让民意深度介入激发警务高度自觉

□凌冬

（湖州市公安局，浙江 湖州 313000）

让民意深度介入激发警务高度自觉

□凌冬

（湖州市公安局，浙江 湖州 313000）

什么是民意？民意如何表达与收集、整合？民意导致了哪些“化学反应”？民意如何深度介入警务？民意介入警务的助力因素有哪些？激发警务自觉的根源是什么？这些都是坚持和发展民意导向型警务新模式需要研究解决的问题。湖州公安机关深入实施“警务广场”战略，全面构建民意导向型警务新模式，就如何进一步让民意深度介入激发警务高度自觉，不断满足人民群众的新期待新要求，不断提升人民群众的安全感和满意度，进行了积极探索和大胆实践，取得了显著成效和有益经验。

民意；警务；自觉；“警务广场”战略；湖州市公安局

民意是一个既古老又常新的话题。说它古老是因为在上古及先秦时代就出现了原始的“民众观”。中华文明为什么能成为世界上唯一不曾中断地持续发展至今的伟大文明？中国传千古而不朽的对“民”尊重是最重要的因素。说它常新是因为随着人类社会不断发展进步，政治民主化一直是世界近现代史上的一个重大问题，相关领域的专家从未停止过对它的研究。笔者对“民意”这一概念的认知，始于“警务广场”战略，但对其领悟尚为肤浅。在民意导向型警务新模式中，民意与警务之间应该是怎样的互动关系？确实是新课题，值得研究。

一、民意及其细分

民意是什么？《现代汉语词典》解释为：民意是人民共同的意见和愿望。人民应该是一个政治概念，在不同的历史时期有不同的范畴。但是不管在什么时期，人民都是指一个社会中的大多数人。所以，民意就是指一个社会中大多数人共同的意见和愿望。但如果深入研究，就会发现现实情况远比这个定义要复杂得多。所谓大多数人共同的意见和愿望，基本上可以认为是整个社会形成了广泛的共识。能形成广泛共识的，大概有以下几类。

其一是社会大众普遍关心的较高层次的问题。比如中国必须坚持走中国特色社会主义道路，全面建成小康社会，建设社会主义民主政治，建设生态文明等等，都带有普遍性。在警务中也必定是涉及大政方针的，诸如推进第五次警务革命，深化警务体制改革，加强警务信息化、执法规范化、队伍正规化建设等问题。

其二是比较单一、比较具体的问题。这类问题涉及千家万户，也带有普遍性，比如教育问题、食品药品安全问题等，社会中大多数人对这些问题也容易产生共鸣，容易形成带倾向性的民意。在警务中也就是户籍问题、公共安全问题等涉及千家万户的问题。

其三是局部性的、只涉及社会中的某一个阶层的问题。比如农村新型合作医疗问题、农民工子弟上学问题、事业单位体制改革问题，这些问题只涉及到农民、农民工、事业单位工作人员，但是涉及的人数相当多，也会产生特定的民意。在警务中就像是新居民服务管理、驾驶员管理、监管对象教育管理等涉及某一类人群利益的问题。

其四是针对某一个具体案（事）件产生的民意。比如温州的动车事故、西安的药家鑫杀人案等等引起的社会普遍关注和意见。

以上几类民意在警务工作中常常会有所体现，比如湖州公安机关连续三年来实施的“惠民十大行动”，基本上关乎第二、第三类问题。可见，民意是复杂的，是分层次的，是有大小之分的。民意不是抽象的，是具体的，我们应该针对某一类社会问题，某一个具体事件，来测量和研究民意是什么，抽象地谈论民意是没有意义的。在警务中，民意一直是一个无法回避的问题。民意该如何表达？民意对警务到底有何影响？民众通过一定的途径在警务面前表达自己的意愿并进而影响警务是不容置疑的。这种表达和影响，突出体现在民意对警务的介入、参与和监督（包括评估）。

