对扶贫贴息贷款和扶贫互助资金的比较研究——基于新制度经济学视角*

高 杨 薛兴利

(1.山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018；2.山东青年政治学院 国际商学院，山东 济南 250103)

对扶贫贴息贷款和扶贫互助资金的比较研究
——基于新制度经济学视角*

高 杨1,2薛兴利1

(1.山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018；2.山东青年政治学院 国际商学院，山东 济南 250103)

政府主导的信贷扶贫模式三十年来在发展中不断变革，扶贫贴息贷款和扶贫互助资金分别是维持时间最长和最新兴的两种模式。从新制度经济学相关理论出发，按照“组织—行为—绩效”的研究范式对二者的内涵和特点进行比较分析，可以发现，制度设计不同导致了二者资金使用效率迥异，应考虑在二者间建立垂直型金融联结。

扶贫贴息贷款；扶贫互助资金；交易费用；产权制度

扶贫贴息贷款是一种重要的信贷扶贫方式，自1986年开始在全国范围推广以来，每年占国家扶贫总支出的一半以上，就政府资金投入力度和重视程度而言，都是其他信贷扶贫模式难以比拟的。然有诸多文献显示，依照贫困瞄准性和回收率来衡量，其运行效率持续低下。直到目前，学术界的讨论也仅仅局限于资金发放方式和管理方式的改进，从未有学者从产权角度来分析其效率低下的根本原因。本文从新制度经济学相关理论出发，将该模式与近年来新出现的运行效率良好的扶贫互助资金模式进行对比，以期有新的发现。

一、扶贫贴息贷款和扶贫互助资金的内涵和属性

扶贫贴息贷款开展近三十年来，虽然发放主体几经转变，管理模式不断变革，但其性质从来都是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构为运作机构的政策性小额贷款扶贫模式。

扶贫互助资金是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。该模式于2005年在四川仪陇进行试点，2006年开始在全国14个省28个扶贫开发重点县进行推广，截止2012年6月，山东省已经有1024个村开展了扶贫互助资金，总资金规模为2.6亿元。虽然该模式尚属试点且规模有限，但反映出了制度创新给信贷扶贫带来的良好活力和效益。

两个信贷扶贫模式的共同点是：一是性质和目的相同，都属于以扶贫为目的的政策性小额贷款；二是制度环境相同且都具有制度外生性，政策推进由上至下；三是资金都来源于中央扶贫资金，属于国民收入的二次分配；四是都属于非救济性质的扶贫开发政策，也就是说二者的制度设计都考虑到按照一定市场原则，即资金的使用要有效益，并可以按照市场利润反映出来。

尽管如此，二者在制度安排上仍有着相当大的差异，这种差异最根本地反映在产权结构和利率层面上的不同设计。以下将从新制度经济学的角度，将制度本身视为稀缺经济资源的一种，重点分析不同的产权制度安排对主体行为及其绩效的影响。

二、扶贫贴息贷款和扶贫互助资金的产权制度设计比较

新制度经济学的产权理论认为，产权是一组权利束，包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。将这些权利束界定给不同的主体，就会得到不同类型的产权，从而反映出人们在使用资源时不同的责、权、利关系。这种关系决定了人们使用资源的态度和行为方式，形成不同的激励机制，因而产生不同的经济绩效。

(一)扶贫贴息贷款模式产权制度设计的特点

1、所有权

由于扶贫贴息贷款的贴息部分来自中央财政，本金部分目前由金融机构(一般被指定为农信社)自行筹集。这意味着贷款资金所有权被分割为两个主体：中央政府和金融机构。其中，中央政府对贴息额度的分配情况决定着金融机构对本金部分的产权行使范围，即前者起主导作用。

2、处置权

依照国家相关规定，扶贫贴息贷款和贴息部分的发放主体分别为金融机构和地方财政部门，后者同时负责扶贫项目的审批管理及贫困户认定，即扶贫信贷资源在通过市场配置的同时受到行政计划的管理和约束。因此，承贷机构(相关金融机构)和地方政府其实是在共同支配扶贫贴息贷款。

3、使用权

扶贫贴息贷款的去向分为两类：一类是到户贷款，贷款使用主体为贫困户，主要用于发展生产，属于直接扶贫；另一类为项目贷款，重点投向与贫困村、贫困户增加收入紧密相关的项目，属于间接扶贫。无论直接还是间接，总之，从理论上来说，在处置权主体正确行使权责的前提下，扶贫贴息贷款的使用权都应归属贫困人口。

