行政事业单位全面预算编制的应用探讨

●江苏省体育局会计核算中心 李晶晶

长期以来，行政事业单位依靠财政拨款，资金使用相对宽松，缺乏市场竞争意识，财政资金浪费的现象时有发生。但是随着国家财政改革措施的相继出台，尤其是新 《事业单位会计准则》 的颁布和实施，对行政事业单位的预算编制提出了更高的要求。因此如何优化资源配置，减少不必要的浪费，这就对行政事业单位预算编制管理提出了新的研究课题。

一、全面预算编制的内涵与意义

全面预算管理是按照单位制定的经营目标、战略目标、发展目标，层层分解、下达于单位内部各个经济单位，以预算、控制、协调、考核等建立的一整套科学完整的指标管理系统。

预算编制是预算管理的起点，是全面预算管理体系中的核心环节。预算编制的好坏直接关系到预算目标能否得以实现。行政事业单位预算编制必须与单位的战略目标、发展目标紧密结合起来，必须明确“应该完成什么，应该完成多少”的问题，并提出本单位详细的预算方案，层层上报。

全面预算编制的方法作为一种管理机制，通过战略、预算和绩效三者的高效互动，在许多企业得以应用并得到推广，将其引入行政事业单位的预算编制体系中，有利于从源头上做好资金规划，平衡预算，优化资源配置；将经费落实到了具体部门或单位责任人，激发全员主人翁意识、树立“预算管理人人有责”的观念，形成可靠的事前控制。

二、全面预算编制体系组织机构的设计

行政事业单位采用全面预算管理模式编制预算需要相应的组织机构来运作，明确责任归属。预算管理机构设置为三个层次：预算决策机构、工作机构和监督机构。

全面预算管理组织体系中的最高机构为决策机构，由行政事业单位最高权力机构党组成员担任。他们的主要责任和职能是：根据自身实际，提出单位发展规划与战略目标；审议并批准年度预算方案；协调与裁定重大的冲突；定期听取工作机构关于预算的分析报告，发表意见等。

预算工作机构主要由各处室、部门的负责人担任。职责是：根据行政事业单位的战略规划和财政的安排，制定财务制度，组织预算的编制工作。

预算监督机构负责对预算编制与执行情况进行监督，广泛听取群众的意见；寻求会计师事务所进行年度审计，并向决策机构汇报审计结果。

三、全面预算编制的内容

（一）收入预算的编制。行政事业单位的收入由财政补助收入、上级补助收入、事业收入、预算外收入和其他收入五部分构成。上级补助收入主要来自其主管部门的补助。其他收入主要包括国有资产出租、处置收入、捐赠收入、利息收入。这两项收入所占比例较少。下面着重设计其他三种收入的编制。

一是财政补助收入是收入的主要来源。按照结合有关政策、制度，在完备人员信息数据库的基础上，确定定额标准。二是事业收入的编制需要结合本单位的业务重点，它采用归口管理的办法，明确具体的收入项目、征收部门和责任人，将尽可能实现的收入编入到预算中。在考虑业务活动的同时，还要分析往来款的使用效率，制定下年度的收入预算指标。三是预算外资金作为国家预算资金的必要补充，也要纳入预算综合管理的体系中。

编制预算前，需要到财政和物价部门报批相应的收费项目，界定收费性质，核定收费标准，即切实做到统一收费立项权，不得越权收费和建立基金,杜绝乱收费现象的产生。

具体编制时，需要坚持“收支两条线”的管理原则，不得随意膨胀预算外收入金额，更不能将预算外资金作为平衡收入预算的工具，不断提高预算编制的完整性。

与此同时，还要把握预算收缴进度。一方面财务人员与业务部门核对，掌握预算外资金的收缴进度，督促业务部门及时收缴预算外资金；另一方面，财务人员要与实际缴入财政专户的资金对账，真正实现将所有预算外资金纳入预算体系，杜绝应交不交、拖欠不交、截留挪用等现象的产生。

（二）支出预算编制。为合理安排财政拨款，加强成本控制，提高投入产出比，支出预算的编制应按各单位按业务活动范围及资源运用等先后顺序，着眼于“需要优先”，根据资源（财力）可能，合理筛选安排资金。行政事业单位的支出预算主要包括：基本支出预算、项目支出预算和政府采购预算。

1.基本支出预算。它是指维持日常运营所需要的资金。包括人员支出、对个人和家庭的补助和日常公用支出。主要确定依据是定额标准。

人员的定额是根据国家和江苏省工资、津贴等有关政策，确定工作人员（在职、离退休）、运动员、教练员的工资、津贴；按照社会保障部门规定的比例以工资为基数计提养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和公积金等。