二、民意表达与收集、整合

现代社会，民意表达方式是多种多样的。可以通过媒体来表达，通过民意测验机构来表达，通过民意代表机构、政治协商机构、政党来表达，通过选举、全民公决等投票方式来表达，还可以通过信访来表达。民意似流动的水，要有渠道来引流。这几年湖州公安机关打通了民意表达和进入的渠道，包括上门走访、信访申诉、提案议案、接警处警、窗口服务、实体平台、媒体合作、民意代表、网络连线、民生电话等等。只要民有所言，我必听闻。可以说已经再没有民意难以进入或对民意“不听、不闻、不问”的状况。很多时候是民意直达高层，比如各级警察公共关系办公室每月形成社情民意分析研判报告，湖州市公安局党委每季度召开全市社情民意分析研判会议等，就是如此。

面对纷繁复杂的人民群众的意见和愿望，我们自然应该担负起整合民意的责任。这个过程包括收集、整理、加工、提炼、深化等环节，几乎每个环节，湖州市公安局都在研究或者已经制定了相关的工作规范或制度。民意导向型警务模式的“一大体制八大机制”改革，就是以民意为链串珠而形成的关乎整个警务运行的全新模式。民意整合的重点自然该是全社会大多数人都普遍关心的层次较高的大问题。当然，也不能忽略一人一事的问题，如果众多的一人一事同时指向了一类问题，那么也就形成了民意。

除了整合民意，有时还必须引领民意。在一些问题上，人民群众之间的分歧是比较严重的，不同阶层、不同人群认识差异较大，有时甚至严重对立，比如涉及政治体制改革、分配制度改革等问题。在一些具体案（事）件上，民意甚至是散乱无序的。在一些重大问题上，我们应该做社会大众的主心骨。但是，从警务职能范畴来看，主要是安全、公正、服务需求层面的，在这个层面大多数群众的需求和意愿还是一致的，因为按照马斯洛需要结构理论，这类需求总体上仍然是属于基础层次的。

三、民意导致的“化学反应”

这里所说的“化学反应”，实际上指的是湖州公安机关近年来在构建和完善民意导向型警务新模式过程中出现的“警务自觉”现象。历经三年多的警务转型，这种反应变化从量变到质变，从不自觉到自觉，有时比化学反应更令人惊讶。

（一）派出所长们纷纷打起了署名的横幅。在湖州，节假日经常可以在小区门口、城市LED显示屏上看到派出所长们拉出的“祝居民群众节假日快乐”的温馨横幅。派出所长的群众知晓率从不到10%到超过30%，所长们是下了真功夫的。最初提出这一要求时，大家都说这是不可能的，甚至有个别专家也持保留意见。实践证明，这样的要求对提高所长的群众工作能力等是非常有利的。不然，群众路线因此就可能被挂空，真会有脱离群众的危险。

（二）公安局长过问每个固定日的广场警务活动方案。在湖州，全市6个固定日期的每次广场警务活动，事先都是有活动策划方案的，而且每个方案都是经局长、分管副局长亲自研究确定的。可见，民意导向型警务模式既有顶层设计，在运行上还有顶层推动，从而必定导致的是：基层主动、基层行动。这种动力机制的原理大概是：上行下效、潜移默化。

（三）您的话我要听得懂，我的问题也得让您听明白。“敬畏民意”是个大理念，而要落实的第一个小细节是：警民相互交流，语言、语意得听得懂。所以，社区民警蒋晓白在长兴煤山学起了河南移民的方言，把老百姓的倾诉听得明明白白。而湖州市公安局在研究民调访问电话的提问时，反复推敲了怎么使提问口语化、通俗化。这才是尊重民意、亲近民意。如果电话调查不通俗、书面语，哪个老百姓能听得懂？老百姓都听不懂，那么这个调查及其所谓的结果有什么意义？如果问题做得文绉绉的，老百姓的拒访率必定很高，民意的真实性就大打折扣。