4、收益权

作为一种政策性小额信贷扶贫模式，扶贫贴息贷款的创立初衷是希望通过中央财政贴息使信贷资金流向贫困人口，通过外界力量增加贫困人口的可利用资本存量，从而使贫困人口的收入增加。依此理论，扶贫贴息贷款的收益权应由金融机构和贫困人口共享。

从以上分析可见，扶贫贴息贷款产权制度安排最重要的特点是其权利束高度分散和贷款贴息政策。

(二)扶贫互助资金模式产权制度设计特点

扶贫互助资金模式有别于传统信贷扶贫的特征之一在于它属于村级以下的社区性合作金融。国家允许将中央及各省级调拨的扶贫资金与村民自愿按一定比例缴纳的互助金以及很少量的社会捐赠合为一体，称为“扶贫互助金”。财政资金、捐赠以及增值部分归试点村全体村民所有，村民自愿交纳部分归个人所有；扶贫互助金的使用权归扶贫互助资金合作组织全体社员所有，社员可依照自身资金需求在既定的资金范围内向机构借款，按照约定的期限和利率还款；扶贫互助金的收益来自社员借款的利息收入，满足日常管理支出之后的剩余部分，提取一定比例用于村子的公益事业，其余一律滚入扶贫互助金本金。

同时，为了保证贫困瞄准性和机构的经济可持续性，扶贫互助资金模式在信贷产品定价上实行利率市场化，一般高于当地农信社同期利率。

从以上分析可见，扶贫互助资金模式的产权制度安排最显著的特点是产权主体高度统一及利率市场化。

三、两个模式的产权主体行为特征及组织绩效

新制度经济学认为，制度至关重要，它是决定一个社会经济绩效的最重要因素。不同的制度结构和组织安排，影响着产权主体的行为。以下分别来研究这两个模式的产权制度下产权主体行为特征。

(一)扶贫贴息贷款产权主体行为特征及组织绩效

1、处置权主体“错权”导致使用权和收益权主体被偷换

如前分析，承贷机构(相关金融机构)和地方政府其实是在共同支配扶贫信贷资金。这种安排的初旨是为了利用政府行政计划与金融机构在资源分配上的优越性，而实际上二者根本利益的不一致导致扶贫资金使用权偏离了目标主体。

扶贫贴息贷款处置权主体之一的承贷机构需要完成两个不同性质的任务：一方面作为理性的商业机构要追求利润的最大化；另一方面作为扶贫政策的实施机构，又要执行政府的有关扶贫政策，负责将扶贫贴息贷款分配到贫困农户。制度经济学的有关研究表明，当一个机构被要求完成两个或多个在时间和精力上相互竞争的任务时，完成某一活动的动力会随着测度另外活动实施情况的难度而降低。[1]由于缺乏有效的激励约束机制，政府与承贷机构的工作目标形成本质的冲突，大量的中央扶贫开发资金主要被全国贫困县用于工业开发项目。根据仅有的一次2003年国家审计署对592个国家级贫困县扶贫资金的审计结果表明，扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向了交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩，其中部分地区农户贷款仅占0.3%左右。[2]在处置权主体行使权力活动偏离目标方向的前提下，扶贫贴息贷款的使用权就很难落实到目标人群，即贫困人口手中，更难谈收益权的归属。

2、利率补贴的存在使扶贫资源丧失排他性

利率补贴一直被认为是扶贫贴息贷款扶贫特色的重要体现之一，尽管近三十年来经历了多次实践模式改革，利率控制和补贴的制度设计却从未被动摇。然而，就是这样一个看似合理的制度安排，背后却隐含着本质的“悖论”。尽管多年来政府一直致力于完善信贷扶贫机制，贴息结算层次和贴息方式也有所改变，希望能提高到户贷款的比重和效益，但实际上，只要贴息制度存在，扶贫信贷资源就无法偏向贫困人口。这是由于：

(1)利率上限致使扶贫信贷资金的发放出现“逆向选择”

