淮河流域水利发展面临的形势与问题分析

吴贵勤

（淮河水利委员会规划计划处 蚌埠 233001）

淮河流域水利发展面临的形势与问题分析

吴贵勤

（淮河水利委员会规划计划处 蚌埠 233001）

新中国成立后，按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，先后开展了大规模的治淮建设，取得了巨大成就，淮河流域初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系。但随着流域经济社会发展和东部率先发展、中部崛起等国家战略以及中原经济区等区域发展规划的相继实施，流域综合治理面临着新的形势和问题，需要认真总结和分析。

淮河 水利发展 形势 问题 分析

淮河流域平原广阔，人口密集，气候条件复杂，洪涝旱灾害频繁。新中国成立后，按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，淮河流域先后开展多轮流域综合规划指导治淮工作，取得了巨大成就。结合流域现状和经济社会发展的新要求，2007年起开展的新一轮流域综合规划工作，科学分析了淮河流域水利发展面临的新形势与新问题，为有针对性提出今后一个时期流域治理任务提供了保障。

一、流域治理现状

新中国成立60多年来，依据流域规划，淮河流域开展了大规模建设，初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等流域水资源综合利用体系。

1.初步形成了防洪除涝减灾体系

上游拦蓄能力增强，大型水库控制面积为2.7万km2，防洪库容为67.38亿m3。河道泄洪能力显著提高，淮河干流上游从2000m3/s提高到7000m3/s，中游王家坝至洪泽湖由5000～7000m3/s扩大到接近 7000～13000m3/s，下游由8000m3/s扩大到接近18270m3/s。沂沭泗河水系的入海排洪能力由不足1000m3/s扩大到14200m3/s。淮河上游防洪标准达到10年一遇，中下游重要防洪保护区和重要城市的防洪标准提高到100年一遇；沂沭泗河中下游重要防洪保护区的防洪标准总体提高到50年一遇；淮北重要跨省支流的防洪标准除洪汝河防洪标准为10年一遇外，其余均提高到20年一遇。改善了部分易涝洼地的排涝条件，重要排水河道的排涝标准达到或接近3年一遇。

2.初步建成了蓄、引、提、调的水资源配置工程体系

蓄水、引水、提水等各类水利工程设计年供水能力达823亿m3；工业和城镇生活用水量由1980年的47亿m3增长到2007年的115亿m3；初步建成水库塘坝灌区、河湖灌区和机电井灌区三大灌溉体系，设计灌溉面积达1.7亿亩，年均实灌面积由20世纪50年代的不足1500万亩，增加到20世纪90年代的近1亿亩。

3.水资源和水生态保护体系建设取得明显进展

1995年国务院发布第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，有力推动了流域水污染治理工作的深入开展。淮河流域城镇主要污染物COD入河排放量从20世纪90年代初以来总体上呈逐步下降趋势。水资源保护工作进一步加强，完成了全流域水功能区划，确立了以水功能区为核心、以入河排污口监督管理为手段的水资源保护制度，根据淮河流域纳污能力提出了限制排污总量意见，水污染联防机制不断完善。

60多年来，累计治理水土流失面积3.9万km2，在约9万km2的丘陵山区，兴建梯田105万hm2，塘坝114多万座，拦沙谷坊25万座，水土保持林草220万hm2，改善了生态环境。

4.流域综合管理体系初具雏形

构建了流域综合管理体制框架，流域管理政策法规体系逐步完善；初步建立了水文水资源监测网络和防汛调度指挥系统，管理能力和服务水平有所提高。

二、经济社会发展对水利的新要求

经过60多年的持续治理，流域减灾兴利能力得到显著提高，但随着经济社会快速发展，对流域水利发展提出了新的更高要求。

1.实现国民经济又好又快发展对水利提出新要求

水资源是我国经济发展的重要战略资源，水利是国民经济的重要基础设施。随着流域内经济社会的快速发展，经济总量将进一步扩大，工农业生产、城乡生活用水都将进一步增长。目前，淮河流域水利发展相对滞后，水资源配置格局与经济发展布局不匹配，水环境承载力与经济发展方式不协调，以水资源可持续利用保障实现经济总量翻两番的任务十分艰巨。流域经济社会发展要求进一步加快水利发展步伐，完善水利基础设施，提升水利保障能力，强化水利对区域协调发展的重要支撑作用。同时要求切实加强水资源统一管理，实行最严格的水资源管理制度，强化水资源配置与调控手段，充分发挥水资源管理在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境上的基础性、导向性作用，促进经济发展方式的转变。