（四）“惠民十大行动”都是经过反复推敲的。知道湖州市公安局每年“惠民十大行动”是经过群众票选而产生的人可能不少，但知道其具体内容和目标是怎么确定的人恐怕不多。惠民行动每个项目、每个目标、每个文句都是经过仔细琢磨、推敲的，内容要公示、进展要公开、结果要公议，目标必须细化、量化，可衡量、可比较、可评判，让群众看得见、摸得着、感受得到。可以说，这就是惠民行动的品牌特征。

（五）每一次见面都是一次创满意。民警每天都和群众打交道，每次都事关群众满意。以下统计可能更关键、更实质：湖州每年110接处警数量超过130万人次，办证窗口接待群众办证办事超过10万人次，驾考服务中心接待考生超过10万人次，监管场所探监亲属超过2万人次……一项项加起来数量巨大。这显然又是一个从量变到质变的过程。电话回访、短信评警在每次为民服务中起到了满意促进作用。俗话说：知人知面不知心。与人交心最难，但做好每一次服务，把工作做到群众心坎上，办好万件实事就能结成万众同心。

（六）舍弃10%的虚假破案成绩意味着要付出更多。自从实施“阳光警务”，特别是推出“刑事案件信息网上公开查询系统”以后，湖州很多派出所长说：原来10%的“关联性破案”的水分被挤干了。舍弃了这10%的虚假成绩，我们做到了不忽悠百姓，也不自欺欺人。再深一层看，如果要继续保持原先的破案打击水平，就意味着我们的派出所必须付出远远多于这10%的更大的努力。这里的“吃亏”和“便宜”，就要看你站在怎样的立场上去思考了。

（七）你一票，局长也一票，人人有一票。干部的选拔环节，每个人都有了表态和投票的权利，而且官兵同等。基层干部还必须看辖区老百姓的脸色和心情，群众不说你好，你就当不了官。因为这一票，人人都成了组织部长，“群众公认”原则才算是落地了。干部竞聘不再就关“小年轻”的事，公安事业蓬勃发展，男女老少的“公安人”都要关心。这是一次革命，说革命的对象是公安局长，一点不为过。

这些实实在在的事例和细节呈现了从警民沟通到警务决策、到警务行动、到绩效评价、到干部选拔等各个环节上的“警务自觉”，并且这些“自觉”正在湖州公安工作中可喜地倍增和蔓延。

四、民意如何深度介入警务

当民意能够通过一个合理、有效的方式参与到警务中来，人民群众将会以更加理性的视角来审视警务，民意与警务也能在更大程度上保持一致。即使其意见最终未被采纳，也因知道被采纳的意见理据所在，而更容易服从。民意介入警务，警务回应民意，能够促进民意与警务的双赢，促进社会公平正义的实现，公安机关的权威性就能得到社会的认可。管理与被管理合二为一，这也正是警务民主的本义之一。

民意介入警务形式大概有：决策式介入、监督（批评）式介入、评估式介入等。在湖州，其代表性做法分别有：群众票决“惠民十大行动”、案件信息网上公开查询、“民意评警”等等。

首先要从决策说起。在这个环节上群众权利体现得最充分，知情权、表达权、参与权、选择权、建议权、表决权、监督权、评价权……或多或少相关。公众参与公共决策是决策民主化、科学化的内在要求和有机内涵。党的十六大、十七大乃至更早些时候就曾明确，要建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度，增强决策透明度与公众参与度。随着公众权利意识的增强、民主政治建设的推进和信息技术对参与途径和方式的拓展，公众参与热情不断被激发出来，实际上我们已经必须面对日益增加的公众参与，必须跨越决策民主化、科学化这道坎。决策是一定要“接地气”的，不然就像大连、什坊、启东、镇海，都出现了政府决策项目取消的结果，这是一种“多输”的局面，都是决策不接地气的后果。毫不夸张地说，公众不参与决策就参与抵制。

