我国的海洋利益与海洋战略定位＊

徐祥民 宋福敏

（中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100）

海洋世纪的到来吸引无数学人关心海洋战略研究，胡锦涛同志在党的第十八次全国代表大会上发出“建设海洋强国”的号召之后，海洋战略再次成为学界、政界的热门话题。对我国海洋战略的规划首先遇到的难题是确定拟规划的战略的定位，而给拟规划的战略确定战略位序需要先行确定实施定位的依据。本文尝试以我国的海洋利益作为确定海洋战略的位序的依据。这样的依据指引我们把许多研究者关心的海洋战略定位为国家战略。

一、海洋战略的三种定位

战略一词早已成为大众话语中的词汇。正是由于这个原因，不同人口中的战略，不同研究者笔下的战略常常含义各不相同。即使在讨论海洋战略这个与国家或政府联系在一起的议题时，从而战略这一语词可能涵括的范围被大大限缩的情况下，依然有必要把战略区分为国家战略、部门战略和行业战略等。在海洋战略研究的实践中，同时也就是人们使用海洋战略这一语词的语言实践中，实际上存在着国家战略、部门战略和行业战略三种涵义不同的海洋战略。这种三分状态似乎就是海洋战略在逻辑上的一分为三。

（一）作为国家战略的海洋战略

作为国家战略的海洋战略口号和相关研究不难寻找。杨金森先生笔下“15世纪以后”的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、美国、德国、日本、俄国“利用海洋发展成为世界强国”的“国家海洋政策”［1］（P193）都是国家战略。李明春先生对中国古代海权思想提出的“放弃海洋，就是放弃富国”［2］（P33－51）的批评是对指导国家战略的海权思想的批评。为人们一再推崇的狄米斯托克里所说的“谁控制了海洋，谁就控制了世界”的名言属于国家战略。印度首任驻华大使潘尼迦（P.M.Panikkar）对印度海洋政策的分析对这句名言是极有说服力的注脚：

“印度如果自己没有一个深谋远虑、行之有效的海洋政策，它在世界上的地位总不免是寄人篱下而软弱无力；谁控制了印度洋，印度的自由就只能听命于谁。因此，印度的前途如何，是同它会逐渐发展成为强大到何等程度的海权国，有密切联系的。”［3］（P39）

他所关心的海洋政策具有决定“印度的前途如何”的价值。这样的海洋政策无疑是国家战略。

许多专家研究过海洋强国发展的历史。从这些研究中我们可以发现，一些国家是先有明确的国家海洋战略而后才实现国家强盛的。在明确确立国家海洋战略的国家中，英国无疑是最好的例证。

英国是一个岛国。16世纪之后，尤其是在工业革命之后，英国逐渐形成了通过海洋谋求财富，继而控制生财通道、统治非洲、亚洲甚至全世界的海洋战略。杨金森先生把“海上霸权”说成是“英国的命根子”。［4］（P129）与这个“命根子”相关联的战略设计就是海洋兴霸战略。沃特·雷利爵士的名言表达了这样的战略构想：

“谁控制了海洋，即控制了贸易；谁控制了贸易，即控制了世界财富，因而控制了世界。”［5］（P1）

这是贸易为生财之道的时代的国家战略思考，这是海外贸易已经或即将成为最重要的生财之道的时代的国家战略。这个战略或许并没有形诸文字，但却以一次再次的悲壮的战争留在了人类文明史上。没有这样的国家战略，就难以有对享有“海上马车夫”之称的荷兰的战胜；不是因为有这样的战略，不会有被称为“七年战争”之类的英法大战；不是因为有这样的国家战略，把西班牙的“无敌舰队”掀翻是难以想象的。

（二）作为部门战略的海洋战略

一个国家的国家战略往往都需要以部门战略为支撑。一般来说，国家战略之下会有政治战略、军事战略、经济战略等部门战略。学界之所以也把国家战略说成是总体战略，是因为在总体战略之下经常会存在“分体”战略。依据国家战略制定的政治战略、军事战略、经济战略等部门战略都可以说是国家总体战略的分体。

