新刑事诉讼法视角下的公安刑事执法工作

□沈雄标

（绍兴市公安局，浙江 绍兴 312000）

○法治论坛

新刑事诉讼法视角下的公安刑事执法工作

□沈雄标

（绍兴市公安局，浙江 绍兴 312000）

主持人：钱江

2013年1月1日新刑事诉讼法即将施行，它给公安机关的执法理念、侦查办案模式、运用法律水平、履职能力、执法体制将带来巨大的挑战。公安机关要更好地应对挑战，必须加强法制教育培训，提升执法能力；改革执法办案机制，提高执法效率；深化执法规范建设，增强执法保障；实施精细化执法管理，规范执法行为；落实全方位执法监督，确保执法效果。

新刑事诉讼法；刑事执法工作；公安机关

2012年3月14日，全国人大通过修改刑事诉讼 法的决定，修改后的《刑事诉讼法》（以下简称新刑诉法）将于2013年1月1日起施行。新刑诉法对辩护制度、证据制度、强制措施、侦查程序、审判程序、执行程序、特别程序等内容进行了大篇幅的修订和创设，充分体现了尊重和保障人权的精神，在我国刑事立法史上具有里程碑意义，同时也必将对公安机关刑事执法工作产生重大而深远的影响。

一、新刑诉法下公安刑事执法工作面临的挑战

纵观新刑诉法各条款的修改，从不得强迫自证其罪、非法证据排除、证人出庭作证、技术侦查措施等制度实施，到强制措施、辩护、未成年人保护、刑事和解、精神病人强制医疗等诉讼程序的完善，尊重和保障人权成为新刑诉法修订过程中贯穿始终的一个指导思想。这个指导思想的全面确立及相应条款的修订，进一步明确了公安机关不仅仅是承担破获案件查获犯罪嫌疑人的刑事侦查机构，更是国家宪法主导下人权保护的重要保障机构。这给公安机关以打击犯罪为主的传统执法办案理念及刑事执法工作带来了前所未有的挑战。

（一）不得强迫自证其罪和非法证据排除规则，使传统侦查破案模式面临较大挑战。公安机关侦查破案的过程就是一个收集和运用证据，查清案件事实，认定犯罪嫌疑人的过程。传统的侦查破案思路和模式是找到犯罪嫌疑人，通过对犯罪嫌疑人的审讯，突破口供后，再收集和运用相关证据，认定犯罪嫌疑人犯罪事实。新刑诉法确立了不得强迫任何人自证有罪的原则，同时规定采取刑讯逼供等非法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采取暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除；物证、书证的取得明显违反法律规定，可能严重影响公正审判的，应当予以补正或者作出合理解释，同时规定只要不能排除以非法方法收集证据情形的，就不能作为定案的根据，这方面的举证责任由侦查机构和侦查人员承担。显然，传统以口供为突破口、靠审讯取证的粗放型办案模式已不适应新刑诉法的要求。为此，公安机关必须转变侦查破案模式，不能仅凭获取犯罪嫌疑人口供来破案，更不能通过刑讯逼供获取口供破案，而要用证据来揭露犯罪、认定犯罪。

（二）民警出庭作证和律师侦查阶段权利的扩大，使民警的法律综合素养面临较大挑战。新刑诉法规定了三种情形下，民警必须出庭作证：一是非法证据排除中，现有证据不能证明证据收集的合法性，需要民警出庭说明情况；二是对案件定罪量刑有重大影响的证人证言有异议，民警就其执行职务时目击的犯罪情况直接作为证人出庭作证；三是具有鉴定资格的民警出具鉴定意见后，如庭审过程中有异议，需要鉴定民警出庭应对质证。民警出庭作证时，不仅要面对当事人的质证，更要面对辩护人有针对性的当庭询证，这就要求出庭作证民警不但要有扎实的法律知识，还要有稳定的心理素质。同时，面对律师会见嫌疑人、了解案件有关情况等权利的行使，民警既要保障律师的合法权益，又要不影响案件的侦查，必须更加熟练掌握和运用法律。重大案件全程录音录像，要求民警办案的每个环节、每个细节都经得起检查、检验，对民警执法办案能力提出了更高的标准。

