绿色湖南视域下行政文化的生态化需求及其社会化

彭芬兰 ，邓集文

（中南林业科技大学 a.政法学院；b.思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410004）

绿色湖南视域下行政文化的生态化需求及其社会化

彭芬兰a，邓集文b

（中南林业科技大学 a.政法学院；b.思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410004）

建设绿色湖南，是省委、省人民政府全面深入践行科学发展观，加快推进“四化两型”战略，抢占新一轮发展制高点，提升长远竞争力的重大举措，在绿色湖南建设过程中，作为主导力量的政府必须进行行政文化的创新，形成“生态优先”的行政价值取向、“公开、透明、公平”的行政责任理念、“平等、民主、多元、参与”的行政权力观、“科学、系统、创新”的行政思维方式以及“弹性、及时、开放”的行政系统观。同时，行政文化也要经过一个社会化的过程才能在行政实践中切实发挥作用，可以从行政制度推力、行政主体自觉推力以及行政客体推力等方面来推动生态型行政文化的社会化，从而更好地发挥政府在绿色湖南建设中的主导作用。

绿色湖南；生态型行政文化；行政文化社会化

2012年04月24日，湖南省委、省人民政府为全面深入践行科学发展观，加快推进“四化两型”战略，出台了《绿色湖南建设纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以加快转变经济发展方式为主线，以“两型社会”建设为引领，以生态建设、节能减排和环境治理为重点，发展绿色产业，倡导绿色消费，弘扬绿色文化，探索资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展道路。

政府与自然的关系，越来越成为学术反思的对象，政府应该是自然环境保护最大的责任人。早在1972年6月发表的《联合国人类环境会议宣言》中就曾明确指出，保护和改善人类环境，一方面是全世界各国人民的迫切希望，另一方面也是政府的责任。因此在绿色湖南的建设中，首先必须反思政府与自然环境的关系，反思政府对自然生态的责任、义务与道德的规定，塑造“资源节约、环境友好”的政府理念，通过生态型政府的建设，进而实现经济社会和资源环境协调发展，打造一个“绿色湖南”。生态型政府的构建，除了解决技术和制度上的困境之外，文化观念的创新也是非常必要的，只有文化观念与制度同步推进，才能避免文化堕距象带来的不良效应。因此必须构建一种生态型行政文化，并且通过生态型行政文化的社会化，来促进全社会的生态意识和生态理念，共同来实现建设绿色湖南的目标。

一、行政文化与行政文化社会化

在建设生态型地方政府这一新的行政范式下，不仅需要一种新型经济观、发展观,更需要构建一种新的价值观、文化观。关于行政文化的概念，国内行政学界在界定时主要有三种不同的见解：广义的行政文化概念、中义的行政文化概念以及狭义的行政概念。[1]笔者比较赞同中义的行政概念，即从制度层面和精神层面统一的角度界定行政文化的概念。行政文化是指人们关于行政系统的价值观念，以及由此价值观念所影响或决定的行政组织及其成员所普遍具有和遵循的行为模式，其核心是长期积淀在行政人员心理结构当中的态度、行为取向、思维模式和价值观念。行政文化属于主观意识领域,它由行政意识、行政制度和行政心理三个基本要素构成[2]。行政文化是一种多层次的、复合的文化，它的形成受到多方面因素的影响，如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。因此行政文化具有鲜明的时代性，各时代社会环境及生活条件等各不相同，其行政文化的特色是有所区别的。因而行政文化必须随着行政环境与系统的变化而作回应或改进性的调整与变革，即实现行政文化创新。

美国文化人类学家霍尔说：“文化决定了人的存在：表达自我的方式（包括感情的流露）、思维方式、行为方式、解决问题的方式，规划和建设城市的方式，运输系统的组织与运行，以及经济与政府的关系和发挥作用的方式。”行政文化稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政行为，构成行政体系和行政行为的深层结构。以发展绿色湖南建设两型社会作为组织目标的行政文化,能建立起一种积极的群体意识和确立相应的行为规范,从而使行政人员的思想、作风、行为、追求等自觉地统一到行政目标上来，能减少行为者之间的摩擦和矛盾，协调组织内部关系，努力创造和谐的组织环境,团结有序地推进循环经济建设。

社会化是一个社会学术语，指由自然人到社会人的转变过程，每个人必须经过社会化才能使外在于自己的社会行为规范、准则内化为自己的行为标准，这是社会交往的基础，并且社会化是人类特有的行为，是只有在人类社会中才能实现的。从20世纪50年代开始，“社会化”概念被引入政治学研究中，一些学者从不同的角度来界定政治社会化的概念。在我国，王浦劬教授认为政治社会化是人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成自和改变自己的政治心理和政治思想的过程。[3]

