云南磷化集团采矿用地供地模式改革实践

崔周全，李志国，2

（1.云南磷化集团有限公司，云南 昆明650600；2.武汉工程大学，湖北 武汉430073）

随着《中华人民共和国土地管理法》的修订，我国矿业用地由过去通过征拨方式获得矿业用地使用权，演变为现在的以出让等有偿使用方式获得矿业用地使用权［1］。对于占全国工矿用地76.7%［2］的农民集体所有土地，则需经国家统一征收后再以出让等有偿使用方式获得土地的使用权。企业所交纳的征地费中，部分地包含了土地复垦性质的费用［1］。按现行相关法律规定，企业仍需承担“征地和复垦”双重任务。并且矿产资源一经开采，采矿用地使用价值对于矿山企业已基本用尽，严重影响土地复垦任务落实。此外，现行矿业权制度与矿业用地制度之间存在矿业权与矿业用地使用权在设置上、取得程序上的矛盾，以及土地使用权的设置与矿业权行使之间存在矛盾［1，3－4］，造成实践中采矿用地取得、推出“两头难”的突出问题，影响土地的合理利用，使农民、企业、政府三方受制［5］。改革采矿用地供地模式，开展供地方式改革试点工作，具有迫切的必要性［6－7］。采矿用地供地模式改革，对贯彻国家耕地保护政策、促进节约集约用地，探索推进矿业用地管理制度改革等，具有十分重要的意义。本文就云南磷化集团有限公司开展采矿供地模式试点改革实践进行阐述。

1 企业概况及采矿用地特点

1.1 企业概况

云南磷化集团有限公司（以下简称“云南磷化集团”）是云天化集团有限责任公司的全资子公司，是我国目前最大的国有大型现代化露天磷矿采选企业、国家重点化学矿山企业和磷矿生产基地。其磷矿开采规模占全国的18%，中低品位胶磷矿浮选规模占全国的40%，磷矿石生产量占全国的24%，磷矿石销售量占全国的15%和云南省的50%以上。磷矿石产品供应云南国家级磷复肥基地，按国家宏观调控供应国内重点磷肥、磷化工企业。在国家磷矿资源开发利用和磷肥、磷化工行业中，占据着重要的骨干地位并发挥着龙头作用。

1.2 企业采矿用地特点

云南磷化集团的磷矿区位于滇池段陷盆地西南，总体地貌属于中切割中山地貌。矿区原始地形坡度15°～20°，露采边坡与之基本相同，局部形成阶梯状陡壁。采矿用地主要特点如下：

1.2.1 采矿用地面积大，用地情况复杂

目前，集团已取得磷矿开采许可证矿区范围面积达11.445万亩，所属昆阳磷矿、海口磷矿、晋宁磷矿、尖山磷矿现已开采面积共约1.9万亩，用地面积大。

矿区土壤主要为红土和冲积土，位于亚热带常绿阔叶林区域；一个矿区（段）往往同时涉及多个镇（乡）、村；整个矿区占地类型包括林地、荒山（90%以上）、耕地（不足10%）等，用地情况复杂。

1.2.2 采矿用地占地速率高，但采矿周期短

按近期年产1000万t、中期年产1500万t的原矿估算，云南磷化集团每年即需新增采矿用地1000～1500亩。依据矿山开采设计划定分期分批的具体拟采区块，就特定的拟采区块而言采矿周期短，从磷矿开采到工程复垦，一般仅需5年。

2 采矿用地改革思路及法律政策依据

鉴于以上磷矿露天开采用地特点，现行以出让方式取得采矿用地土地使用权的模式，不仅与国家节约集约用地政策不符，且加大了企业用地成本，同时存在不利于保护农民合法权益、易引发失地矛盾等具体问题，改革势在必行。

2.1 采矿用地改革原则与思路

采矿用地方式改革，以党的十七届三中全会决定的精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极推进土地管理制度改革。坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度；统筹各方利益，维护农民集体土地的财产权益；促进矿产资源合理开发利用；推进“绿色矿山”建设；坚持与现行土地管理制度改革趋势一致。

