淮河流域综合管理体制思考

姜健俊

（淮河水利委员会规划计划处 蚌埠 233001）

淮河流域综合管理体制思考

姜健俊

（淮河水利委员会规划计划处 蚌埠 233001）

本文对淮河流域水管理历史和现状的体制和做法进行梳理，分析流域水管理的经验和存在问题，与国外先进的流域水管理体制做法相对比，结合淮河流域实际和经济社会发展的新要求，提出淮河流域管理体制和机制创新的建议。

淮河流域 管理 体制

淮河流域地处我国南北气候过渡带，年际降水变化大，年内降水分布也极不均匀，洪、涝、旱灾害频繁发生，且经常出现连旱连涝或旱涝急转。流域水资源总量不足，供需矛盾突出，人均水资源占有量只有全国平均水平的1/4，且经济社会发展与水环境承载能力不协调，与资源环境保护的矛盾突出。同时，干支流排水不畅，影响到上下游、左右岸的利益，造成区域之间水事矛盾突出。淮河流域的洪水和水资源特点客观上要求必须实行统一治理和管理，历史经验也表明统一治理和管理是一条十分重要的治淮方针。

一、历史上淮河流域的管理情况

淮河是举世公认的难治之河，仅以行政区域为单位治河难于善治根治，早在春秋时期，流域内的各诸侯国就有订立水利盟约共同治河的尝试。金元以后，由于黄河长期夺淮，加上京杭运河全线开通，黄、淮、运在淮河流域交汇，治河、治运、治淮交织在一起。明代的总理河道、总理漕运和清代的河道总督、漕运总督等机构多设在淮河流域，重点治理和管理该区域的黄、淮、运河道。1855年黄河北徙后，民间和地方建立导淮组织或机构，进行河道测量，提出导淮方案等。面对严重的水灾和沿淮人民的呼声，“复淮”、“导淮”呼声渐起。同治五年（1866年）10月，曾国藩在清江浦（现淮安）创设“导淮局”，这基本上是近代淮河流域机构的雏形。1929年国民政府制定《导淮委员会组织法条例》，成立国民政府导淮委员会，蒋介石兼任委员长，隶属国民政府掌管治淮一切事务，后经多次调整，至1947年导淮委员会改组为淮河水利工程总局，隶属行政院下设的水利部，是民国时期全国统一的治淮管理机构。清末之前，淮河流域水利实行中央派出机构专管和地方官吏协助的管理体制，流域四省未设专门机构。至清末民初才相继成立水利机构，对境内的淮河进行管理。

二、新中国淮河流域管理机构沿革

新中国成立后，人民政权接管国民党政府的“淮河水利工程总局”，成立了人民政府的淮河水利工程总局。中央政府高度重视治淮工作，为统一管理先后成立淮河中游、上游工程局和皖北治淮指挥部等机构，更好地落实政务院《关于治理淮河的决定》。1950年11月，在安徽蚌埠成立治淮委员会，对治理工作实行较为集中的统一领导和管理，主要职责是统一规划与治理淮河及沂、沭、泗、运河。治淮委员会由中共中央华东局代管。

1958年7月8 日，治淮委员会撤销，治淮工作由淮河流域四省分别负责。从1958年治淮委员会撤销到1977年重新组建，淮河流域管理工作主要由流域四省在中央的统一领导下实施行政区域管理。从实施效果看，大致可分三个过程：一是撤销后3年，按照1956～1957年制定的规划，流域各省充分发挥行政管理的强势作用，发动群众建设了大量的治淮骨干工程；二是自1961～1969年，在缺少流域机构协调沟通情况下，水事纠纷越来越多，几乎所有涉及省界的河流都出现水利矛盾，中央和地方的水利管理成本越来越高，影响社会稳定；三是1969年10月国务院成立治淮规划小组后，从抓统一规划入手，开始加强流域层面的管理。

1977年，在治淮规划小组办公室的基础上，重新组建治淮委员会，作为水利电力部的派出机构，全称水利电力部治淮委员会。1990年后治淮委员会改名水利部淮河水利委员会（以下新中国各时期流域机构均简称淮委）。

三、国外的流域水管理情况

1.国外流域水管理体制

国外水管理体制基本上分为两种类型：分散型和集中型。分散型的管理模式人为地将系统完整水系条块分割，妨碍水资源的合理利用和保护，以后逐渐趋向于集中管理。集中管理方式是由国家设立专门机构对水务活动进行统一管理，或由国家指定代理机构进行归口管理，世界上比较成功的管理范例主要有田纳西河流域管理、法国的流域管理和英国的泰晤士河管理等。

（1）田纳西河流域管理

田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，流域面积10.5万平方千米，涉及美国7个州，但是流域淤沙沉积，大多数有价值的矿产资源被盲目掠夺，土地严重荒漠化和风化，经常发生洪涝灾害，造成了相当大的生态问题。1933年美国颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局”（TVA）。该法规定流域管理局是个政府机构，负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发和治理。同时，法律授予该流域管理机构很大的行政管理权力并明确与其他机构的关系，使管理局能有效、顺利地行使职责。由于有法律的专门授权，使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况、充分考虑开发工程所必须适应的长期发展要求，制定包括防洪、发电、航运、灌溉、农业生产、环境保护等内容的综合性的长期开发方案，同时协调产业经济与环境保护之间的关系，取得了很好的管理效果。

（2）法国的流域管理

法国于1964年颁布了水法，建立起高效率的水资源管理系统。这个系统被誉为世界上比较好的水资源管理系统之一，其显著特点是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域管理委员会。首先将水当作水的汇集系统的整体进行管理，以流域为单位，按照流域面而不是按行政区进行管理。由于运用了这个系统，法国河流的生态状况有了显著的改善，甚至在人口特别密集的巴黎地区，饮用水源的质量也能满足现代的要求。

