强化财政专项资金监管对策探讨

●张飞燕 张月明

李克强总理在会见采访“两会”中外记者提问时指出：“推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆作用，推动公开、透明、规范、完整的财政预算制度改革，这可以使人民更有效地监督财政收支、优化支出结构，更多向民生倾斜”。财政专项资金涉及重大财税政策执行，财政预算制度改革，财政资金安全、规范和有效使用等多个层面。建立健全事前、事中和事后监督管理相结合的财政专项资金监督机制非常必要。

一、深刻认识强化财政专项资金监管的重要意义

财政专项资金是国家行使职能、为社会和公众提供均衡化公共服务的物质保障，是实现保障中央重大决策部署和重大财税政策有效落实，对经济社会发展实施宏观调控的主要经济手段。2012年中央对地方一般性转移支付21471.18 亿元，专项转移支付18791.52亿元。2013年中央对地方安排一般性转移支付24538.35 亿元，增长14.3%；专项转移支付19265.86 亿元，增长2.5%。在一般性转移支付中，均衡性转移支付9812.25 亿元，增长14.3%（其中县级基本财力保障机制奖补资金1525 亿元，增长41.9%；重点生态功能区转移支付423 亿元，增长14%；产粮大县奖励资金318.25 亿元，增长15%），革命老区、民族和边境地区转移支付621.9 亿元，增长11.2%。财政资金规模不断增长，意味着财政管理工作量不断增加。中央对下财政转移支付的增长，意味着省以下各级财政掌握了更多的公共资源。

各级财政部门科学合理地配置财政专项资金，强化财政专项资金监督管理，使财政资金安全、规范、高效运行，充分发挥其使用效益，最大限度地促进中国经济和社会的发展，是各级财政部门的根本宗旨，也是全体财政工作者的共同愿望。在今年3月18日国务院总理李克强主持召开新一届国务院第一次常务会议，研究加快推进机构改革，重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处。将“优化转移支付结构，减少专项转移支付，完善转移支付制度，进一步提高转移支付资金使用效益”列入其中。

中央财政完善转移支付制度，“优化转移支付结构，一般性转移支付占转移支付总量的比重由2007年的50.8%提高到2012年的53.3%”。中央财政已明确在“合理界定中央与地方的事权和支出责任，结合营改增进程，研究调整中央和地方的收入划分。优化转移支付结构，减少专项转移支付，完善转移支付制度。” 关键是进一步提高转移支付资金的使用效益，确保财政资金管理使用的安全性、规范性和有效性，既是检验财政部门执政能力的重要标准，也是发挥经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的重要体现。因此，各级财政部门要从提高党的执政能力的高度，充分认识加强财政转移支付资金监管的重要性，确保财政资金安全、规范、有效运行，从而强化财政专项资金监管的责任感。

财政资金违规违纪问题屡有发生，迫切需要进一步加大财政部门监管力度。近几年，审计署及各级地方审计机关、财政部及各级地方财政部门，每年都揭露出数额巨大、情节恶劣的财政资金违规违纪案件。这些案件不仅涉及市、县、乡等主管部门和财政部门，省级主管部门也不同程度地存在，尤其是不少财政资金被截留、挪用、滞拨等现象，性质十分恶劣，影响极其严重。因此，深刻认识进一步强化财政资金监管的现实意义，保证财政资金使用的合规性，成为财政部门面临的一项非常紧迫的任务。

二、财政专项资金性质与作用

财政专项转移支付，是一种指定使用方向的资金补助形式，上一级政府按特定的用途对下一级政府进行有条件的专项资金补助，即接受转移支付的下一级政府，必须依照相应的要求使用资金，包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间，有时还会要求下一级政府必需配套相应资金等，下级政府要承担按质按量完成项目任务的责任。因此，财政专项转移支付又被称为有条件转移支付。由于它的作用与一般性转移支付的均衡作用不同，又被称为非均衡性转移支付。通常，称为财政专项资金。