采矿用地方式改革旨在现行法律制度框架内，妥善处理依法守法与改革创新的关系，探索在不改变农村土地所有权性质、不改变土地规划用途的前提下，以“临时用地”供地模式满足采矿企业用地需要。进一步探索现行采矿用地供应方式、采矿用地审批制度、采矿用地补偿方式及采矿用地退出机制等改革，建立和完善试点采矿用地的合理“进入与退出”机制。

2.2 采矿用地改革法律、政策依据

采矿用地改革，主要依据现行《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》等相关条款，以及党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。此外，《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发〔2006〕225号）中明确：“对生产建设过程中被破坏的农民集体土地，复垦后能用于农业生产的，交还当地农民使用，不实行国家征收”。

上述法律、法规、政策、文件，对临时用地供地方式做出了规定，为采矿用地供地模式的改革试点工作提供了可供参照的法律、政策依据。

3 云南磷化集团临时用地采矿供地模式试点改革

3.1 云南磷化集团临时用地采矿供地模式改革可行性

云南磷化集团所属磷矿露天采场相连成片，可根据采剥计划分期、分批办理用地手续，单个采场采矿结束后，及时复垦还地于民；采矿用地多为山地，极少涉及耕地；企业目前土地复垦植被率达到94.46%，营建了生态林、经济林、生态公园的新景观，积累了丰富的复垦经验。企业采矿用地适合临时用地方式，磷矿资源赋存特点和开采方式符合“临时用地”供地模式改革试点要求。

采矿用地改革得到云南省各级人民政府和国土资源部门的大力支持，矿区群众对采矿用地方式改革普遍表示欢迎。此外，广西平果铝［5，7－8］进行的采矿用地方式改革试点工作成效明显，收到了政府满意、企业满意、群众满意的效果，为集团开展试点工作提供了宝贵的实践经验。

集团磷矿采矿用地的特点及矿体赋存特征和开采方式为改革试点工作奠定了良好的墓础，其多年复垦的成功经验也为改革试点工作提供了有力的保障。

3.2“临时用地”采矿供地模式改革主要内容

“临时用地”采矿供地模式改革，主要包括：采矿用地供地方式、审批制度、补偿方式及退出机制等方面改革。

3.2.1 改革采矿用地供应方式

集团对试点范围内采矿用地由原来的出让方式取得土地使用权，改为采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式取得土地使用权。

3.2.2 改革采矿临时用地的审批权限与审批程序

审批权限：采矿临时用地不涉及耕地的申请，由被临时用地所在地县级人民政府依据相关规定审核批准；涉及耕地由昆明市人民政府批准。

审批程序：采矿临时用地审批，按照提出采矿临时用地申请（临时用地期限一般不超过二年，超过二年的，依法重新办理临时用地手续），发布采矿临时用地公告，办理补偿登记并公告补偿方案，批准临时用地申请的程序进行。

3.2.3 改革试点用地的补偿标准与方式

试点采矿用地的补偿标准，参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限确定补偿方案。在临时用地所在地县级人民政府的统一组织协调下，结合被临时用地所在地的实际情况以及被临时用地的地类，并参照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》、《云南省土地管理实施办法》以及国土资源部、云南省人民政府的有关规定制定补偿标准。在临时用地补偿协议签订后，在县人民政府的监督下，由集团按照补偿协议约定支付方式，直接向农村集体经济组织支付（相较广西平果铝支付到县国土资源局征地补偿费专用账户［9］，支付方式有所简化），农村集体经济组织按照本集体实际情况向农户分配补偿款项。补偿款项分配完毕之后，补偿款发放签收材料送县人民政府备案。

3.2.4 完善采矿用地退出机制

在采矿作业完成后，企业负责对临时使用的土地在规定的期限内完成土地复垦，经验收符合标准，交还给原农村集体经济组织或土地承包经营权人。

3.2.5 建立临时用地台账

县级国土资源管理部门建立采矿临时用地管理台账，对批准的采矿临时用地的使用、复垦和归还等情况进行登记，动态掌握采矿临时用地情况，加强跟踪监督管理，以保障试点工作的顺利进行。