行政文化作为政治文化的一部分，也需要经过社会化的过程才能被行政人员以及全社会所认识、接受和掌握，行政文化社会化是指以行政组织为主体，将行政态度、行为取向、思维模式和价值观念等传递灌输给行政人员以及行政人员和社会成员根据自身的理解和认知来学习、接受和影响行政文化的过程。行政文化社会化具有主动性与制约性的统一、共性与个性的统一持续性与反复性的统一的特征。[4]行政文化发挥作用的前提是实现社会化，为了建设绿色湖南，发展循环经济，打造两型社会 就必须以符合社会发展趋势的主导性行政文化价值观念为指导思想， 从而达到统一思想认识、规范行政行为的目的。这些价值观念需要通过社会化为行政人员乃至社会成员所掌握，才能在行政实践中切实发挥作用。政府在绿色湖南建设中要起到领头羊的作用，就必须进行行政文化的创新，同时将这种符合绿色湖南发展目标的行政文化进行传播和社会化，这样才能不但在政府内部而且在全社会起到一个促进和推动作用，全社会都能树立生态意识，共同参与到绿色湖南的建设中来。

二、绿色湖南视域下行政文化的生态化需求

生态是指包括人类在内的自然生态系统平衡与稳定，“生态化”、“生态型”是指实现人类与自然环境自然性和谐的过程和形态。就像有的学者所提出的，工业文明的政府管理范式是传统公共行政和新公共管理，坚持的是经济增长之上和效率优先，而生态文明的政府管理范式必须作出生态取向的革新，即塑造一种环境友好型政府。[5]

1.“生态优先”的行政价值取向

在政府行政管理过程中，一般来说所追求的目标有三个：经济效益、社会效益和生态效益。传统管理基本是一种以管理者为中心的功能性管理，生态管理则强调不要完全以人类为中心，强调经济必须在不破坏生态平衡的前提下发展，主张实现人与自然的和谐，优先考虑神态系统的承载能力，反对以牺牲生态和环境换取经济增长。

因此政府应该树立生态优先的根本价值取向，将“生态优先观”内化为政府组织对其目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化诸方面的生态规定和价值追求，注重政府组织及其公务人员在环境保护中的道德修养与责任认同。将“生态责任意识”内化为政府组织的观念，并通过这一观念对其目标与能力、法律与政策、体制与职能、机构与文化等多方面的内容进行“重塑”。 同时政府部门应该加强学习，提高对自然生态系统的脆弱性和复杂性的认识，增强节约行政、廉价行政的观念，以身作则，节约行政开支，提高生态管理意识，积极倡导“环境友好”的消费方式。

2.“公开、透明、公平”的行政责任理念

在不同的历史阶段，都会出现不同的政府行政理念以适应时代的需求。责任行政是当今西方公共管理及公共行政改革的价值取向。行政责任理念是公务员应当具备的责任感和义务感，主要体现为行政伦理和工作作风。

遵循公开透明原则，是贯彻生态服务型政府行政责任理念的基本要求。各级政府机关只有将所掌握和储存的可以公开的自然生态资源信息和开发资源活动信息及时、准确、全面向社会公开，实现生态公共服务效率和透明度，才能使广大公务员在履行生态职责过程中形成持久的行政责任理念。

《纲要》提出要坚持共建共享，通过绿色湖南建设，使广大人民群众共享生态文明建设成果。因此，为了使全社会都能共享生态文明建设成果，就必须奉行“公平”尤其是“环境公平”的行政责任理念。这里的公平具有两方面的含义：一是代际间的公平，即世代之间的纵向公平性。二是同代人之间的横向公平性。1972年的《联合国人类环境会议宣言》提出：“人人有在尊严和幸福的优良环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”维护社会公平是公共行政的一种责任，政府是公共利益的代表，而实现资源环境的公平分配是生态型政府的基本责任。生态型政府则要求兼顾公平与效率，尤其要关注贫困地区、弱势群体和子孙后代的环境权。

3.“平等、民主、多元、参与”的行政权力观

尽管传统管理在涉及环境问题时也要求公众参与，但公众是被动的和象征性的参与。由于政府环境监管职能有意无意的缺位和公民权利的缺失，长期以来形成的由政府自上而下主导的环保机制，导致生态环境的治理过程中的“市场失灵”和“政府失灵”现象。因此必须抛弃政府与市场二元论，转而寻找第三种方式，发掘公民社会（第三部门）的治理潜力，走公共治理之路。生态管理强调在适当的指导下，由公众来确定他们共同的社会愿望，一公众的价值取向来确定生态管理工作的目标。