财政专项转移支付自建国以来，除在1959年被一度取消外，在各个时期都一直存在。1994年实行分税制财政体制以后，范围越来越广，规模越来越大，除原有防治自然灾害支出外，还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等多项,大部分专项主要用于经济建设方面。中央对地方专项拨款额度1994年为361 亿元，2000年为1440 亿元，2009年达到12359.89 亿元。从绝对量方面分析，随着中央财力的增加，中央对地方专项转移支付是呈不断上升趋势的，尤其是1998年以后，增长幅度明显加大。这是由于从1998年起，中央财政实施积极的财政政策，在基本建设、技术改造、农业教育科技、扶贫、环境保护、机关事业单位工资、社会保障等多方面增加了对地方的专项转移支付；从相对量方面分析，1994年和2000年中央对地方的专项拨款额分别占同期中央对地方转移支付总额的15.1%和30.9%，增长了1 倍多。

专项转移支付按所具有资金分配权的主体不同可分为两大类：一类是由财政部门掌握的专项资金，主要分布在救灾、扶贫等方面；另一类为其他各主管部门掌握的专项资金，涉及农业、林业、教育、科技、卫生等多个领域。

中央对地方的专项转移支付资金在编制预算时被列为中央财政支出，一般情况下，专项转移支付预算执行时，按项目用款进度和中央资金调度情况，均衡划转给地方按规定用途使用，列为地方收入，而不包括在地方财政体制规定的正常支出范围内。各级地方政府亦不例外,一般都能根据本地区具体情况，制定各具特色的多种财政专项转移支付制度。在项目的管理方式和具体实施上，省级财政部门根据国民经济和社会发展总体规划，对基层上报申请专项资金的项目，通过审核、筛选和专家论证，以项目轻重缓急为序建立项目库，并确定了具体额度和有无配套要求等具体实施细则之后，依据当年资金情况和项目进展拨付资金；有的地方专项转移支付列为部门专项，即由各主管部门分别安排用于相关建设或事业发展项目，除部分用于省级部门及其单位外，大部分通过项目形式转移支付给县市使用。

“十一五”时期，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，财政部门不断完善转移支付制度，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。“中央对地方转移支付由2007年的1.4 万亿元增加到2012年的4.03 万亿元，年均增长27.1%，资金重点用于中西部地区、民族地区、革命老区、贫困地区、粮食主产区和重点生态功能区。通过中央财政转移支付实施再分配，中西部地区人均公共财政支出水平大幅提高，有力促进了地区间基本公共服务均等化。”中央财政不断完善均衡性转移支付办法。按照“提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”的要求，并结合新形势下地区间经济社会发展、财力变化以及均衡性转移支付运行情况，“十一五”期间，财政部着力从细化测算方法和完善成本差异体系两个方面，对均衡性转移支付办法进行了改革。改革保留了分税种测算标准收入的框架，细化了主要税种测算方法，以更精确地反映地方标准收入能力；标准支出改按辖区总人口测算，体现了“以人为本”的执政理念；同时，标准支出计算单位细化到县级，为今后直接推进基层公共服务均等化奠定了基础。充实并完善了地区间支出成本差异因素，以更好地反映海拔、温度等客观因素对单位公共服务成本的影响。

“十二五”时期中央完善对地方财政转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。增加一般性转移支付的规模和比例。加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。分类规范专项转移支付项目，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。

三、财政专项资金使用与管理现状分析

近年来，各级地方财政部门不断地深化改革，在加强财政专项资金监管方面积极探索，努力从制度上规范财政资金运行管理，着眼于从源头解决财政资金安全、规范、有效运行的问题。无疑对规范财政资金管理发挥了积极重要的作用。但是，由于多方面的原因所致，仍然没有从根本上解决财政资金跑冒滴漏、截留挪用和运行不畅等问题，具体分析如下。