2.保障和改善民生对水利提出新要求

水利发展与保障和改善民生息息相关。当前淮河流域防洪减灾体系尚不完善，部分地区还存在不同程度的洪水威胁；水质污染、水资源短缺及供水设施不足，城乡居民饮水安全得不到必要保障；局部地区水土资源过度开发利用，水生态环境遭到不同程度的破坏。保障和改善民生要求把群众需求放在更加突出的位置，加强流域水利发展，努力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，保障人民群众生命财产安全和用水安全，建设秀美山川，人人共享水利发展成果。

3.增强发展协调性对水利提出新要求

按照科学发展观要求，转变经济发展方式，增强经济发展协调性，将对水利建设和管理提出更高要求。淮河流域水资源分布与流域人口和耕地分布、矿产和能源资源开发等生产力布局不协调，随着淮河流域工业化和城镇化进程加快，以及产业结构和空间布局的演进，水资源需求和用水结构也随之发生变化，水资源供需矛盾更加突出。增强发展协调性，必须要根据流域的水资源状况，强化需水管理，实施最严格的水资源管理制度，积极推进节水型社会建设，提高水资源开发利用效率，使经济社会的发展与淮河流域水资源承载能力相适应，以维系良好的生态环境；必须统筹和兼顾区域均衡发展，用好当地水，适度增加外调水，优化水资源配置，为城市群的发展和产业规划的布局提供水资源保障。

4.基本公共服务均等化对水利提出新要求

淮河流域各地自然条件和经济社会发展水平差别较大，水利发展水平很不均衡，水利公共服务的能力和水平不高，覆盖面也很低，城乡公共服务存在很大的差异，影响了流域经济社会协调可持续发展。推动区域协调发展、缩小区域发展差距，要求流域水利全面协调发展，提升水利公共服务能力，既要继续推进骨干河道治理和重点工程建设，也要加强流域面上水利的发展，加快低洼易涝地区和中小河流治理，特别要着力改善农村水利条件，提高农业抗御洪涝干旱灾害能力，为农业和农村经济的发展、农民致富创造坚实的水利条件。

5.保障粮食安全对水利提出新要求

粮食安全事关国民经济发展和社会稳定。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008～2020年）》提出了到2020年全国新增1000亿斤粮食生产能力的目标。淮河流域是我国粮食主产区，目前粮食产量约占全国的17.4%，其中小麦产量约占全国的1/4，对保障我国粮食安全具有重要作用。但是淮河流域粮食生产受到洪、涝、旱灾的严重威胁，灌溉设施配套不足、灌溉率不高，农田除涝标准低、排水不畅，严重影响淮河流域粮食生产安全。因此，要进一步加强农村水利及农田水利基础设施建设，配套完善现有灌溉面积，发展节水灌溉，逐步扩大有效灌溉面积，提高农田灌溉率，加强农田面上治理，提高农田排水标准，改善粮食生产的条件。同时，完善水资源配置格局，加强水资源应急调配能力，提高粮食生产的用水保障程度。

三、存在的主要问题

与流域经济社会发展新要求相比，流域水利发展仍将面临以下主要问题。

1.防洪除涝减灾能力仍然不足

淮河上游拦蓄能力不足。淮河流域山丘区面积占流域总面积的1/3，但水库控制面积不足山丘区面积的1/3。淮河水系大型水库控制面积仅为1.78万km2，加之淮河干流上游尚无控制工程，拦蓄能力不足，上游防洪标准仅10年一遇。淮河中游行洪不畅，行蓄洪区问题突出。