生态善治的实质首先表现为一种多元主体的或多中心的生态环境治理，吸取和整合政府、市场、公民社会等多种主体管理的优势，建立一个以相互依存为基础，以适当协作为特征的多元统一的生态治理结构。

生态型政府要摒弃行政化环保和过分依赖于行政管制的理念，要求树立理性的公共行政权力观，权力相互平等、相互依存。在《纲要》中提到，要建立健全全社会公众参与绿色湖南建设的机制与渠道，扩大公民知情权、参与权和监督权，畅通环境投诉和公众举报渠道，对生态保护、城乡规划、产业布局、土地开发等重大项目采取公示、听证等形式听取专家和公众意见，集中各方面智慧和力量，共同建设绿色湖南。以合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等基本要素为标准, 实现政府与生态市场、生态企业、生态公民社会、生态公民个人等良性互动的合作生态管理过程。

4.“科学、系统、创新”的行政思维方式

生态系统是由各种因素构成的相互联系相互作用的整体，个体和社会都是自然的组成部分，生态系统内各组成部分彼此相互影响。生态管理强调整体性和系统性，要求认知到所有生命之间的相互依存。科学的生态管理就必然具有统一性、综合性、整体性和协调性的特点，因此，政府和行政人员应该树立“科学、系统、创新”的行政思维方式。坚持科学发展观，以人为本，全面、协调、可持续的发展观。

要综合运用生态学、社会学、经济学、法学、环境学等多学科研究成果，将自然科学技术与人文社会科学有机融合，寻找人与环境、社会与自然、生产力与生态资源的平衡点，立足于整合人类的资源，致力于调适人与自然的关系，探索并按照生态规律行事，实现生态管理的科学性、整合性、系统性。在行政行为中，就要坚持统筹规划，实现行政决策的科学化、民主化，运用科学的行政手段和行政方法。

同时，在生态管理过程中要坚持和勇于创新。如何实现生态管理与传统管理的有机融合，是一个需要不断探索和实验的过程。《纲要》指出在经济建设领域和社会发展方面，按照资源节约、环境友好的要求，优化体制机制，形成节约能源资源和保护生态环境的思想观念、产业结构、生产方式、生活方式，实现创新发展。地方政府在建设两型社会和进行生态管理过程中，要勇于转变思路以及工作方式。湘潭市曾经就针对农村环境整治多头、单一推进带来的“按下葫芦浮起瓢”、“东边日出西边雨”等问题，勇于创新，先后提出“环境同治”的城乡一体化思路以及 “生态建设一体化”目标，并且转变工作方式，取得了整治农村生态环境的良好效果。

5.“弹性、及时、开放”的行政系统观

行政系统的封闭是导致行政管理阻碍社会发展的主要原因，行政生态管理，是行政系统为实现生态、环境和人口、资源的协调与可持续发展，促进社会进步，不断适时地进行自我改造，增强调控能力，从而使自己的生存和发展得以持续的一种新型管理，因此，生态管理中的行政系统应该具有开放性，对生态环境问题及时反馈，并且对生态物理状态的多变性能以一定的弹性灵活应对调节。

6.“绿色GDP”的政绩观

所谓政绩观，是干部对如何履行职责去追求何种政绩的根本认识和态度。政绩评估指标体系的不合理，是政府不顾甚至损害社会效益和生态效益以追求经济增长的驱动力，也是政府在管理资源环境活动中行政不作为和行政不适当作为的重要原因。

为了实现“绿色湖南”的发展目标，各级政府政府必须逐步改变自然资源可以取之不尽、用之不竭和环境可以无限容纳污染的旧观念，摒弃长期以来国民经济增长不计资源消耗和环境成本的做法，摒弃把GDP作为发展的唯一指标的做法，从绿色环境指标、绿色生产指标、绿色消费指标、绿色文化指标几个方面来衡量社会的发展。

三、绿色湖南视域下生态型行政文化社会化的推力

1.建立和完善相关生态行政制度，形成生态型行政文化社会化的制度推力

组织文化一般按照由内到外的结构分为精神文化、制度文化、物质文化，行政文化只有一定的制度相结合，获得了制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的行政行为，才能成为公共体系中的一个不可缺少的价值因素。因此，生态型行政文化的社会化，首先需要政府把承担的生态责任及其政府对于生态的治理纳入到政府制度建设的规制中，从而通过制度与规则来约束政府的行政行为，将生态优先价值观以及相应的行政态度、情感等与制度结合起来，把法律制度等规范手段作为绿色湖南建设中生态型行政文化社会化的制度推力。