根据决策环节的梯次，公众参与警务决策可以划分为如下几种，依次程度逐渐加深，分享决策过程逐渐增多：一是建立决策问题共识的公众参与。公安机关可以广泛动员公众参与，确立决策日程，形成决策共识，并有利于增进公众的认同和接受度，决策权利分享最小或几乎没有分享；二是获取决策信息的公众参与。通过对公众进行问卷调查、访谈等形式，向决策者提供信息，便于决策者科学决策，公众参与程度较浅；三是征询决策方案建议的公众参与。这需要公众投入时间和精力，对决策方案及其利益损益进行分析和讨论，并据此提出自己的反对、支持或修改意见，公众参与程度较深，如果意见得到采纳，则表明公众一定程度上分享了决策权，体现了民主的深度发展；四是公民投票决定决策方案。这是最深度的公众参与，意味着公民执掌决策权。总体上，湖州民意导向型警务新模式所采取的决策方式基本上涉及以上各个梯次。在实践中，还必须根据决策项目、公众类型和参与程度理性地选择公众参与的形式。

当然，民意介入不仅限于决策层面，从公安工作整个运行系统看，很多环节上民意介入空间很大，介入深度无限，决策只是开始，决策执行过程中的民意介入仍然十分关键，如对执行的监督、对绩效的评估、对过错的问责，甚至对问责的追问等等，形式与内容可以多种多样，这里关键要解决好三个问题：一是敢不敢公开的问题。公开、开放是民意介入的前提。“我家大门常打开”，门都不打开，客人怎么进来？这是民众行使一切权利的前提。民意导向型警务新模式就应当构建一种开放开明的警务模式。只要敢于公开，民意介入就存在通道。公开到什么程度，民意就能介入到什么程度。二是能不能入耳的问题。“要有听得进骂声的勇气”，一开始我们就展现了如此宽广的胸怀和气度。在一个众声喧哗的时代，我们必须要有听得进任何批评意见的耐受度。充耳不闻，抑或一个耳朵进一个耳朵出，民意进来了又能怎么样呢？三是愿不愿还权的问题。千难万难，还权最难。公安局长革自己的命，把权力让给了大家。公安机关革自己的命，就要把权力还给群众。你不把权力还给群众，他再怎么介入、再怎么批评，都是空话，不起作用。当我们开始崇拜群众手中权利的时候，民意介入才会真正起到作用。比如当民意评警结果运用到干部选拔的那一刻起，民意才算是真正介入了，民意的导向作用才开始在干部们的心中潜滋暗长了。解决好这三个问题，端正好思想和姿态，民意深度介入就会畅通无阻。

五、民意介入警务的助力因素

（一）要正确估量当前湖州警务改革所处的特殊阶段。我们党正面临“四大考验”和“四大危险”，而党群关系既是最大优势也面临最大风险。笔者觉得，民意导向就是破题之路：一是它把握了全体社会成员，包括不同地域、不同阶层的人群在思维方式、政策诉求、评价标准、内心期待差异化下的警务要求。二是它推进了公安机关各级领导干部在领导方式、执法方式以及执法理念上积极回应时代的变化，特别是对派出所长的群众知晓率测评，绝对起到了“牛鼻子”作用。三是在公开透明条件下，公安队伍建设实现了实质性突破。一切都以民意为导向了，群众还有什么不放心的呢！

民意导向，显然也不同于以往任何一个阶段的警务局部改革。它绝不是某一个人想想就想得出来的，而是整个警务浪潮的趋势所在，是大战略、大方向，绝对不会以领导人的意志转移而转移。民意导向已经客观存在，不管你接受不接受，它就在这里；不管你同意不同意，它还会前行。如果还有新的变化，那就是在操作层面上如何更加自觉的问题。

但是仍然不能沾沾自喜，改革（或称转型）仍处在半途。渐进式改革的特点是“柿子找软的捏”，把能改容易改的都在前半程改掉了。历经三年多，湖州的警务改革进入向传统警务运行体制机制攻坚的阶段，一个打破双轨制的新阶段，不进则退（退回去的传统力量一直是存在的）。在这个阶段问题丛生，盘根错节。全国很多地方都在尝试警务改革，特别是地市一级，有的已经提出了“率先基本实现警务现代化”的目标，但有成功、有失败，有真改革、有伪创新，在改革的“深水区”，很多不识水性者就会溺水而亡。