（一）财政专项资金项目使用绩效不断提升

近年来，各级财政部门根据党中央、国务院对保障改善民生的一系列重要指示和部署，通过预算安排、预算执行以及实施一系列重要的财政政策，保障和改善民生。大幅度增加了对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化，以及“三农”、生态环境建设、社区服务等方面的投入。财政专项资金项目的实施，有力地促进了区域经济和社会事业的和谐发展。财政专项资金项目更多地向民生倾斜，向事关国计民生的重要领域倾斜。2012年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出累计达到38108亿元，比上年增长30.3%。用在农业、水利、扶贫、公共交通、节能环保、生态建设以及城乡社区事务等方面与民生密切相关支出累计35629 亿元，这些方面的支出占全国财政支出的2/3 左右。农业基础设施不断增强，抗风险能力和产业化水平显著提高，有力地促进了农业增效、农民增收；新农村建设提速，办学条件不断改善，促进了基础教育事业健康发展； 医疗卫生基础设施显著增强，人民群众的就医环境得到有效改善，新型农村合作医疗上了新台阶；实施了居民饮水安全工程，民政、科技、环保事业和谐发展；加快了城镇化进程，人居环境得到明显改观； 农村公路交通的发展，大大缓解了百姓出行的 “瓶颈”制约；政法系统办案条件的改善，维护了社会和谐稳定。

（二）财政支出责任仍然有不同程度越位、错位和缺位

在各级政府事权划分和政府间财政关系调整上缺乏法律规范，往往是依据一些通知性文件来执行，存在一定的随意性。各级政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任不明晰，一方面，在市场经济条件下，政府和市场的关系尚未完全理顺，影响了市场经济健康发展，造成了一定程度上的财政低效率；另一方面，在政府财政体制设计上，上一级政府对下一级政府所应承担的财政转移支付责任模糊，尤其是目的性很强的专项转移支付更是如此，设置的很多专项转移支付项目并不属于上级政府支出范围，应该由下级政府自行解决，却由上级政府“掏腰包”赞助；一些全国性和跨地区需要上级政府负责的项目，上级政府又没有履行到位应尽责任。财政专项转移支付“越位”与“缺位”并存，反映在专项转移支付项目种类上，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及各行各业，中央对地方的专项拨款有上百种之多。关键是有限的资金分散使用，许多专项转移支付项目所得到的实际资金量与所需资金量差距较大，达不到应有的规模。相当一部分项目与中央政府特定政策目标相联系，加之有些需要地方配套，在配套资金不到位的情况下，使专项转移支付资金难以发挥作用，有效性的缩小，造成区域间相关事业上的差距，既不利于国家的宏观调控，又进一步拉大了区域之间的差距。