首先，要有效地遏制环境破坏，就必须健全法制，从严执法，结合本地实际，制定与环境法律相匹配的环境保护地方法规，使之上有法可依，下有章可循。在环境立法方面，要寻求新的出路，即注重至上而下的政府主导与至下而上的公众参与有机结合，通过公众有效参与环境立法，发现环境法律实践中的问题，及时反馈到立法领域，从而在有效的互动中完善环境法治。[6]《纲要》中所指出的，要“结合法治湖南建设，按照绿色湖南建设要求，对我省现有地方性法规、规章和规范性文件进行清理、修改、完善，抓紧对生态环境保护和生态产业发展等薄弱环节的立法，制定资源有偿使用、生态效益补偿和公共环保工程设施有偿服务等法规，制定《湖南省生态效益补偿管理办法》。”“加强各级人大对绿色湖南建设相关法律法规实施情况的执法检查，保障绿色湖南建设相关法规得到全面落实。”

其次，政府最为最大的生态责任人，要变革不适应环境的政府生态管理体制与管理方式，必须对生态环境领域的工作做出具体的制度安排，包括评估制度、可持续开发报告制度、生态环境监督制度等，进行区域性环评、规划性环评，以及建设项目环评，尤其是当地重大项目的生态环境评估公开及听证制度，定期对重点地区、重点行业、重点企业、重点项目执行情况开展专项检查和跟踪督查。

推行以绿色GDP为主的经济核算体系和官员政绩评价体系。绿色GDP是对GDP指标的一种调整，是扣除环境污染的损失和保护环境资源的支出后的国内生产总值。实行绿色GDP国民经济核算体系，一方面有利于约束一些干部只重经济增长数量、不顾经济发展质量的急功近利行为；另一方面，也有助于形成自然资源和环境价值的衡量标准。“把绿色环境、绿色生产、绿色消费、绿色文化等发展指标，纳入各级党委和政府政绩考核”

建立完善生态效益补偿机制，按照“谁保护谁受益、谁受益谁补偿”原则，实行区域补偿、流域补偿和要素补偿相结合，以点带面，循序渐进，逐步建立覆盖全省的生态效益补偿制度。

健全完善现有环保制度并建立对政府官员在生态环境方面的责任及惩罚制度。正如《纲要》中所指出的“定发布绿色湖南建设指标、公报，对作出突出贡献的单位和个人进行表彰奖励，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的重要依据。”

2.加强宣传教育与培训，形成生态型行政文化社会化的行政主体自觉推力

除了推广过制度和规则的实施外在地进行行政文化社会化的推动力之外，通过一定的强化灌输方法使其深入人心，变成行政人员 一种内在信念，从而形成主体自觉推力也是必不可少的。澳大利亚公务员总局（A PS）经过十年改革后，财政部长塞奇威克（ Sedgwick）指出：“目前，我们必须要做的是让文化变革在机构及管理者和职员的生命中扎根，以使其能够最好地利用这种框架。实际上，这是改革最艰难的环节……这是一个缓慢、痛苦的过程，整个 APS各个工作场所必须坚持进行到底的过程。”[7]

可以充分利用一切宣传工具和手段，大张旗鼓地宣传生态型行政组织文化的内容和要求，加强生态理念和绿色湖南建设的宣传，使各级政府机关工作人员都认识到生态行政的根本目的是为了社会公共利益，生态型政府建设是以人和自然和谐相处作为出发点和归宿，使行政人员明白什么样的行为才是符合生态型政府和绿色湖南建设的。同时要加强教育培训，加强政府机关工作人员个人的生态修养，通过学习和掌握科学的理论来培养和增强政府机关工作人员对科学的生态行政价值观的认同感和自觉性，通过多种多样形式的教育培训，在健康有益的活动中恰如其分地揉进行生态型政组织文化的基本内容和价值准则。

3.加强生态文明建设和生态公民社会培育，形成生态型行政文化社会化的行政客体推力

行政人员的价值观念与行为模式会自觉不自觉地受到社会公众的影响，如果只强调更新行政人员的价值观念而忽视通过更新社会公众的价值观念，仍然无法行政文化更新提供一个好的环境。只有提高公众对政府系统的认知，才能实现公众对行政系统的有效输入。只有从总体上提升全社会的生态素质，当人民群众普遍地拥有生态文明意识和能力的时候，才能更好推动生态型行政文化的构建。

