全体人民共享改革发展成果，坚持依法、科学、民主决策，把做好信访工作的过程转变成宣传群众、教育群众、服务群众、发动群众的过程，在群众工作的全局中去谋划和推动信访工作，才能真正有效地解决信访工作面临的现实问题。一是必须牢固树立群众观点。群众工作作为党和政府体察群众疾苦、理顺群众情绪、化解矛盾纠纷的重要途径，时刻离不开群众的支持与配合；缺失群众观点，脱离群众，信访工作犹如无源之水、无本之木，就将一无所有、一事无成。“联系群众如鱼得水，脱离群众似树断根”，正如毛泽东同志所说，“我见不到群众就憋得发慌”，“各级领导是鱼，人民群众是水，鱼离不开水，离开水就渴死了”。习近平同志也强调，“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人”。是树立为民情怀，牢记为民之本，践行为民宗旨，还是当官做老爷、高高在上、脱离群众，这是衡量干部是否合格的试金石。“干部脚上有土，群众心里不堵；干部额上有汗，群众心里喜欢”。必须始终牢记“人民群众是历史创造者”，树立以人民为中心的工作导向，坚持以人为本、以民为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点、落脚点，充分相信群众、依靠群众，尊重群众主体地位，切实维护群众的知情权、参与权、表达权、监督权。必须牢记为民宗旨，强化民本意识，始终站稳群众立场，想问题、做决策、办事情要符合科学发展观的要求，更多地贯彻“以人为本”、“以民为本”的理念，一切从群众立场出发，注意人民群众利益的维护，实现“问政于民、问需于民、问计于民”常态化，把群众意愿作为工作的“风向标”，把群众评价作为工作的“试金石”，真诚组织服务群众，真情教育引导群众，真实解决群众反映的问题，将工作“围绕上级指标转”转变为“围绕群众需求转”，将“为稳办访”转变为“办访为民”,解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”这个根本问题，让“人民共同享有人生出彩的机会”。二是必须牢固树立群众路线是我们党和国家一切工作根本路线的观点。站在群众工作的高度看待信访工作，始终坚持群众观点，自觉践行群众路线，站在全局的高度统筹信访工作，深化对用群众工作的理念和方法指导和推进信访工作的认识，坚持全心全意为人民服务，在工作中充分尊重群众、一切依靠群众、真诚服务群众、教育引导群众。从群众中来，到群众中去。三是必须牢固树立信访工作是党的群众工作的重要组成部分的观点。充分认识信访工作在党和国家工作大局中的重要位置，自觉地把群众工作理念和方法贯穿于信访工作的各个环节和整个过程，用党的群众路线这个“政治法宝”和党密切联系群众这一“最大的政治优势”，推动信访工作科学发展。四是必须牢固树立群众利益无小事的观点。要抓住维护群众根本利益这个核心，从源头上减少矛盾纠纷，让广大群众尝到甜头、享到奔头，提高群众对党和政府工作的满意度，提升群众的幸福感、满足感，从源头上减少和降低矛盾纠纷发生的几率。五是必须牢固树立信访工作齐抓共管的观点。信访工作是党的事业，是国家的事业，是一项系统的社会工作，做好信访工作是各级各部门和全社会共同的政治责任，需要各方面齐抓共管。信访部门只是做好群众工作的一个主体，真正做好群众工作不可能光靠信访部门单打独斗、包办一切，需要把各方面的力量都发动起来，把各方面资源都整合起来，把各方面的积极性都调动起来，打好协同战、攻坚战，构建纵向到底、横向到边的工作网络，强化党委、政府对信访工作的统一领导，形成信访工作合力，实现信访工作由单打独斗向齐抓共管转变。[4]