（三）专项转移支付项目资金配置方式有缺陷

一是一些专项仍然采用基数法进行配置，尤其在一些能够适用因素法进行设计、计算、分配的项目上，这种维持既得利益的做法势必会在项目资金的规模、配置上出现一些问题。二是中央财政的一些专项资金要求地方财政提供一定的配套资金，这本是从调动地方政府财力和积极性，促进整体效益改善的角度出发。但是由于在政策设计时，没有充分考虑地方财政能力差异而区别对待，使得这种配置方式对贫困地区明显不利。对有配套要求的专项转移支付越多，地方财政压力就越大，从而使地方财力愈加紧张。需要指出，中央要求地方相应配套资金的项目，资金规模往往按照中央资金量加上地方资金量设计，如果地方资金配套不到位，“有多少钱就办多少事”的话，将会极大地影响到项目实施效果。可以说，目前这种带有配套要求的专项转移支付项目，在一定程度上对中央政策目标的实现打了“折扣”，而地方又处于较为不满与无奈的双重境地。还有的地方政府在分配专项转移支付资金时，对于本不必要由下级政府提供配套资金的项目，有意留有缺口，要求下级政府进行相应配套，而那部分本应拨付给下级政府的缺口资金，却被挪作他用，与实施专项转移支付资金配套要求的政策目标相悖。另外，中央财政专项资金项目及配套比例存在不确定性，对哪些专项转移支付项目和需要匹配多少资金信息不对称，使得匹配资金不能够编进本级预算。在预算实际执行中，“钓鱼”项目的存在，既捆住了地方财政的部分财力，也干扰了地方预算的正常执行。三是由于有些项目的重复设置，出现了多头审批现象。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排合理配置，并造成一些地方多头申请重复要钱现象。四是需要研究专项转移支付与一般转移支付的合理规模。从2002年实际执行情况分析，中央向地方专项转移支付为1588 亿元，一般转移支付为278亿元，比例关系为5.71:1,即专项转移支付是一般转移支付规模的5 倍多；2009年中央对地方专项转移支付12359.89 亿元，对地方一般性转移支付11317.2 亿元，比例关系为1.09:1；2012年中央对地方专项转移支付18791.52 亿元，对地方一般性转移支付为21471.18 亿元，比例关系为0.88:1，专项转移支付所占比例呈逐年下降的趋势。从财政收支总量差异的角度分析，由于我国的地区间经济社会发展差异巨大，可用财力水平较为悬殊，中央向地方进行专项转移支付仍然非常必要，科学合理的比例关系需要深入研究确定。

（四）财政专项资金项目使用与管理中存在的问题

从目前情况分析，对财政专项资金项目的监督机制尚不健全。首先，对财政专项资金项目缺乏事前监督，项目资金前期立项审核把关不严，财政部门和项目主管部门对有些项目的合理性、必要性、可行性缺乏考察、论证，审核较粗，有些项目资金没有按实际情况进行分配。其次，对专项资金的事中监督不严格，一些主管部门和财政部门下达专项资金进度较慢，资金长时间滞留于中间环节。由于资金拨付较慢，使得经济社会发展中许多紧迫问题无法及时解决，影响了财政资金使用效益的发挥，由此也导致了年终突击拨款和专项资金结转较多的现象。同时存在一部分专款并没有做到“专款专用”的情况，没有及时地发现和制止。如采取降低补助标准的方式截留专项资金、将专项资金用于抵顶以往项目支出、超标准用于项目管理费或弥补经费不足等。再次，对专项资金的事后监督，缺乏追踪问效机制，绩效评价体系尚不健全。如部分项目单位由于申报项目不准确、配套资金难以落实等原因，未经财政部门批准，擅自改变资金用途，变更项目内容，没有将资金真正用于国家规定的事业发展项目。四是财务核算不规范。主要是违反财政财务管理制度，大额使用或提取现金、白条入账，使用不合规票据，个别项目未按有关规定实行报账制等问题。

（五）财政专项资金使用与管理缺陷原因分析

上述问题产生的根源，从财政监督管理角度具体分析，主要有以下原因：

1、资金管理与项目管理不完善。财政专项资金管理使用涉及项目审核、资金拨付、监督检查等多方面，应严格按照相关制度和规定程序办理。但是，一些地方财政部门重项目、重资金争取，而疏于监督管理的倾向仍然存在，对财政专项资金使用效益如何，是否达到预期目标尚缺乏足够的重视。一些县乡尚未建立起科学、规范、完整、系统的财政专项资金项目管理机制，也未明确具体主管部门对财政专项资金项目实施监管的责任。原有的一些管理办法，要么针对资金管理，要么针对一些具体项目管理，缺乏资金与项目统筹衔接，导致部门责任、权限划分粗放，在财政专项资金项目管理过程中出现 “多头管理”或“各自为政”现象，部门间配合存在不协调现象。