（二）要研究深化民意导向的内在机理。全面建成民意导向型警务新模式，笔者感到还必须研究和运用好三个原理：一是蝴蝶效应原理。蝴蝶效应告诉我们，如果对一个微小的变化和纰漏不以为然、任其发展，往往会引起像多米诺骨牌那样的连锁反应，最终结果也许会出乎想像。民警的一言一行，就是蝴蝶的翅膀。顶层的一举一动，也是蝴蝶的翅膀。二是时空接近原理。时空越接近就越容易缩短心理距离。所以要把架设好畅通民意的渠道和平台作为永恒的时空桥梁。三是需要结构原理。群众对公安机关和公安工作作出评判，实质上是社会心理生成机制的一个问题，如果我们不能与时俱进地满足人民群众的新期待新要求，这种社会心理生成机制发生扭曲，负面的评价就会产生，人民群众就会不满意。

在此，笔者对安全感和满意率测评方面的想法稍作展开。我们必须冷静看待目前较高的安全感和满意度：一是安全感和满意度只是一个中间“参照”，不是一个“船到码头车到站”的“终点”，更何况其数值还要受选项设定的人为影响；二是再高的安全感和满意度依然是个软指标，也是一个易碎品。上去不容易，掉下来却不复杂。任何一个细节的疏忽、一个环节的纰漏，都可能直接影响全局，影响公众的整体评价；三是看待安全感和满意度的关键视角还是要放在感到不安全和不满意的那部分，那是带有方向性和目标性的。最后，我们还必须看到与较高的安全感和满意率同时存在的还有：高发案率、高事故发生率、高失控率等等。

（三）要加强对民意的研判、整合以及快速响应。鉴于当今社会利益结构非常复杂，社会形态极其微妙和丰富，民意的复杂性和辩证性，警务以民意为导向，必须更为及时有效地倾听民意，更为客观地体察民意的走向，更为理性地认识民意的丰富性，更为谨慎科学地作出警务决策，决不能以简单化局限了警务视野。既要照顾短期的民意，也要考虑民众的长远利益；在给予群众的现实需求以回应的同时，也要考虑群众未来的需求。

民意是大多数人共同的意见和愿望，而对基层来讲，最直接、最重要的则是如何快速有效解决群众反映的问题。群众是最实际的、最实事求是的，不解决问题，就不是好的警务体制机制。怎么才能快速有效？一要依托“警务广场”实体和虚拟平台，整合资源、增强合力，为民意提供更加便捷、畅通的渠道，形成所有的群众诉求（民意）渠道整合到一个平台上（包括实体的接待、热线的接听、网络的受理），相关职能警种合力支援的局面，实现“民意表达渠道千万条，条条都能通达不落空”的状态。二要统一受理、组织协调、分流处理、合拢反馈，形成快速交办、快速处理的机制。实体平台专人具体负责，建立统一的群众诉求（民意）受理与办理信息系统，实现群众诉求（民意）一次提出、一次解决、一次终结的办理模式。三要建立快速反应的民意响应机制，以“短平快”的警务行动解决和处理群众反映的问题。建立诉求办理监督考核机制，使有效办理群众反映的问题制度化、常态化。

（四）要进一步强化文化的内核作用。文化建设的实质是人心建设。文以载道，文化的力量因价值体系而生，也以价值体系为用。文化能否生发出吸引人、激励人、感召人的作用，关键在其思想性。我们通常所谓的人文精神、人文价值，绝非仅从单纯的文化角度而言，而是与人的生命、人格、价值、权利、尊严和自由息息相关。抽空了人的诸多内涵，人文精神将无从谈起，而文化就不复存在。