海洋战略也曾被界定为这种意义的战略。一些研究者曾描述过作为部门战略的海洋战略。《中国21世纪海洋议程》（以下简称《议程》）的某些表达看起来就是海洋部门战略。《议程》的前言中有以下表述：

“中国政府根据1992年联合国环境与发展大会的精神，制订了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，确立了中国未来的发展要实施可持续发展战略。中国既是陆地大国，又是沿海大国。中国的社会和经济发展将越来越多地依赖海洋。因此，《中国21世纪议程》把‘海洋资源的可持续开发与保护’作为重要的行动方案领域之一。”①

这段话中的可持续发展战略可以归结为国家战略，那个叫作“海洋资源的可持续开发与保护”的“重要的行动方案领域”可以看作是服务于国家战略的全局性规划，亦即部门战略。《议程》的第一章《战略和对策》从内容上看，它规定了“战略目标”。其中“总体目标”是“建设良性循环的海洋生态系统，形成科学合理的海洋开发体系，促进海洋经济持续发展。”②它还规定了确保战略目标实现的“战略原则”。其中包括“把海洋可持续利用和海洋事业协调发展作为21世纪中国海洋工作的指导思想”、③“以发展海洋经济为中心”、④“适度快速发展”⑤、“海陆一体化开发”⑥、“科教兴海”、⑦“协调发展”⑧等。从与可持续发展战略的关系上看，这些内容都可理解为海洋部门战略。

这里需要指出，部门战略不同于一个具体的管理部门的战略。部门战略一词中的部门是指对国家战略具有重要支撑作用的行业或者“领域”。⑨部门战略必然以国家机器的某种机能为依据，必然是对这种机能的战略运用。

（三）作为涉海行业全局性规划的海洋战略

海洋战略的最常见的用法是指关于涉海行业自身发展的全局性规划。从上世纪八十年代起国家海洋局就开始谈海洋战略。比如，当时的国家海洋局局长严宏谟先生在与《中国海洋报》记者的谈话中就提到“海洋开发战略”。他所说的战略以国家海洋局的业务工作范围为依据。当时国家给海洋局规定的工作任务是“执法管理、公益服务、调查科研和组织协调”，而严局长所谈的海洋战略就是关于这些工作任务的“全局性”规划。他的规划要思考的核心内容是“把以维护海洋权益，保护海洋环境为重点的执法管理和以发布海洋水文预报、海洋资料服务为重点的公益服务两方面为主导，以带动海洋业务工作的全面发展”。围绕这个核心，他考虑了海洋开发原则、海洋立法、海洋权益维护、海洋水文预报、海洋信息网络建设、海洋调查和科研工作等工作和任务。为了实现上述核心规划，使上述工作和任务能够顺利完成，他提出要尽快健全“国家海洋业务工作体系”。他所说的这个体系包括“不同的部分和层次的基础设施”，主要有“一个网络”、“三个体系”。“一个网络”是“由遥测资料浮标、台站、观测船舶和飞机组成的海洋观测监视网”；“三个体系”是“由中国海洋监察队伍与海域分区管理的机构组成执法管理系统”，“由海洋环境预报中心与各海洋台站组成预报服务系统”，“由海洋资料中心与全国各海洋资料情报单位组成海洋信息资料服务系统”。［6］（P3－4）不管是他所说的“海洋开发战略”，还是他对海洋局的工作所作的其他带有全局性的思考和安排，都只是一个部门或一个行业的工作规划，是对“全局性、高层次的重大问题的筹划”。⑩尽管我们可以把这样的规划与国家的战略需求联系在一起，或者把这种规划所包含的建设任务等视为国家战略的组成部分，给它们以客观上符合国家战略要求的评价，⑪但这种客观结果不能改变它们原本的设计依据，不能改变其作为为完成工作任务而作的谋划的本质特征。