3.3 云南磷化集团“临时用地”采矿供地模式改革主要特点

3.3.1“临时用地”面积大、常规化、长周期

改革试点包括昆阳磷矿、海口磷矿、晋宁磷矿、尖山磷矿等四矿已取得采矿权范围内的采矿用地。集团采用五年为一个用地规划期限，2012～2016年为第一个规划期，规划用地6184.74亩；2017～2021年为第二个规划期，规划用地8000亩；2022～2026年为第三个规划期限，规划用地5000亩（部分矿区转为地下开采），“临时用地”面积大、常规化。“临时用地”完成采矿和工程复垦的实施周期原则上不超过五年。因矿山采矿计划限制等，部分地块临时用地周期延长，如规划尖山磷矿马房采区、海口磷矿三采区等拟采矿用地年限均超过5年，复垦1年。据公司采矿用地复垦经验，适当延长“临时用地”周期，特别是复垦期，可显著改善复垦效果。

3.3.2“临时用地”广而分散

试点矿区分布于滇池西南和东南，其中昆阳磷矿、晋宁磷矿、海口磷矿（大部分）三矿试点范围在昆明市晋宁县境内，尖山磷矿、海口磷矿（小部分）在昆明市西山区境内，跨越2个县（区）4个乡镇，涉及9个村委会的集体土地。“临时用地”改革试点广而分散。

3.3.3 汉营模式

为处理集团与地方经济协调发展，“互相理解，相互支持，项目推进”共赢发展的“云南磷化集团－汉营模式”。

3.3.4 资金流向

试点用地补偿费，部分直接拨付给农村集体经济组织，为地方经济“输血”，另一部分资金拿来与农村集体经济组织共建经济体，实现为地方经济发展“造血”功能。

3.3.5 积极探索新的“临时用地”供地方式

集团目前已复垦完成1500多亩采矿用地，积极探索采用置换等方式取得采矿用地，以提高已复垦土地利用价值。

3.4 试点改革成效与意义

试点工作以《国土资源部办公厅关于云南省昆明市磷化集团有限公司露天磷矿采矿用地方式改革试点的复函》形式获得批复，获批面积412.1744hm2。已完成《云南磷化集团有限公司磷矿露天采矿用地方式改革试点方案》、《采矿用地改革试点区域土地复垦规划》、《采矿临时用地管理办法（讨论稿）》、《采矿临时用地补偿管理办法（讨论稿）》、《采矿临时用地复垦还地管理办法（讨论稿）》、《采矿临时用地复垦验收管理办法（讨论稿）》、《采矿临时用地合同书（讨论稿）》、《采矿临时用地还地协议书（讨论稿）》等相关规章制度编制，试点工作稳步推进。

“临时用地”改革对促进土地资源的集约化利用，坚持和落实国家最严格的耕地保护制度，切实保障农民的合法权益，促进资源的合理开发利用，提高土地资源利用率和推进“绿色矿山”建设，都将产生重要意义。

4 结语

我国现行以出让等有偿使用方式获得采矿用地使用权，致使企业承担“征地和复垦”双重任务，加大了企业征地负担和后期管理负担，同时存在不利于保护农民合法权益、易引发农民失地矛盾等现实问题。

“临时用地”采矿用地供地模式核心是“补偿加复垦”，企业仅对其将要破坏的土地经济收益进行动态补偿，而不征用该土地，并在约定的期限内复垦后交还原农村集体经济组织或土地承包经营权人。

“临时用地”供地模式适用于采矿占用土地多为山地、荒地；用地占地速率高、时间周期短，一般约3～5年的矿山企业。该供地模式可显著减低企业用地成本，使企业摆脱沉重的征地负担和后期繁重的管理负担，并有效解决采矿用地“两头难”问题，有利于保障矿区农村集体经济组织和农民切身利益。

云南磷化集团采矿用地试点改革实施过程，将形成一整套审批、管理及监督制度，为完善土地管理制度及大范围推行“临时用地”采矿供地模式提供实践经验。

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