完善淮河防洪除涝减灾体系 支撑流域经济可持续发展

陈彪李燕

（中水淮河规划设计研究有限公司 蚌埠 233001）

完善淮河防洪除涝减灾体系 支撑流域经济可持续发展

陈彪李燕

（中水淮河规划设计研究有限公司 蚌埠 233001）

新中国成立以来，按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，淮河流域初步形成了防洪除涝减灾体系，但仍存在诸多薄弱环节，洪涝灾害的威胁仍然存在。本文介绍了流域防洪减灾面临的新的形势与问题，《淮河流域综合规划（2012-2030年）》中针对流域防洪减灾体系中的薄弱环节和经济社会协调发展的需要，提出的进一步完善流域防洪除涝减灾体系所采取的对策措施和规划的特点，以及防洪除涝规划的实施效果。

淮河流域 防洪减灾 规划布局 可持续发展

淮河流域跨河南、安徽、江苏、山东、湖北五省，人口占全国的13%，耕地占全国的12%，粮食产量约占全国的1/6，是我国重要的粮食主产区、能源和制造业基地，淮河流域在我国国民经济中占有十分重要的战略地位。新中国成立以来，在党中央、国务院的正确领导下，按照“蓄泄兼筹”治淮方针，多次编制流域规划科学指导治淮工作。在流域规划指导下，经过60余年持续治理，淮河流域初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾兴利能力得到显著提高。在保障防洪安全和粮食安全、促进工农业生产、推动城乡发展、提高人民生活水平等方面，充分显示出基础地位和“命脉”作用。

一、淮河流域防洪新形势

近年来，流域内经济社会快速发展，水情、工情发生较大变化，淮河流域面临着新的形势和挑战。治淮19项骨干工程目前已基本建成，淮河流域初步形成了防洪除涝减灾体系，一批治淮工程在防御历次淮河洪水中发挥巨大作用，但防洪问题没有得到根本解决，流域防御大洪水和中等洪水的难度和代价仍然很大，一旦发生洪涝灾害，严重威胁人民群众生命财产安全，具体表现在以下几个方面：一是淮河干流防洪能力仍有待提高，上游防洪标准仍然偏低，中游行洪不畅，下游洪水出路规模不足，关键要扩大下游行洪能力，有效降低大洪水下洪泽湖的水位。二是涉及民生的内涝问题仍较为突出，流域低洼地区因洪致涝和“关门淹”的现象依然严重。三是行蓄洪区数量多，标准低，行蓄洪区的频繁使用与区内群众的生活安定、生产发展相矛盾，且启用时需要大量转移群众。四是中小河流防洪标准低，工程隐患多。

淮河流域综合规划修编针对防洪除涝薄弱环节，规划采取有效的对策措施，进一步完善防洪除涝体系，保障人民群众生命财产安全。

二、防洪除涝面临的主要问题

经过60年的持续治理，淮河流域初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾兴利能力得到显著提高，水利在促进流域经济发展，保障供水和粮食安全，提高人民生活水平等方面作出了重大贡献。随着流域经济发展、人口的不断增加、城市化进程的加快，全社会对水利发展的要求不断提高，加之淮河流域特殊的自然条件，使得淮河治理和保护的任务艰巨而复杂，淮河流域水利发展仍将面临许多问题。

1.流域防洪体系尚需进一步完善

淮河上游拦蓄能力不足。淮河流域山丘区面积占流域总面积的1/3，但水库控制面积不足山丘区面积的1/3。淮河水系大型水库控制面积仅为1.78万km2，加之淮河干流上游尚无控制工程，拦蓄能力不足，上游防洪标准仅10年一遇。

淮河中游行洪不畅，行蓄洪区问题突出。淮河中游河道泄流不畅，特别是在中小洪水时的行洪能力不足，汛期高水位持续时间长，防汛压力大，同时也影响沿淮两岸排涝。淮河流域行蓄洪区数量多、启用标准低，进洪频繁，社会影响大；行蓄洪区人口多，区内群众安全居住问题尚未得到很好解决，难以及时启用并有效发挥作用；行洪区的防洪控制设施不足，阻水障碍较多，行洪效果差；行蓄洪区建设滞后，灾后恢复自救能力较差。区内经济发展水平相对较低，适时有效地行蓄洪水的需要与区内居民公平发展的要求之间矛盾突出。