(二)创新方式方法，用群众工作方法指导信访工作

我国正处于发展的关键期、改革的攻坚期、社会矛盾的凸显期，社会矛盾主要是根本利益一致基础上的非对抗性人民内部矛盾，群众工作的核心是正确处理人民内部矛盾。信访工作，大量的是群众性的工作，是人民内部矛盾。解决人民内部矛盾，必须讲究方法，从情感上、政策上、法律上教育说服人。毛泽东同志指出，凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部争议的问题，只能用民主的方法来解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法来解决，而不能用强制的方法、压服的方法来解决。必须创新信访工作方法，特别要注重“情”、“理”、“法”。一是注重“情”。“能动人心者，莫外乎情”，“情字在心头，万事好沟通”。邓小平同志深情地说过：“我是中国人民的儿子”。习近平同志强调，“我们党的根基在人民，血脉在人民，力量在人民。群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里分量就有多重。”“心中无群众，就不配再做共产党员。”只有动之以情，才能以情感人。要满怀对群众的深厚感情，“敬人民如父母，视百姓为亲人”，“常思爱民之心，常敬爱民之情”，“想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所需”，发扬“四家”精神，将信访群众当家人，将群众来信当家书，将信访事项当家事，将信访工作当家业，积极主动地认真倾听群众的真实心声，真情感受群众的冷暖疾苦，对群众深恶痛绝的事实行“零容忍”，对群众急需急办的事实行“零懈怠”，对一些信访难点热点问题尽量争取解决到位，不留“后遗症”，对群众的诉求决不能当“瞎子”，对群众的呼声决不能当“聋子”，对群众的权益维护决不能当“跛子”。二是注重“理”。“鼓不敲不响，理不辩不明”。只有晓之以理，才能以理服人。要设身处地为群众着想，理解群众的苦衷，通过耐心细致的思想工作，说清道理，不以权欺人，不以势压人，在面对面循循善诱中消除困惑，在面对面说服教育中化解矛盾，实现春风化雨、润物无声；要抓好各项惠民政策的落实和完善，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生，让群众享受更多的改革发展红利。三是注重“法”。“令在必信，法在必行”，“法不严则无治”。完善法规制度，是做好信访工作的保证。要运用法治思维和法治方式，加快推进法制建设进程，把信访工作纳入法治轨道，切实保障群众合法权益。要树立和维护好司法权威，保证群众的权益损害能得到及时公正的救济，使司法途径成为公民主动自觉而理性的选择，坚决纠正“信访不信法、信上不信下、信恶不信善”倾向，实现由“人治方式”向“法治方式”转变。同时做好信访工作还应把握以下几个原则：一要突出重点。信访事件中存在的重点、难点、热点问题要认真进行梳理，分类排队，立足于一次性解决到位，要有政策、有办法、有措施，甚至可以集中时间、抽调人员、专题处理，做到不留“后遗症”，避免拖泥带水，出现历史性反复。二要把握政策。掌握政策，把握分寸，是处理信访案件的重要原则。对那些政策不允许的或无理取闹的上访者，要坚持原则不让步，不要留有余地。对那些可能因政策不当、决策失误或者干部工作粗暴、违法乱纪引发的矛盾，要设身处地从当事人双方分析原因，理解上访群众的苦衷，通过细心的思想工作，想方设法，该解决、能解决的必须解决。三要注重调解。信访案件，大量反映的是利益性问题，是非对抗性矛盾。这类问题，大多数是由于在初始阶段处置不当引起的，在信访工作中解决这类问题主要在于及时协调，坚持把大事化小，小事化了，在于防、在于疏、而不是单纯去堵。

(三)创新信访制度，不断推动信访工作系统化、制度化、规范化发展

创新信访法规制度，是做好信访工作的保证。完善信访制度，推动现有信访制度改革，应当遵循“渐进式改革”和“激进式改革”相结合的思路，即以当前主要矛盾、突出矛盾为主要突破口，先从现行制度上重点解决群众反映强烈的问题和突出矛盾，与此同时，渐进地进行新的信访体制探索，不断完善信访制度，逐步在畅通渠道、“事要解决”、源头治理、责任追究等方面形成一系列行之有效的工作制度，最终建立一套先进的、符合科学发展的信访制度，实现信访工作由主要治标向标本兼治转变。

一是要坚持并进一步完善群众逐级信访制度，保持畅通有序的信访秩序。切实贯彻《信访条例》精神，加强基层信访部门地位和作用，在受理信访事项时，严格规范引导群众依法逐级信访。积极落实“谁主管谁负责、属地管理、分级负责、归口办理”的工作原则，给予地方信访部门处理所属信访问题的主动权。这样做可以避免在群众中产生不信任危机，同时由于要求各级信访部门对群众信访事项必须经过详实调查并在规定时间内出具详细的答复意见，也严格了对各级信访部门的责任要求。对信访群众而言，逐级上访也减少了信访从上到下的冗长过程，节约了时间成本，提高了解决问题的效率。