二是通过建立与其他社会组织的单独协商体系，保障各社会组织的联系。就目前而言，社会组织和个人对于社会治理的能力还比较低，而政府治理很强，要以政府为主导，与其他社会组织一起建立行之有效的协商机制。同时根据现实需求，政府保障各社会组织社会治理的主体地位，同时政府应该尊重社会运行规律，并通过建立有效的协商机制和沟通平台，与各组织一起建立和研究相关社会政策，直至将其纳入已有法律体系，从而充分发挥社会力量在社会治理中的作用。

（3）英国的泰晤士河管理

英国于1974年成立的泰晤士河水务局是一个综合性流域管理机构。依照1973年英国颁布的水法，泰晤士河水务局负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、防洪、水产、水上娱乐等河流管理所有方面的内容，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水（污）许可证，制定流域管理规章制度，是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。

2.国外流域水管理的经验

（1）依法治水

由于河湖流域的综合开发涉及到各个方面,不仅是流域本身，而是综合了生态、环境、动植物、气象、水利工程以及经济、社会、人口等诸多方面，这就需要通过立法给予流域管理机构广泛的管理权及实施保障。尽管世界各国的水管理体制不尽一致,但有一个共同的成功之处就是水管理是有序的，归结到一点就是水的法律法规比较健全，社会各界都能严格遵守，一切水事活动都能严格遵守。制定相关法律法规一般采取两种形式：一是采用制定全流域的法律进行管理,如田纳西河的“田纳西河流域管理局法”、科罗拉多河的“河流法”、密西西比河的“洪水灾害防御法”、“水资源规划法”；二是对某一方面的管理采用具有法律效力的协议、条例，如伊利湖的“大湖区管理协议”等。

（2）加强流域管理机构建设

英国在这方面有非常成功的经验。英国政府针对供水和水污染问题，根据1973年议会通过的水法，实行按流域（或联合附近几个小流域）分区管理，最后把英格兰和威尔士划分为10个水务局。流域内不再按过去的行政划分和受其管辖权的限制，每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责、统一管理，取得了显著成效，现已由过去的多头分散管理基本上统一到以流域为单元的综合性集中管理，逐步实现了水的良性循环，促进流域经济和社会的繁荣发展，被称为英国水管理的“现代革命”。美国、法国等发达地区以及一些发展中国家，如土耳其也通过组建流域管理机构,按流域进行统一管理。

（3）重视公众参与

四、流域管理现状和问题

根据《中华人民共和国水法》，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。淮河水利委员会作为水利部设立的流域管理机构，在淮河流域和山东半岛区域内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。流域内县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用和保护的有关工作。

淮河流域管理机构主要就是淮河水利委员会及其下属的沂沭泗水利管理局等。流域四省设有水利厅，为所在省的水行政主管部门，统一管理本省的水资源和河道，主管全省的水利工程建设和水土保持工作，负责防汛抗旱等日常工作，负责全省水利行业管理。在淮委和流域各省水利等有关部门的共同努力下，流域管理工作呈现出相对规范、运行有序的格局。虽然流域管理取得了一定成绩，但是还存在一些亟待解决的问题，主要体现在流域水行政管理体制尚未完全理顺，管理事权还不够清晰，管理法规和制度还不够协调，统一管理的能力建设还相对薄弱。

五、流域管理对策和建议

1.管理体制

进一步明确流域与区域的事权划分，完善淮河流域管理体制，建立事权明晰、权责明确、监管配套、协调有力的管理体制。加强流域合作，探索建立有效的流域合作或协作关系（如流域联席会议、流域合作框架等）。

2.管理机制

建立健全流域管理中流域管理机构和各省、各部门及其他利益相关方共同参与、民主协商、科学决策、分工负责的流域议事决策和高效执行机制，完善会商、协调和通报制度；强化公众参与机制，推进政务公开，建立公众意见反馈监督制度；建立健全信息共享机制，以流域综合管理信息平台为基础，建立和加强流域机构与各地区、各部门间的信息交流和共享机制；建立健全应急响应机制，完善水利突发公共事件专项预案，建立监测预警和决策机制；研究建立生态补偿机制，完善行蓄洪区运用补偿机制，提高淮河流域综合管理水平和效率。

3.法律法规建议

研究制定《淮河法》或《江河流域管理法》；修订《淮河流域水污染防治暂行条例》；制定《淮河流域河道采砂管理条例》《淮河流域行蓄洪区管理条例》《南四湖管理条例》等以及水资源及湿地保护等法规。流域管理机构根据法律法规规章的授权，制定实施细则，或者在其法定职责范围内对工作程序和职责内容进行细化。完善地方性法规、政府规章与规范性文件建设；建立流域管理法制统一保障机制，保障流域管理法制建设的统一、协调。

4.水利规划管理

根据淮河流域经济社会发展需要，编制或修订流域和区域水利规划，加强流域范围内水利规划间的协调，逐步完善流域规划体系。加强规划实施的监督管理。规划确定的各项任务及时纳入国民经济和社会发展规划，按照国家基本建设程序，有步骤地付诸实施。根据规划实施情况，适时组织开展水利规划中期评估和后评估工作，提出规划调整或修订的意见。加强规划保留区管理。根据批复规划确定的河道整治计划用地和规划建设堤防用地，划定规划保留区并及时向社会公告。实行规划同意书制度。在淮河流域江河湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有功能的水工程，必须报有关水行政主管部门同意