政府可以通过环境宣传、推广科技创新、教育等途径来提高人们的生态意识，并且加强生态道德教育，帮助人们全面地、科学地认识和处理人和自然的关系，使人们在改造自然的活动中受到理性和道德的约束。其中生态道德教育有着非常重要的意义。譬如有学者认为“绿色湖南“建设过程实施过程中需要生态文化的支撑，可以吸收新兴生态学科的理论知识大力在大学中开展生态道德教育，创新大学德育形式，丰富大学德育内容，将极大地推动湖南省生态文化的大发展大繁荣。[8]

在生态文明建设过程中，可以挖掘先秦儒家及中国传统哲学中的生态文明思想，汲取传统生态文明的精华，把其作为当代发展生态文明的理论资源。[9]

同时，有效的社会监督是推行生态行政的必要条件，要将政府管理资源环境的行为接受舆论媒体、团体组织和社会大众的广泛监督，才能促使政府真正实现生态行政。因此成熟的多元生态管理主体的出现，不但有利于生态合作管理的实现，也有利于对政府生态管理行为进行监督和外部约束，从而拉动生态型行政文化的社会化。

正如《纲要》所言，“要建立和健全全社会公众参与绿色湖南建设的机制与渠道，扩大公民知情权、参与权和监督权，畅通环境投诉和公众举报渠道，对生态保护、城乡规划、产业布局、土地开发等重大项目采取公示、听证等形式听取专家和公众意见，集中各方面智慧和力量，共同建设绿色湖南。”因此，在绿色湖南的建设过程中，要以善治的基本要素为标准，在政府与其它生态管理主体的良性互动中，生态型政府应该培育与利用一定范围内有效的生态市场；培育与发展生态企业并吸纳其参与生态管理过程；培育与壮大生态公民社会,并支持其参与生态管理过程；培育与提升公民个人的生态责任意识,并激励其参与生态管理过程。[6]现代政府在企业环保产业的生存成长、非政府生态组织的发育发展、公民的生态治理参与意识、教育熏陶等方面应该发挥特有的培育、倡导和组织作用。

[1] 颜佳华,杨志伟.近20年来我国行政文化研究的回顾与展望[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2007,(11):86-90.

[2] 彭国甫.论行政文化结构[J].湘潭大学学报(社会科学版), 1995,(3):17-20.

[3] 王浦劬.政治学基础(第二版) [M].北京：北京大学出版社，1995:357

[4] 何周富. 试论我国行政文化的社会化问题[J].四川行政学院学报，2012,(2):97-99.

[5] 蔺雪春.生态文明进路探索:山东个案[J].行政论坛,2012,(2):92-96.

[6] 陈世寅. 中国环境立法的困境与出路[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2012,(6):74-77.

[7] [美]戴维 . 奥斯本，彼德 .普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社，2002:257.

[8] 周训芳. 大学德育教育与生态文化建设[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2012,(4):182-185.

[9] 徐保风. 先秦儒家生态文明研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2012,(6):44-47.

The Ecological Requirement and Socialization of the Administrative Culture from the Perspective of Green Hunan

PENG Fen-lana, DENG Ji-wenb
(a. Institute of Political Science and Law; b. College of Political Theory Teaching, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004,Hunan, China)

“Green Hunan”, is an important initiative of the provincial Party Committee and provincial People’s Government of Hunan to practice the scientif i c outlook on development and accelerate the “Four-emphasized” and “Two-oriented” type strategy.In the process of green construction, the government, as the dominant power, must carry out innovation of administrative culture,forming administrative value orientation of “ecological priority”, administrative liability concept of “opening, transparency and fairness”, administrative power concept of “equality, democracy, pluralism, participation “ , administrative thinking mode of“science, system, innovation “ and administrative system concept of “ elastic, timely, open “. At the same time, to really play a role in the administrative practice and Green Hunan construction, the ecological administrative culture has to pass through a process of socialization, thrusting from the administrative system, administrative subject and administrative object.

Green Hunan; ecological administrative culture; socialization of administrative culture

C913

A

1673-9272(2013)05-0106-05

2013-04-16

国家哲学社会科学基金项目：“中国城市环境治理的信息型政策工具研究”（编号：10BZZ034）；中南林业科技大学青年科学基金项目：“绿色湖南视域下地方政府生态化改革研究”（ 编号：2012QY03）。

彭芬兰（1980-），女，湖南双峰人，中南林业科技大学政法学院讲师，研究方向：行政文化。

邓集文（1971-），男，湖南隆回人，中南林业科技大学思想政治理论课教学部教授，博士，研究方向：城市环境治理。

[本文编校：徐保风]