科斯的交易费用理论告诉我们：任何经济活动都会产生交易费用和信息成本，交易费用通过直接影响经济活动的成本支出，进而对经济决策产生重要影响。农村金融市场的一个显著特点是信息不对称问题严重 ,广大农户信息具有隐蔽性、模糊、难于传递的特点 ,缺乏易于编码、量化和传递的“硬信息”，导致农户小额信贷规模小，与其他正常商业贷款相比，分配和回收贷款的交易费用更高，而且作为基于信用提供的贷款,不需要提供担保或者抵押,贷款的风险也更大。当低的利率上限使得农村贷款机构无法补偿由于贷款给小农户而造成的高交易成本时，官方信贷的分配就会偏向于照顾大农户，这使得低息贷款的主要受益人不是农村的穷人，结果是金融机构把大部分贴息贷款发放给效率高、风险小的大中型基础设施项目以及效率好的乡村龙头企业和富裕的农户。只有极少的贴息贷款真正到达贫困农户。[3]扶贫信贷资金发放的“逆向选择”由此产生，导致扶贫信贷发放越多，穷人就越得不到金融服务。

(2)利率补贴导致扶贫资金沦为公地悲剧

由于政府贴息的存在，扶贫贴息贷款发放越多，穷人就越得不到金融服务。扶贫贴息贷款的利率为同期信用社利率的一半左右，在市场机制作用下，利率补贴必然要导致信贷寻租现象的出现，使利率补贴所带来的好处主要流向能支付更高租金的利益群体，而穷人很少能在支付租金争取利率补贴的竞争中占据优势。Gonzalez-Vega对发展中国家利率补贴研究的结果证明了利率限制条件下的铁的规律，它将使利率补贴的利益主要由富人攫取，而穷人则很难从中受益。[4]

为了减轻寻租对贴息贷款分配的影响，扶贫贴息贷款将扶贫资金的部分使用权交给了地方政府，这种产权安排类似于回归计划经济，例如从贷款项目的审核、上报，甚至批准都是由基层政府决定的，银行反而不参与项目的审核。这样会导致严重的激励约束不对称的问题，政府有权决定资金的使用方向，但是却不承担还款的责任，所以非常容易导致其决策的随意性，不但扭曲了资源配置，寻租的主体由金融机构转为地方政府，同时扶贫资金回收率始终徘徊在低水平，不良贷款数额大、占比高。1986-1989年扶贫贴息贷款正常还贷率仅为20.7%。截至2004年6月末，农业银行5万元以下农户小额扶贫贴息贷款不良率为70%；2005年底，扶贫贷款不良率达52.32%；2007年扶贫贷款逾期未还比率为41.6%。[5]从这些数据可发现，扶贫贴息贷款项目运行20多年来，始终没有解决贷款回收率低的问题。以上分析表明，只要存在利率补贴这一制度安排，无论借助市场机制还是采取行政手段分配贴息贷款，扶贫资金都会沦为有竞争性但没有排他性的共有资源，最终结果是贴息政策为扶贫资金贴上了“公地”的标签，财政投入越多，贫困群体越难以接触到信贷资源，面临被“挤出”而不是被“帮扶”的命运。

(二)扶贫互助资金模式产权主体的行为特征及组织绩效

1、“熟人社会”带来的产权功能强化

目前生活在农村地区的贫困群体，从出生、成长到终老,整个人生的过程中很少能够跳出一个“本人——亲人——族人”有限的圈子即熟人社会。[6]扶贫互助资金模式正是利用了这种非正式制度的优势，设置合理的产权结构，产生正向的行为功能效果，主要体现在节约交易成本，强化监督，强化约束等方面。

(1)与从农信社贷款相比较，借贷双方高度的信息对称性，交易费用降低。主要体现在贷款审批、核准程序的简化，贷款人对借款人资金用途、风险状况的高度知情，对借款人的“4C” (品德、能力、资本、经营)状况也有比较清楚的感性了解,避免了因信息不对称而使处于信息劣势地位的放款者承担较大的借贷风险。

(2)由于属于集体产权，村民间形成利益共同体。村民拥有充分的激励去监督和维护资金的使用效率和安全。财务信息定期公开制度和“三会”(社员大会，理事会和监事会)制度使得民主管理成为有效的“防腐剂”。

(3)显示了更强的约束性。借贷的供给者更了解借款人的信用和收益状况,基于个体间所存在的一定亲族血缘、地缘、业缘关系会起到一种非正式制度的约束作用，从而在意识形态方面施加影响和规则，减弱个人的机会主义倾向，从而克服信息不对称带来的道德风险和逆向选择。