2、项目建设运行机制不完善。财政专项资金在立项审批、拨付使用、监督管理及绩效考评等各个环节，由于各个层级权限和责任划分不够清晰，相关规定不够具体。一方面，一些项目的工程预算偏离实际。现行政府工程造价管理的市场化程度比较低，工程预算价格容易大幅度偏离市场形成的工程成本价格，造成财政专项资金的损失浪费。另一方面，一些项目主管部门或项目建设单位避开财政部门监督管理，没有严格按照《政府采购法》的有关规定实行政府采购制。另外，在推行项目法人责任制的过程中，一些财政专项资金项目落实的项目法人是行政事业单位的负责人，项目法人责任制成了行政责任制，形成了财政专项资金项目责任虚化，降低了财政监督效能。

3、财政专项资金管理制度执行不到位。近年来，各级财政部门先后制定出台了一系列财政专项资金使用与管理制度，基本构建了财政专项资金管理制度体系。这些制度对财政专项资金的前期论证立项、资金审核拨付、项目监督等都有明确规定，但是，在工作中一些财政部门和主管业务部门并没有严格执行。如果相关制度执行到位，财政资金违法违规的问题就可以大大减少。

4、财政专项资金监督检查及问题整改不到位。强化财政专项资金管理使用的监督检查，是保障财政专项资金安全、规范和有效运行的重要举措。由于财政监督专职人员较少，尤其是地方财政监督机构不健全，整体力量薄弱，人员素质参差不齐，不能适应新形势需要。加之财政监督方式单一，缺乏有效的监督检查方法，有些问题根本就发现不了，对发现查出的财政专项资金违纪违规问题，在处理、处罚、处分和问题整改上相对偏软，缺乏对相关责任人的依法追究问责。

财政专项资金项目运行是一个完整的管理链条，在各个环节都应该加强监管，忽视任何一个环节都会出现违规违法问题。

四、强化财政专项资金环节监管的对策建议

（一）在财政专项资金配置环节，要转变集中财力办大事思路

由于财政专项资金总量的有限性与财政专项资金需求的无限性间存在着巨大的差异，建议省级财政采取分年度分期分批配置方式。借鉴广东省竞争性分配财政专项资金办法，探索以绩效评价管理方式评审项目，从事后评价逐步拓展到事前绩效目标评审和资金分配，从省级逐步拓展到全省。每年针对某个专项择优安排县级总数的三分之一，既不搞遍地开花都有份的分散配置，又集中财力建设一批事关大局急需办而无力承办的重点项目。

（二）在财政专项资金项目实施前环节，要进行专业化财政投资评审

根据财政部相关文件规定，在各级财政必须成立财政投资评审机构，实现所有财政投资项目管理科学化精细化管理。一是充实评审人员，落实评审经费。在财政部门现有项目管理人员的基础上，增加一些熟悉工程造价和投资管理专业知识的工作人员。逐步培育第三方评价组织，按照“谁委托，谁付费”的原则，评审经费除在预算中安排外，也可以从项目评审核减资金中解决。二是明确评审范围。按受财政投资评审的建设项目包括财政专项资金项目、财政预算安排各类建设资金项目；政府性基金安排的建设项目；政府性融资安排的建设项目；其他财政性资金安排的项目支出。三是严格操作规程。严格执行“先评审，后拨款”、“先评审、后招标”、“先评审、后批复”的制度和程序。经财政部门审定的评审报告是下达项目预算、拨付建设资金、批复项目竣工财务决算和办理政府采购、国有资产移交、产权登记的依据。对违反财政法规的行为，要严格按 《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。四是对政府投资项目进行全过程跟踪评审，为细化部门预算提供基础数据，为国库集中支付管理提供基础依据，为编制政府采购预算、编制招标文件、拟定评标标准等政府工程采购工作提供技术资料。