（三）程序义务和实体义务的增加，使公安机关履职能力面临较大挑战。新刑诉法规定的“三通知、三告知、一保护”，即采取强制措施通知家属，讯问未成年人通知法定代理人到场，特殊主体通知法律援助机构指派律师；告知聘请律师权利，告知犯罪嫌疑人如实供述自己的罪行可以从宽处理，证人如实提供证据、证言和有意作伪证或者隐匿罪证要负的法律责任，告知鉴定意见和移送起诉意见；保护证人；以及拘留后至迟二十四小时送看守所羁押，羁押后讯问应当在看守所进行、不得向任何单位和个人提供封存的未成年人犯罪记录等规定程序和实体义务均为公安机关应为之义务，必须严格履行，一旦履行不到位，不仅影响到案件的侦查审判，更影响到公安机关职责履行。其中保护证人的规定，对公安机关将是又一项新的重大考验。

（四）特别程序、社区矫治等规定，使公安机关刑事执法体制面临较大挑战。新刑诉法将未成年人犯罪、当事人和解、不负刑事责任的精神病人的强制医疗作为刑事诉讼法特别诉讼程序规定，对程序和实体都提出了更高更新的要求；同时，将看守所代为执行刑罚有期徒刑刑期从一年减少到三个月，对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，由公安机关改为社区矫正机构负责执行；此外，还增加了技术侦查、隐匿其身份实施侦查、实施控制下交付等措施和手段。对于这些新规定，现有的公安机关办案程序规定和内部分工管辖等刑事办案体制已严重不适应。

二、新刑诉法下公安刑事执法工作存在的困难和问题

（一）执法主体能力素质整体不高，不适应依法规范公正执法要求。近几年来，随着公务员招录制度的改革，大批非法律警察院校的大学毕业生和部队转业军人进入公安机关，虽经过短期法律业务培训，但远远不适应基层执法办案的需要；一些基层公安机关的老民警由于过分倚赖经验办案，不重视法律知识的更新，导致执法办案整体能力和素质与依法规范公正执法的要求还有很大差距，特别是在执法办案上缺少人权意识、证据意识、程序意识等法治理念，在履行职责上缺少忠诚、为民、奉献、服务的警察精神，在业务知识上缺少常用法律知识储备。一些不会出警处置群众报警、不会调查走访取证、不会调解纠纷、不会依法收集证据的民警，甚至出现了怕办案、怕值班、怕出警、怕投诉的“四怕”现象。

（二）执法任务十分繁重，与人民群众的期盼不相匹配。失窃一辆自行车、发生一起邻里纠纷，对当事群众都是一件大事，都希望公安机关认真调查，尽快破案化解，但目前公安机关的警力和承担的办案任务严重倒挂，一个值班民警一天出警处置十来起报警案件是常态，多的甚至要出警处置三四十起，数量大、时间紧，导致不及时调查取证、不及时作出处理等执法问题始终得不到有效纠正，处理的案件程序上不到位、证据欠缺的情况时有发生，久而久之，群众投诉增多，对公安机关的满意度下降。

（三）保障机制不够健全，导致执法工作价值取向发生偏差。执法工作的保障不仅是警力和经费上的保障，也要有完善的法律依据保障和科学的考核评价机制保障。因警力和经费上的保障不足，相对而言，公安机关除重特大的刑事案件外，只能选择成本低、投入警力少的案件进行侦办。法律依据的保障不足，主要是公安机关履行职责的依据不够细化，只有原则性规定，缺乏可操作性的规定，还有公检法各部门对宽严相济的刑事司法政策的理解不一致，影响了警力使用。考评机制的不科学，更是出现了急功近利的短期执法效应，如个别民警为追求破案效率最大化，在执法办案中动手动脚、粗暴执法、程序违法的现象仍有存在。