二是要加强与信访相关的法制建设，畅通群众诉求渠道。我国信访制度的完善与我国的法制化进程密切相连。当前，我国信访制度面临的许多问题，很大程度上是由于我国法制化建设的落后，群众过多地依赖于信访制度解决问题，而对通过司法途径解决自身遇到的问题缺乏信心，以致出现“牵羊耕田”局面。很多本来可以也应该通过法律、司法途径解决的问题，由于我国法制建设的滞后，被大量集中到信访部门，不仅使信访部门要面临很多本不该面临的压力和困难，也使信访制度的建立和运行偏离了其预设的目标，导致信访部门门庭若市、法院却门可罗雀，再加上现有信访制度设计的一些缺陷，引发了一系列的问题，比如一些上访事项由于信访部门有心无力而无法得到很好的解决，在一定程度上已经影响到了政府的形象和公信力。要从根本上改变这种局面，最根本的一条就是要加快我国法制建设的进程，特别是要完善司法救济制度，向普通群众提供低廉便捷的司法救济途径，真正实现“行政的归政府，司法的归法院，社会的归社会”。同时，司法部门也要采取各种有效措施提高办案效率、降低诉讼成本，使普通群众相信法院，愿意、乐意走进法院，增强群众对司法和法律的信心，从根本上减轻信访部门本不该承担的压力，从而增强信访工作的针对性和实效性。

三是要坚持和完善信访接待日制度。建立党政领导干部接待日制度，是领导干部身体力行联系群众、切实倾听群众意见、为民办事的重要途径。要坚持此项制度雷打不动。要提高领导干部接访接待日批示件的办结率，并实行跟踪落实。要把信访接待日制度延伸到基层，实行县、乡镇两级同时间、同频率受理来信来访，就地解决问题，减轻市一级信访接待任务，稳定社会，发挥信访接待日制度更大的效益。要巩固和完善信访办公会议制度。信访办公会议制度，主要的功能在于了解面上的情况，把握信访量的增减态势，掌握热点问题，协调处理一个职能部门难以单独处理的重大信访、疑难信访、突发信访问题。各级都要建立信访工作领导小组或信访办公会议制度，并做到定期或者不定期召开会议，研究信访工作。

四是要完善行政复议制度，促进行政管理法制化。要充分发挥行政复议的作用，扩大受理范围，真正实现“救济”的特点，取消或充分延长受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议；扩大受案范围，将广泛受到关注的党群部门行政行为、人事部门纠纷等问题纳入行政复议范围；充分体现行政复议机构的相对对立性，切实对行政机关的行政行为进行监督，及时纠正违法或者不当的具体行政行为。[5]

(四)创新工作机制，努力构建信访工作大格局

创新工作机制，是做好信访工作的保障。要站在围绕中心、服务大局的高度，始终以工作机制创新为动力，不断完善“从群众中来，到群众中去”的联系群众工作机制，认真探索用群众工作的理念和方法推进信访工作创新发展的新机制，使信访工作实现由过去的行政手段处理为主向依靠多种社会资源联合处理转变，由偏重依靠自身力量办理为主向推动地方部门解决问题转变，由微观办理向宏观指导转变。一是各级党委政府要切实把信访工作纳入当地经济社会发展规划，列入党委政府的重要议题，并形成制度，及时研究解决重大信访问题，支持和指导信访部门积极开展工作。二是各职能部门要始终坚持“发展是硬道理，是第一要务；稳定是硬任务，是第一责任”的观点，既要做到科学决策、民主决策，从源头上预防导致信访问题的矛盾和纠纷，又要按照“谁主管、谁负责”的原则，及时就地解决本部门职责范围内的问题。三是要充分整合各种社会资源，综合运用依靠经济、法律、教育、行政等多种手段，加强对信访群众的法治教育，对一些群众提出的不合理要求，要做好深入细致的思想政治工作，帮他们认清事理，理顺情绪。四是要大力推行首办负责制，推动基层进一步发挥解决矛盾纠纷的重心作用。实践表明，大量不稳定因素和信访问题起源于基层，化解矛盾、解决问题的关键也在基层。基层是重点，首办靠基层，基层负有首问首办的职责。基层组织和基层干部贴近群众，每天和群众打交道，了解社情民意，具有广泛的群众基础，便于矛盾纠纷的调处和化解。要以事发地基层组织作为处理第一次信、第一次访的责任主体，严格分级受理，实行属于哪一级的问题，要先由那一级首办，抓早抓小，及时化解，就地解决，把矛盾纠纷尽力化解在基层，推动基层进一步发挥解决矛盾纠纷的重心作用，实现由“被动应付”向“主动作为”转变。五是要完善工作考评和责任追究机制，推动信访工作取得实效。为了督促各地做好工作，尽量把问题解决在基层，在考评地方官员信访工作绩效的指标体系设计中，不能只单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员政绩的主要指标，而要以上访问题最终解决的情况以及上访群众对问题解决的满意程度作为官员信访工作绩效考评的重要指标，要加大问责力度，对于那些应该由地方解决而由于地方消极不作为而没有解决或者解决不彻底的，应按照有关规定进行严格的责任“倒查”，追究有关责任人的责任，依纪依规实施严厉的处分。六是要完善全国信访系统信息沟通机制。只有建立上下贯通的信访信息沟通机制，才能实现信息共享，共同做好群众信访工作，维护好社会稳定。有些信访案件，地方各级政府及信访部门已按《信访条例》的规定进行了答复、复查、复核，但由于基层信访部门未在全国信访信息系统中标注终结标志，上下沟通不及时，使国家信访局再次交办，客观上为群众反复进京上访提供条件。因此，进一步完善我国信访信息系统建设、抓好培训工作十分必要而且紧迫。七是要充分尊重基层信访组织的首创精神，支持和鼓励基层信访工作机制创新。及时总结基层信访工作经验，重视和加强对典型的培育和指导，使之成为可圈可点、可亲可学的标杆，大力推广那些在基层得到积极实践并被证明充分有效，得到广大群众充分认可的信访工作的先进经验，不断与时俱进，不断开拓创新，以基层信访工作创新推动信访工作整体创新。