淮河下游出路不足。洪泽湖防洪标准尚达不到国家防洪标准规定的300年一遇的要求，中低水位时的泄流能力偏小，在遇中小洪水时洪泽湖水位即快速上升，影响中游洪水下泄和排涝；洪泽湖大堤也还存在险工隐患；入江水道、分淮入沂虽经多次整治，仍难以安全下泄设计流量。

沂沭泗河水系的防洪体系虽已形成，但仍需进一步巩固和完善，南四湖和新沂河等重要防洪保护区的防洪标准与其重要性也还不相适应。

2.行蓄洪区亟待调整和建设

淮河流域行蓄洪区是淮河防洪体系的重要组成部分，也是行蓄洪区200多万群众赖以生存的生产生活基地。从历年的运行情况看，淮河流域行蓄洪区进洪频繁，洪灾损失重；行洪区采取破口行洪，由于口门断面不足、行洪不及时等原因，往往只滞蓄部分洪水，行洪效果不明显；行蓄洪区安全建设严重滞后，灾后恢复自救能力差，管理工作薄弱，运用后社会影响大，难以及时启用。随着经济和社会的发展，经常性地启用有上百万人居住的行蓄洪区来防御淮河的常遇洪水，会越来越难以实现。因此，必须以人为本，对行蓄洪区进行调整和建设，逐步妥善解决群众的安全居住问题，做到人与水和谐相处。

3.平原洼地涝灾问题突出

淮河流域地处我国中东部，人口稠密，流域内人口1.7亿，占全国的13%；土地肥沃，区内耕地1.9亿亩，粮食产量占全国总产量的17.4%，是国家粮食核心产区。淮河流域平原面积广大，约占流域总面积的2/3，广大平原地区现有排涝设施严重不足，除涝标准较低，几乎每年都有局部涝灾发生。特别是众多沿河、滨湖洼地受外河高水位的顶托，缺乏自排条件，抽排能力有限，面上积水无法及时排出，历来是洪涝灾害频发地区，因洪致涝、“关门淹”的问题十分突出。排涝标准低、排水不畅，严重影响淮河流域粮食生产安全，制约了流域社会经济发展和人民生活水平的提高。

4.中小河流是防洪薄弱环节

淮河流域中小河流众多，纵横交错，新中国成立以来一直未进行系统治理，众多中小河流河道淤积萎缩，堤防单薄、质量差、险工隐患多，防洪除涝标准普遍较低，不具备抵御常遇洪水的能力，洪涝灾害频发，已经成为流域防洪除涝减灾体系的薄弱环节之一。

三、完善流域防洪减灾体系，保障流域经济可持续发展

淮河流域地处我国南北气候过渡带，天气系统复杂多变；平原广阔，人口密集，土地开发利用程度高。由于淮河流域特殊的地理、气候条件，历史上黄河长期夺淮等因素的影响，使得淮河流域洪涝灾害严重，治理困难，流域防洪工程体系仍需进一步完善。淮河流域综合规划修编针对流域防洪除涝减灾体系中存在的突出问题和长远发展需要，立足流域防洪安全和经济社会发展现状，突出重点，对淮河流域防洪除涝工程布局进行战略性、前瞻性、全局性的规划。主要体现出以下几个方面的特点：

1.继续完善淮河及沂沭泗骨干河道的防洪工程体系

针对流域防洪中的薄弱环节，本轮综合规划以完善流域防洪除涝减灾体系为目标。淮河水系上游山丘区增建出山店等水库，增加控制和拦蓄能力；中游整治淮河中游河道，调整淮河干流17处行洪区，扩大淮河中游行洪通道；实施蓄滞洪区建设；开展行蓄洪区及淮河滩区的居民迁建。整治淮河入江水道、分淮入沂，加固洪泽湖大堤；下游建设淮河入海水道二期工程，扩大淮河下游洪水出路；增建三河越闸，降低洪泽湖洪水位。实施淮干一般堤防达标建设。沂沭泗河水系进一步扩大南下工程的行洪规模，整治沂河、沭河上游河道，完善防洪湖泊和骨干河道防洪工程，以形成比较完善的流域防洪除涝减灾体系，对保障流域内居民生产生活和生命财产安全，维护社会稳定，促进流域经济社会的稳步快速发展将起到积极的保障和推动作用。