（三）在财政专项资金项目管理环节，要提高项目整体效益

一是完善财政专项资金项目建设管理规定。具体明确财政专项资金项目总体原则、投资范围、立项审批和管理程序、项目主管部门和建设单位职责权限、建后管护、绩效评价、监督管理以及奖惩措施等相关内容，实现制度控制、过程控制和效率控制。同时，明确各级财政部门为政府投资项目的主体，并进一步强化主管部门责任，建立健全项目监督制衡机制。二是实行财政专项资金项目专家评审制度。在申报编制投资项目预算时，对新上项目必须按照立项程序，对项目进行专家评审和论证。经过对项目必要性、可行性的充分研究论证后，方可申报并纳入本级财政年度预算。三是实行财政专项资金项目审批制度。按照集中财力办大事的要求，协调好中央财政资金、省以下财政资金和部门筹融资，形成资金合力，提高资金使用效益。四是严格落实项目法人责任制、政府采购制和招投标制、合同管理制以及工程监理制等各项建设管理制度。目的是进一步加强项目管理。在财政专项资金项目实施以后，必须按照项目立项和实施要求，严格落实各项规范的管理制度； 项目实施过程中不断地完善相关手续，对已完工的项目，要按照规定要求及时做好财务决算、竣工验收和绩效评价等项工作。通过采取强有力的手段，变被动管理为主动管理，变事后控制为事前控制。

（四）在财政专项资金管理环节，要强化项目资金监管

财政部门和业务主管部门，要把财政专项资金作为监督主题，分别进行事前、事中、事后监督，力争把问题发现在初始阶段。

1、强化财政专项资金项目预算管理。首先，编制专门的财政专项资金预算。以相关法律法规为基础，根据每年的具体情况编制财政专项资金预算，把所有专项资金项目都完整地纳进来；同时，应尽可能做到细化预算项目，不论横向转移支付项目，还是纵向转移支付项目，其拨付方都要列入预算、决算项目支出科目，而资金接受方则要相应列入预算、决算收入科目中，进行规范管理。在执行预算时，严格按照经本级人大批准的预算内容执行，不得随意变更；确需变更时要按照相应程序报批。在每个财政年度结束时，编制财政专项资金决算报告，接受人大的监督，加强预算约束力，保障政府特定政策目标的实现。其次，严格国库集中支付办法，推行政府采购制度。在项目资金预算安排和预算执行过程中，坚持政策公开、待遇公平和项目公示等阳光政策。中央和省级财政专项资金项目要保证专款专用，不能挪用和滞留下拨资金。再次，对拨付施工单位的款项要加强财务管理。按照合同约定，按工程进度达到一定比例及时拨付工程款；对报账单据加强审核，不断完善相关手续，保证资金安全运行。凡是年初未纳入投资预算的项目，除不可预见抵御自然灾害等项目外，财政部门一律不予追加投资项目预算。

2、强化财政专项资金管理。要强化项目资金到位后的管理使用，对项目资金，在采取专户、专账、专人管理的同时，严格按项目建设程序、投资计划、工程预算和施工进度进行拨款，严格落实资金使用责任制、跟踪问效制、审计监督制、信息反馈制；实行政府采购或公开招投标的项目，项目资金一律由财政集中支付中心直接支付给供应商，减少暗箱操作，最大限度地节省财政资金。财政部门要会同主管部门加强对资金的监督检查，按照规定要求，做好工程实施各环节的监督，确保项目资金使用好，发挥财政专项资金应有的经济效益和社会效益。

总之，要确保财政专项资金安全运行，必须强化对财政专项资金的监督检查，财政、审计、纪检监察以及项目主管部门要协调联动，不断强化对项目事前、事中和事后全过程监督检查。对财政专项资金进行事前监督，即对财政专项资金项目及相应资金合理性进行评估，准确掌握财政专项资金项目资金规模；对财政专项资金支付过程的事中监督，防止资金被截留和挪作他用； 对财政专项资金进行事后监督，对项目的实际效益进行绩效分析测定。财政专项资金效益既要考虑到经济效益，也要考虑到社会效益。对经济效益的衡量，以对经济的贡献率作为主要指标；对社会效益的衡量，应根据不同的项目有利于社会进步、民生水平提升等方面设计不同的指标体系。■