(五)创新信访干部队伍建设，全面提升信访干部队伍能力和素质

人是生产力中最活跃的因素。信访工作关键在信访干部队伍，信访工作水平主要是信访干部政治思想水平、政策业务水平和素质能力的综合反映。高效的信访工作需要一批高素质的信访人才，需要建立一支政治上强、作风上硬、善于做群众工作的信访干部队伍。当前，信访工作的对象、内容、环境和方法都发生了很大变化，能力恐慌和素质缺失是许多信访干部不可回避的问题，不愿做、不敢做、不会做信访工作的问题也不同程度地存在。必须采取切实有效的措施，加强信访干部队伍建设，促进信访干部队伍多出人才，出好人才。

第一，要加强培训教育，不断提高政策理论和业务水平。信访工作是一项专业性、政治性，政策性很强的工作，不仅需要理论的指导，而且需要方法的引导。各级党校和行政学院要把信访工作知识作为一门必修的基础课程列入教学和培训计划，必须切实加强《信访条例》、《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》、《中国当代信访工作制度》等信访方面政策和法律法规的学习培训，引导信访干部在干中学、学中干，在培训中反复磨砺历练，在“游泳”中学会“游泳”，不断提升做好信访工作的能力和水平。

第二，要提高综合能力，实现由单一型向复合型转变。信访工作涉及方方面面，复杂问题多，疑难问题多，突发问题多，能力是化解矛盾、解决问题的重要条件和能动因素，没有过硬的能力是干不好信访工作的。信访干部要高标准严要求地做好本职工作，就必须具备与岗位相适应的政策理论、业务知识、综合协调等方面的能力。一是必须提高信访干部的政治思想水平，增强政治敏锐性和政治鉴别力，始终坚持正确的政治方向，站稳政治立场，在思想上政治上行动上坚决同党中央保持高度一致，培养宽阔的视野和敏锐的政治洞察力，能够把信访工作放在党和国家工作全局中去思考，准确把握信访工作与党和国家的中心工作的结合点。二是必须提高组织联系、服务教育群众的能力。要充分发挥与群众关系密切、联系直接的优势，把服务联系群众与教育引导群众结合起来，善于和群众打交道，善于用群众欢迎的形式组织联系群众，善于用群众熟悉的语言说服教育群众，善于用群众喜爱的方式帮助服务群众，讲的话群众愿意听、听得进，办的事群众信得过、受欢迎，不断增进与人民群众的感情，与群众建立真正的信任关系和血肉关系，将广大群众紧密团结在党的周围，教育引导群众永远跟党走。三是必须提高信访干部调查研究的能力。重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好工作的重要传家宝。毛主席说过，“没有调查，没有发言权”。邓小平同志强调，“要大兴调查研究之风”。江泽民同志指出，“没有调查就没有决策权”。胡锦涛同志指出，“调查研究是谋事之基、成事之本”。习近平同志强调，“调查研究不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题。”信访干部不能仅仅局限在机关，必须下基层、接地气，只有深入基层、深入群众、深入一线调查研究，才能信息准、情况明、措施实。要坚决克服“坐着轮子转，隔着玻璃看，车上挥挥手，车下握握手”的形式主义倾向，听真话、明真相、掌实情，并在此基础上进行深入分析，形成正确判断，及时总结各地信访工作实践中的新探索新做法，将创造的成功经验上升到理论层面，并在更广范围加以推广应用。四是必须提高信访干部化解矛盾的能力。信访工作本身就是化解矛盾的过程，解决问题、化解矛盾是信访工作的重要内容之一。这就要求信访干部善于用辩证思维和联系的、发展的观点，客观理性地分析群众反映的问题，并在此基础上结合自身的知识储备，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，采取群众喜闻乐见的方式，多管齐下地服务教育群众，协调利益冲突，将纠纷协调在萌芽状态，将矛盾化解在初始阶段，实现“小事不出村、中事不出乡、大事不出县”。