（四）执法环境整体欠佳，影响了执法工作的公正性。公安机关目前是“条块结合、以块为主”的管理体制，面对发展经济中出现的许多社会矛盾纠纷，当地党委政府往往出现动用警力处置非警务活动，片面强调社会效果和政治效果，忽视法律效果。同时，公安机关执法办案民警本身生活在社会大环境中，受封建文化以及不正确的人生观、金钱观的影响，致使“人情”、“关系”、“金钱”、“权力”等因素渗透到执法工作，执法管理过程中出现了一些不公正的现象，有的甚至滥用职权、执法违法。

三、新刑诉法下公安刑事执法工作的对策措施

（一）加强法制教育培训，提升执法能力。一是要树理念。思想决定意识，意识支配行动。古人云：“如得其情，哀矜而勿喜。”（语出《论语·子张》）意思是，如果你了解了犯罪者的情况，你就会怜悯他们。上古的司法者尚有如此朴素的人道精神，作为民主法制社会的执法者，更要通过教育，切实增强人权意识、证据意识、程序意识、诉讼意识、责任意识，真正把执法为民的思想根植于心中，落实于行动上。要坚持在社会主义法治理念指导下，实行“又好又多”的工作方针，真正实现法律效果和社会效果的有机统一。二是要抓重点。要把新刑诉法增加和修改的跟公安机关刑事执法工作密切相关的142条条文内容作为重点，学懂、学透，做到准确运用。同时，要把在同步录音录像状态下审讯、警察出庭作证、零口供下的调查取证、律师介入后办案技巧等执法办案的技能列入教育培训的重点。三是要分层次。对基层一线执法办案民警，刑侦、经侦、禁毒、技侦、网侦等专业警种民警和法制部门民警，要分层次实施培训。基层一线执法办案民警培训重点是必须熟悉掌握日常执法办案中最基本、最常见的法律要求；专业警种民警的重点是掌握本警种的相关法律知识，成为本警种的法律业务专家；法制部门民警要随时对执法办案实践中遇到的新情况、新问题进行研究，为执法办案环节提供强有力的法律保障。四是要重实战。要针对执法办案中现场证据的固定提取、客观性证据的合法收集、犯罪嫌疑人的审讯等易出问题的执法环节强化实战推演，充分合理利用规则，增加破案手段。

（二）改革执法办案机制，提高执法效率。一是整合现有刑事侦查力量，实行大刑侦格局。按照“体制不变、功能归并”的原则，对刑侦、治安、经侦、禁毒、网侦、技侦等警种涉及刑事侦查职能的刑事案件，全部归口统一指挥，统一负责刑事案件的现场勘查、证据固定收集、鉴定和抓获犯罪嫌疑人。同时，根据职责组建若干专业队伍，负责案件侦查，做强做大技术侦查证据、视频电子证据、现场证据的固定收集和运用等相关职能，为侦查破案提供强有力的支撑。二是强化法制部门职能，规范案件预审。根据新刑诉法提出的预审环节设置规定，在目前由法制部门负责案件审核把关的基础上，增加案件预审的职责。对于零口供、涉黑涉恶和可能判处无期徒刑以上的案件，各执法办案单位在对犯罪嫌疑人采取强制措施后，全部移交法制部门集中进行预审，重点是对证据合法性、犯罪嫌疑人合法权益保障以及办案程序的审查，并统一负责侦查阶段非法证据的排除，统一应对律师参与侦查的诉讼活动，统一协调检察、法院的司法活动。三是调整案件管辖分工，明确派出所办案职责。对现有根据案件性质来划分公安机关内部管辖分工的原则进行调整，派出所以预防制止区域内违法犯罪活动为首职，对涉案事实清楚、证据充足、不需要适用侦查手段的一般轻微刑事案件实施管辖；其他需通过侦查确定犯罪嫌疑人的案件一律由刑侦等专业警队办理，派出所协助办理。四是设立专门机构，负责证人保护和执行监视居住。证人保护和监视居住执行将牵制公安机关大量的警力和财力，宜设立专门的机构负责实施。公安机关在办公场所、监管场所以外，要考虑符合法律规范的场所、设施，以利于证人保护和监视居住执行，确保诉讼活动的顺利进行。