2.突出人水和谐，完善行蓄洪区布局和功能

淮河流域行蓄洪区历来是流域治理和防汛调度中的难点。规划认真贯彻以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，系统地考虑了洪涝关系、水资源短缺、水环境恶化与防洪之间的关系，为从根本上解决淮河行蓄洪区问题，对淮河干流行洪区采取了有退有保、有平有留的原则，进行较为系统的调整和建设，做到既扩大行洪通道，又提高运用标准，遇常遇洪水行蓄洪时群众基本不搬迁。

结合淮河干流河道整治工程，淮河干流调整后共有行蓄滞洪区13处。其中氵蒙洼、南润段、城西湖、邱家湖、城东湖、瓦埠湖6处蓄洪区；洪泽湖周边1处滞洪区；姜唐湖、寿西湖、董峰湖、汤渔湖、荆山湖、花园湖6处行洪区。

行洪区调整后，遇一般常遇洪水，在使用沿淮行蓄洪区蓄洪、行洪时，将基本不需要临时转移大量人口，大量减少灾民，社会、政治作用巨大。提高了行蓄洪区防洪标准，完善了流域防洪减灾体系，维护了社会稳定，对保持区域经济社会可持续发展发挥重要的作用。

3.突出洪涝兼治，注重保障国家粮食安全

2010年，水利部以水规计〔2010〕82号文批复了《淮河流域重点平原洼地除涝规划》，规划对5.98万km2洼地采取综合治理，使治理区除涝条件得到明显改善，进一步完善淮河流域除涝减灾体系，使涝灾严重的重点平原洼地除涝标准基本达到5年一遇，里下河腹部地区基本达到10年一遇。

本次规划以防洪规划和除涝规划为基础，进一步总结淮河治理的经验和教训，分析治淮19项骨干工程完成后流域防洪除涝减灾体系存在的问题，以保障人民群众生命财产安全为根本，适应国民经济和社会发展对防洪除涝的新要求，把“洪涝兼治”作为防洪规划的基本原则之一，把除涝放在与防洪同样重要的位置上，作为流域水利综合大系统的一部分。规划加大对流域洼地治理，治理范围扩大至10万km2，占流域面积的2/3，并加快实施，提高洼地除涝标准，改善群众生活、生产条件，确保国家粮食主产区的粮食安全。

4.中小河流作为防洪建设重点

党中央、国务院高度重视中小河流治理工作，2010年10月出台了《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》。本次规划中小河流治理原则是以人为本、保障安全，统筹兼顾、突出重点，科学治理、人水和谐，强化管理、注重效益。规划对流域面积在3000km2以下防洪除涝问题严重的河流，根据河流沿线保护区的重要程度，分轻重缓急，按照防洪标准10～20年一遇，除涝标准3～5年一遇逐步进行治理。

中小河流治理后能有效解决流域防洪减灾体系薄弱环节的突出问题，进一步完善防洪减灾体系，洪涝灾害损失进一步减少，经济社会可持续发展的防洪安全保障得到显著增强。

三、防洪除涝规划实施效果

防洪除涝规划实施后，将形成比较完善的流域防洪除涝减灾体系，对保障流域内居民生产生活和生命财产安全，维护社会稳定，促进流域经济社会的稳步快速发展将起到积极的保障和推动作用；将大大提高淮河流域的防洪除涝标准，对稳定流域粮食产量，提高农民收入，保障粮食安全有着非常重要的意义。

防洪规划实施后，通过新建大中型水库、加固病险水库，整治中游河道，调整行蓄洪区建设，治理重要支流，加强城市防洪和海堤建设等，将使防洪保护区的防洪标准达到国家规定的要求，提高全流域抵御洪灾风险的能力；将使淮河流域防洪保护区内的1.37亿亩耕地、1.2亿人口得到有效保护，避免洪灾造成人员伤亡，防止洪水泛滥后引起的大范围疾病流行的可能性，减少社会不安定因素；另外规划实施后所建成的防洪除涝减灾体系将大大节省防洪抢险费用、水毁工程恢复重建费用和人民群众安置转移费用。

除涝规划实施后，将使沿淮、淮北平原、淮南支流等洼地内约0.9亿亩耕地得到有效治理，可大大改善低洼易涝区涝灾严重、人民群众生活困难的局面。

山洪灾害防治工程实施后，可使山洪灾害防治区内980条山洪沟得到有效治理，可减少山洪灾害导致的严重人员伤亡和财产损失，提高防御山洪灾害的能力

（专栏编辑：张 婷）