第三，要把信访岗位作为干部锻炼培养和使用的重要平台。信访岗位直接面对基层群众，往往处于矛盾纠纷的风口浪尖，是最能锻炼干部的地方。要大力总结推广各地加强信访干部队伍建设的好经验、好做法，对那些缺乏基层工作经验的干部、后备干部和新提拔的干部要优先选派到信访部门挂职，加强培养、锻炼和管理，并形成常态化长效化机制。同时，要配齐、配强、配好信访部门的干部。选拔一批懂社会学、心理学和法律知识的干部充实到信访干部中来，进一步优化信访干部队伍结构，增强工作活力。

第四，要树立正确的用人导向，培养使用好信访干部。信访工作岗位无职无权，工作环境差，工作任务艰巨，很难短时间出“显绩”，做好信访工作，既需要有“甘坐板凳十年冷”的勇气，又需要有“十年磨一剑，霜刃未曾示”的坚韧，还需要有“千磨万击还坚劲，任尔东西南北风”的定力，许多信访干部“黑头发进白头发出”，就这样无怨无悔、默默无闻地工作了一辈子。各级党委政府要高度重视和关心信访干部的成长成才，积极创造有利于信访干部成长成才的良好氛围，努力探索实践促进信访干部成长成才的机制和制度设计，努力提高他们的政治待遇和生活待遇，对他们给予政治上的充分信认、工作上的热情支持、生活上的真诚关爱，对那些守得住清贫、耐得住寂寞，经过信访工作长期考验、政治过硬、业务优异的干部要敢于交流、提拔和重用，避免信访部门成为“干休所”、“养老院”，进一步激发广大信访干部干事创业的热情，实现以事业留人、以作为留人、以情感留人，让他们感到有干头、有盼头、有奔头，激励他们发扬特别能吃苦、特别能奉献、特别有思想、特别能作为的“四特精神”，真正做出无愧于历史、无愧于时代、无愧于人民的业绩。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[3]李居宁.广东省：社会力量参与信访工作的思考与实践[J].人民信访，2013(3).

[4]盛京兰，闫保柱.创新社会管理方式降低信访成本[J].人民信访，2013(4).

[5]赵惠民.“四三机制”抓好基层信访[J].人民信访，2013(4).

(责任编辑：朱文鸿)

BuildingaSystemofWorkRegardingPetitionLettersandVisitswithChineseCharacteristics

LI Zhong-yun
(DepartmentofPublicityandEducation,All-ChinaFederationofTradeUnions,Beijing100865,China)

The work of handling petition letters and visits is an important component of the Party’s mass work.To do well this work is beneficial for enlarging the public foundation of the Party,strengthening the class foundation of the Party,and consolidate the role of the Party as governing party.To build a system of work regarding petition letters and visits with Chinese characteristics,we must,from the angle of overall situation,guide and boost this work by the ideas and methods of mass work,mobilize all social forces that could be mobilized,form and strengthen a force for strengthening this work under the new situation,and push this work to develop ceaselessly.

mass work;Chinese characteristics;work of handing petition letters and visits

D63

A

1674-0599(2013)06-0047-10

2013-10-18

李忠运(1968—)，男，湖北广水人，中华全国总工会宣教部副部长，第九批中组部选派赴国家信访局挂职干部临时党总支书记，博士，研究方向为中国特色社会主义理论。