（三）深化执法规范建设，增强执法保障。一是改造办案区。增加派出所、业务大队的讯问室，增加看守所提审室，同时升级视频监控设备，确保所有犯罪嫌疑人讯问能够保存视频音频资料。彻底改造看守所的律师接见室，确保律师会见能够监视而不被监听；同时要增加接见室的数量，保证能在48小时内安排律师会见。二是完善执法办案制度。从全国人大常委会、最高检、最高院出台司法解释，公安部出台办案程序规定、执法细则，基层公安机关出台操作规程等三个层面来加以完善，使基层执法办案有详细明确的可操作性的依据。三是建立公、检、法、司等部门协作机制。健全完善公检法联席会议制度，及时解决执法中遇到的新情况、新问题。加强与法律援助中心的联系协作，保障犯罪嫌疑人能够及时得到法律援助。与街道、乡镇未成年人保护机构建立长期协作关系，确保在监护人不能到场的情况下审讯未成年人时能及时派员参加审讯，切实保障未成年人的合法权益以及讯问的合法性。

（四）实施精细化执法管理，规范执法行为。一是规范执法源头管理。重点是未破案件的管理，关键是接处警处置的现场证据收集、报警笔录及相关证据的前期收集工作，对收集的证据应及时分类归档，案件的基本情况及时录入执法办案平台，符合立案条件的及时申报审批。二是规范违法犯罪嫌疑人管理。违法犯罪嫌疑人进出办案单位必须严格按照办案区管理规定进行登记，实施人身检查，在办案区域进行讯（询）问，并同步全程录音录像；提取指纹信息，采集血液、尿液等生物样本，积累违法犯罪人员信息资料。三是规范涉案财物管理。在严格按照规定做好登记、保管、鉴定、移送等工作的同时，重点对涉案财物来源的合法性要有证据固定，与案件无关、被害人明确的物品鉴定后应当及时发还，犯罪嫌疑人随身物品做到物随人走或者及时通知亲属领回。四是规范网上办案。要将所有案件全部经执法办案平台流转，实现网上受理立案、网上制作笔录、网上制作法律文书、网上完成审核审批。五是规范在办案件的管理。执法办案单位要建立在办案件定期分析通报制度，集中梳理分析久拖未结的成因，寻觅调查取证的方向和途径，无法追究刑事责任的案件应依法及时作出撤案处理。

（五）落实全方位执法监督，确保执法效果。一是严格落实五级案件审核制。要加强执法办案单位专兼职法制员和执法办案单位领导审核审批的监督作用，加大对案件办理过程中的审核把关力度，及时发现和纠正执法问题。二是建立科学合理的考评机制。要根据执法办案部门的职责、警力以及发案情况，合理划定执法办案任务和要求，建立以办案质量和数量并重的执法积分制为基础的考评办法，不宜将犯罪嫌疑人对办案结果的满意率纳入考评办法，防止“多办多错，不办不错”的现象。三是加大执法办案制度落实力和执行力的督查。重点要对接处警、功能区使用管理、执法办案单位中层领导值班等执法办案制度落实执行情况进行督查，特别是执法办案单位值班领导要积极履行监督检查民警执法活动的职责，确保一线执法办案单位的各项执法办案制度落实到位，减少和预防重大执法问题的发生。四是严格执法过错责任追究。对执法办案中发生的执法问题，要根据问题的严重性和造成的后果，分别追究主办民警、审核民警、审批领导的责任。对执法问题较多，不采取措施整改的执法办案单位主要负责人，要从严追究领导责任；对办案问题较多的民警，要实施离岗培训，必要时调离执法机构。

（责任编辑：尤炜祥）

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1674-3040（2013）01-0067-04

2012-10-08

沈雄标，中共浙江省绍兴市公安局党委副书记、市公安局常务副局长。