淮河中游河道泄流不畅，特别是在中小洪水时的行洪能力不足，汛期高水位持续时间长，防汛压力大，同时也影响沿淮两岸排涝。淮河流域行蓄洪区数量多、启用标准低，进洪频繁，社会影响大；行蓄洪区人口多，区内群众安全居住问题尚未得到很好解决，难以及时启用有效发挥作用。

淮河下游出路不足。洪泽湖防洪标准尚达不到国家防洪标准规定的300年一遇的要求，中低水位时的泄流能力偏小，在遇中小洪水时洪泽湖水位即快速上升，影响中游洪水下泄和排涝；洪泽湖大堤也还存在不少险工隐患；入江水道、分淮入沂虽经多次整治，仍难以安全下泄设计流量。沂沭泗河水系的防洪体系虽已形成，但仍需进一步巩固和完善。

平原洼地排涝标准低，涝灾损失大。淮河流域平原面积广大，约占流域总面积的2/3，易涝区耕地面积约0.9亿亩。广大平原地区现有排涝设施严重不足，除涝标准较低，众多沿河、滨湖洼地受外河高水位的顶托，缺乏自排条件，抽排能力有限，面上积水无法及时排出，历来是洪涝灾害频发地区，因洪致涝、“关门淹”的问题十分突出。

2.水资源供需矛盾十分突出

淮河流域水资源总量少，人均水资源量不足500m3，70%左右的径流集中在汛期6～9月，最大年径流量是最小年径流量的6倍，水资源的时空分布不均和变化剧烈。现状流域多年平均缺水量达51亿m3，遇干旱年缺水形势严重，旱灾发生的频率和范围有增加的趋势。

水土资源不匹配，山丘区水资源量相对丰富，而用水需求相对较小，平原地区人均和亩均水资源量小，调蓄条件差，但用水需求大；水资源分布与流域人口和耕地分布、矿产和能源资源开发等生产力布局不协调。

水资源配置体系尚不完善，流域蓄水、调水、引水等水资源配置骨干工程建设滞后，水资源配置工程体系尚不完善，水资源配置能力不足，缺乏有效的水资源调度手段，难以实施水资源的合理配置。用水效率和效益不高，节水型社会建设任务艰巨。

3.水资源和水环境保护形势严峻

淮河流域经过多年治理，河湖水质总体上呈好转趋势，但水污染形势依然严峻，部分河流的水质尚未达到功能区水质管理目标要求，主要污染物入河量仍超过水功能区纳污能力。水污染进一步加剧了淮河流域水资源短缺矛盾。河湖生态用水难以保障。淮河流域河湖径流季节性变化大，水资源开发利用程度高，河道内生态用水常被挤占，出现有水无流或河湖干涸萎缩的现象，流域内中小河流水生生态系统破坏严重。水土保持综合治理进展缓慢，水土流失问题依然严重。山洪威胁人民生命财产安全等问题还较为突出。

4.流域综合管理亟待加强

流域水行政管理体制尚未完全理顺，体制机制有待创新，水法规体系建设不能满足流域综合管理的需要。

洪水管理体系有待逐步建立和完善，水量分配和水量调度工作相对滞后，水资源保护的手段和措施不完备。水土保持监督管理机制不顺。流域水利规划体系不健全，规划管理工作急需加强。基层水管单位管理设施薄弱，保障能力不足。应急处置工作机制尚不健全，应对突发公共事件的能力不强。

支撑流域防洪除涝、水资源管理与保护、水土保持的监测监控站网体系尚不完备，流域水利信息化水平还不高，管理基础设施及能力建设急需加强。

针对上述流域水利发展面临形势和存在的突出问题，新一轮流域综合规划以科学发展观为指导，认真贯彻“蓄泄兼筹”的治淮方针，提出建立、健全和完善防洪减灾、水资源保障、水资源和水生态保护、流域综合管理“四大体系”，为今后一个时期治淮任务明确了方向