实物的定额是指每一项的具体费用定额都根据实物测算用量及当前价格来确定，与资产及其配置标准挂钩，形成资产管理和预算管理有效结合的工作机制。可将办公用房和机动车辆费用这两项划分到实物定额管理的范围。办公用房费用定额包括: 水电费、取暖费和物业管理费(含五环大厦办公房日常养护维修、排水设备运行维护、供电设备管理维护、环境卫生管理、绿化管理、传达、保安、秩序管理及其他) 等三项内容。机动车辆费用定额包括: 燃料费、保险费、维修保养费(含维护保养费、配件和修理费)、过停费、行车安全奖励费等内容。如燃料费确定的依据是根据每年车辆实际公里数和市场汽油价额。

除此之外，还包括办公费、印刷费、差旅费、交通费、业务招待费、材料购置费等其他管理成本。材料购置费可根据合同单项核定。剩余的可采用“标准化成本”的管理方法。

各部门实际作业量为核心, 确认和计量耗用单位资源的所有作业量,将耗用的资源成本准确地计入作业,然后选择成本动因,并据以计算费用分配率, 再将各管理部门和保障支持部门的费用分配到各定额对象上。成本动因可选各个处室的人数。因此费用分配率等于总成本除以总人数。最后用分配率乘以各处室具体的人数，可得到各处室分配的成本。

2.项目支出预算。它的编制需要各单位（部门）一切从实际出发，按照轻重缓急原则，在各个环节“深耕细作”，制定尽量详尽的项目费用预算，认真填写项目申报表。

在填制项目申报表时，业务部门与财务人员需加强交流，细化测算依据和构成内容，包括项目支出的类型、属性（一次性项目或经常性项目）、依据、申报理由（可行性论证）、经费预算等五项内容。然后上报总支出预算表、本年支出预算表及各具体构成明细预算支出表。如有的项目投入是由不同的几个部门共同实施的，各部门则依据自身的工作职能，编制预算，再由主管财务部门统一汇总，层层上报至财政。

3.政府采购预算。各单位（部门）必须严格根据政府采购目录及配置标准编制政府采购预算。预算对所涉及货物的名称、规格、质量、数量、市场价、总价、资金类型、供应时间、技术要求、采购方式和预算金额安排等编制具体的计划。需要注意的是，对于一次性采购资金超过4 万元的大宗采购，还要选择不少于三个、具有政府采购资质的商家，做好市场询价工作。采购预算的编制需与管理成本和公益性投入支出预算编制同步，将报价单一并报送经济处审核，防止出现超标准的采购行为。

四、预算编制的审核与评价

各单位（部门）预算方案编制完成后，汇总至所在系统的财务主管部门审核评估。主要审核预算编制的完整性和合理性。

首先，要分析预算申报的完整性，有无放错预算科目的情况，尤其是否将性质不同的预算混淆在一起，在实务中，有的经费不能全额从财政得到补足，可能会出现人为调剂的现象，所以需要重点审查。

其次，还要关注是否有漏报和重报的现象发生。在工作任务由多个部门共同完成、长期合同分阶段履行的时候，极有可能导致漏报和重报现象的出现。在分析可能导致这种现象出现的原因后，要列出受影响的部门和单位，然后对比各单位实际申报的预算。如出现上述现象，要用适当的方式予以纠正。

再次，要分析各单位（部门）预算的结构和比例，保证编制的科学性。基本支出的申报不得高于财政规定的定额标准。如有超出，则要求退回修改。在项目支出经费的审查中，需结合单位的实际能力。如年底出现无正当理由要求结转第二年继续使用的情况，一律不予结转，并按相应比例在第二年度预算中给予相应的减少。

“考核是预算管理的生命线”，只有通过建立，科学合理的考核体系，才能保证全面预算管理方法对预算编制的构建得以实施。因此，应由预算监督机构围绕年度预算目标，对其预算编制情况进行考核。

预算考核可采用的方法很多，如用对比分析法将实际执行结果和预算数进行对比，反映预算编制与执行的偏差程度；用因素分析法对影响预算的因素逐个分析，确定主观因素和客观因素的影响程度，借以说明预算编制的质量和在预算执行过程中主观努力的程度等。

全面预算编制这种管理理念的实施仅靠财务人员的重视是不够的，它的运用离开了全体人员的参与，真正树立“以人为本”的编制预算新理念，才能推动预算编制工作有序、有效地进行。另外，预算编制体系并不是一成不变的，是一个不断调整、逐渐完善的过程。只有在实践中不断摸索，逐步适应单位发展的内外部环境变化，才能保证在不断的运行中赋予该体系新的生命力，始终保持高效的管理。■

1.财政部.2012.事业单位财务规则［Z］.经济科学出版社。

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3.陈秀兰.2012.基于全面预算管理的高校财务预算优化研究［J］.会计之友，9(下)。

4.于增彪.2002.现代公司预算编制起点问题的探讨［J］.会计研究,3。