根据笔者调查，山东省2009-2011年成立的扶贫互助资金组织，贷款回收率都稳定保持在95%以上，这样的优质贷款占比，是扶贫贴息贷款模式难以企及的。

2、利率市场化提高了该模式的贫困瞄准度和经济可持续性

作为一种典型的小额信贷，扶贫互助资金模式的管理成本和运营成本都要高于普通商业信贷，其利率理应高于农信社同期商业利率，政府对其利率的市场化放开实际上是还原了小额贷款利率的真实成本，维持了该模式自身的经济可持续性。同时，更重要的是，允许利率浮动于农信社同期商业利率之上，这实际上等于设置了扶贫资金的使用门槛，从而为扶贫资金的使用权创造了良好的排他性，避免了有相当资金实力的富户对稀缺扶贫资金的过度使用，将信贷权利归还到真正需要依靠信贷扶贫致富的广大贫困人口的手中。

四、结论

作为一种混合产权制度，扶贫贴息贷款的制度设计初衷是为了发挥市场调节和政府管理两种方式在资源分配上的优越性来实现其扶贫目标。然而它却忽略了金融机构“嫌贫爱富”的营利性本质和政府“嫌富爱贫”的政策性扶贫目标在实际操作过程中会产生的根本性冲突，从而产生偏离最初制度设计目标的结果。事实上，通过前面对扶贫贴息贷款模式的制度结构和相应主体行为特征的分析，不难得出这样的结论：无论扶贫贴息贷款进行何种模式的改革，只要这种混合产权制度中激励约束不对等的现状不得到改变，利率补贴措施仍然被保留，该模式就无法为贫困人口提供有效金融服务。

作为一种产权主体高度统一的集体产权制度，扶贫互助资金模式主要是通过非正式制度和正式制度的结合，促进社区参与，自我组织、自我管理和自我发展。最重要的是，其所具有的高度灵活而开放的利率机制，在保证机构经济可持续性的同时，使得贫困户有更多的机会享受扶贫信贷带来的金融便利，从而进一步参与机构的运营和管理，是一种真正的“赋权”式信贷扶贫，也是对传统小额信贷扶贫制度的创新。

因此，若能将扶贫贴息贷款可观的贴息资金引入到扶贫互助资金合作组织的体系中，建立起垂直型的金融联结，不但可以大幅度提高扶贫资金的有效利用率，推进益贫事业，更可促进农村微型金融机构健康发展，使农村金融环境得到改善。

[1] Hailstorm, B. and Milligram, P.Multitask Principle Agent Analyses: Incentive contracts, Asset Ownership, and Job Design[J]. Journal of Law, Economics and Organization, 2001(7):198-200.

[2] 李金华.关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[R]. http://audit.gov.cn/n1057/n524092/538164.html. 2004-06-24/2012-04-02.

[3] 张涛,易诚,王恬.扶贫贴息贷款资金研究[R].中国发展研究基金会中国发展报告, 2007:28-32.

[4] Gonzalez Vega, C. “Credit Rationing Behavior of Agricultural Lenders: The Iron Law of Interest Restrictions. ”In Adams[M]. West view Press,1984:212-216.

[5] 张伟，胡霞.我国扶贫贴息贷款20年运行效率评述[J].云南财经大学学报, 2011,(1):92-96.

[6] 张凤.中国农村民间借贷的路径依赖与发展趋势分析[J].农村经济财政与金融,2009,(2)：69-73.

AComparativeStudyonthePoverty-ReductionDiscountLoanandtheMutualAidFund

Gao Yang1,2, Xue Xingli1

(1. College of Economics and Management, Shandong Agricultural University, Tai'an 271018, China;2. International Business School, Shandong Youth University of Political Science, Jinan 250103, China)

The discount loan for poverty alleviation purpose is a model which has been used for nearly 30 years. The mutual aid fund for development at village level is an innovative channel for rural financing solution. This article analyses and compares the similarities and differences of the two poverty alleviation models based on relevant theories of new institutional economics, suggesting that the two models should be combined through a financial connection.

the poverty-reduction discount loan; the mutual aid fund; property right system

F30

A

1672-335X(2013)01-0073-04

责任编辑：王明舜

2012-09-03

山东省社科规划项目青年项目“山东省农产品供应链垂直协作关系研究——基于鲁中地区蔬菜种植户的数据”(12DGLJ12)阶段性研究成果

高杨(1981- )，女，山东济南人，山东农业大学经济管理学院博士研究生，山东青年政治学院讲师，主要从事农村金融研究。