公安文化建设的实质是警心建设，人民警察核心价值观的塑造和弘扬，打造人民警察共同的精神家园，价值共属、精神共通、情感共鸣、命运共担、心身共守。警务转型的内驱力在哪里？理念转型、机制转型、路径转型、方法转型，接下来的关键和着力点还在于“价值转型”，从运行模式的转型到警务品格（或警务精神）的转型，才是本质上的转型。心理学家认为，人在无激励状态下，只能发挥自身能力的10%至30%，在物质激励的状态下，能发挥自身能力的50%至80%，而在得到适当精神激励的状态下，能将自己的能力发挥至80%至100%。确立起为民、爱民、重民的警务品格，是警务转型的持久动力来源。怎么让每个民警从骨子里自觉敬畏民意，这是关键所在。民本文化创造与积累更富有的精神生产力与警队凝聚力，将是未来警务深度改革、民意深度介入的新境界与新要求。

六、激发警务自觉的根源

民意导向下能否形成警务高度自觉，怎么达到让每一个民警都能形成自觉的最高境界，关键是要解决好“警务到底对谁负责”这个根源性问题。湖州市公安局金伯中局长关于“官意主导”和“民意导向”的阐述，十分透彻地说明了这个问题。笔者引来一用：相对于传统警务，现代警务就是要从官意走向民意，从权力走向权利，从管控走向服务。民意（权利）导向是相对于原来的官意（权力）导向提出的。官意，就是长官意志，行政命令。领导的方式方法主要向下面发号施令，目标上面定，任务上面派，考核上面考，干部上面任，抓落实就是开会、发文件。为什么文山会海解决不了？这是这种体制必然的结果，不从体制上入手，就不可能解决这个问题。对此，我们往往强调要精简会议，但是我们其实并没有想清楚。只有想清楚，才能干到底。在官意导向下，上级公安机关根据法律赋予的职权，实施组织领导、决策指挥、部署工作、下达任务、实施监督、考核评价、任命干部，这种工作模式运转所依赖的路径是权力，上级要求什么，下级就干什么，干部自上而下的任命，工作自下而上的负责，这样就形成了一个内部封闭式权力运行回路。尽管我们强调对上负责与对下负责要统一起来，但在官意导向下，说到底还是对上负责，长官意志更为强势，往往忽视了老百姓的需求和感受，凸显了权力的行使，弱化了权利的保障。而且，权力与监督具有天然的排斥效应，权力的腐蚀作用，容易产生许多潜规则，使得监督乏力，政令不畅。

我们提出民意导向，让民意进入决策，转化为行动，决不是不要党的领导，不听上级的命令，而是要在党的领导下，把上级决策部署与群众实际需求有机结合起来，增加群众的话语权。群众需要什么，我们就干什么，怎么干让群众来监督，干得怎么样让群众来评判，使公安工作更能体现群众的意愿。这样，对上负责和对下负责才能真正统一起来。其实，无论是对上负责，还是对下负责，归根结底是要对人民群众负责，要让人民群众过上安居乐业的幸福生活。这正是服务型公安机关的真谛所在。我们提出公安转型，实质上就是还权于民，其目标是建立服务型公安机关。

笔者深切地感到，实施“警务广场”战略，建立民意导向型警务新模式，实质上就是还权于民的过程，就是公安工作从“为民做主”到“由民作主”的过程。为民做主作为一种传统的行政伦理，曾经相当的感人。但有时候却落得像“包办婚姻”一样，群众未必认账，吃力不讨好。而由民做主更具有正本清源的意义。宪法规定：中华人民共和国一切权力属于人民。由民做主显然非常契合宪法的这一精神和人民当家作主的政治理念。“警务广场”还有很长的路要走，民意深度介入还只是这条路上的一段路程。

（责任编辑：蒋国长）

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1674-3040（2013）01-0025-05

2013-01-18

凌冬，浙江省湖州市公安局办公室主任，本刊湖州市公安局联络站主任。