二、国家海洋利益要求实施作为国家战略的海洋战略

不管研究者具体使用的海洋战略概念属于哪个层次，也不管他们在使用这一概念时是否给海洋战略确定了明确的位序，今天的中国实际需要的以海洋为主题的战略都应当是作为国家战略的海洋战略。我们应该给拟规划的海洋战略以明确的定位：国家战略。

我们做如此选择的基本依据是国家海洋利益，或者叫“国家战略利益”。⑫

我国在海洋上存在9个方面的重大利益。这九大海洋利益要求我们制定和实施作为国家战略的海洋战略。

（一）交通利益。

依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的规定，内陆国享有“出入海洋的权利和过境自由”等权利。这为内陆国获取海洋利益提供了法律上的便利，这种权利为内陆国享受《公约》规定的以“公海自由和人类共同继承财产有关的权利”为核心的权利⑬创造了条件。以“公海自由和人类共同继承财产有关的权利”为核心的权利可能给内陆国家带来的实体海洋利益主要有4类，即（1）交通（包括航行、飞越和管道运输⑭）利益、（2）资源（包括渔业资源、⑮矿产资源⑯等）利益、（3）科学研究利益⑰和（4）空间利益，包括建造人工岛屿和其他设施、⑱铺设海底电缆和管道。⑲这是内陆国在海洋中可以获得的主要利益类型，也是其他各国可以在海洋中获取的最基本的海洋利益类型。我们姑且称之为四大基本海洋利益。

海洋交通无疑是我国的重要利益。中国早已结束了“闭关锁国”的历史，也不会再重演那样的历史。中国一定是世界的中国，且永远都会是世界的中国。在当代，不管是全球化浪潮的洗礼，还是中国主动实行的开放政策，都把中国推向了世界，推向了全球统一的，至少是全球主要经济体构成的国际社会。不管是让中国成为世界的中国，还是要保证中国顺利地参与国际社会的生活，交通都是必备的条件，而海洋交通则又是各种交通形式中最为重要的。傅勒先生说：“在一个商业的时代，赢得海洋要比赢得陆地更为有利。”［7］（P37）他所说的“海洋”首先是作为交通载体的海洋。在今天，阻断了海上交通就在一定程度上阻断了中国走进国际社会的路，宣布了中国对于世界的孤立，而限制了海洋交通就在一定程度上限制了我国生产生活对外的人、货流通，从而也就限制了我国的经济和社会发展。

此外，我们还应注意，我国的几乎所有入洋通道都不太畅通，都要经过他国所处的地理区域。国民经济和社会生活对海洋交通的越来越多的依赖和不利的海洋交通条件，一起把我国的海洋交通举升为国家重大利益。

（二）资源利益。

我国研究者早已指出我国陆地资源不足的问题。我国政府早已注意到这个问题。《议程》对我国的资源情况做了如下估计：

“多种陆地资源日趋紧缺，有必要把眼光转向海洋。中国陆地自然资源人均量低于世界水平。人均占有陆地面积仅0.008平方公里，远低于世界人均0.3平方公里的水平，因此有必要向海洋要空间，包括生产空间和生活空间。全国多年平均淡水资源总量为28，000亿立方米，居世界第六位，但人均占有量为世界水平的1／4。矿产资源总量丰富，潜在价值居世界第三位，但人均占有量不到世界一半，居世界第18位。据对45种主要矿产（占矿产消耗量的90%以上）对国民经济保证程度分析，今后10年将有1／4不能满足需要，进入21世纪则有1／2不能满足需要，矿产资源将出现全面紧缺，有些资源还会面临枯竭的局面。要保障国民经济持续、快速、健康的发展，现有陆地资源开发形势将更加严峻。”⑳

这就是我国的国情，这就是中国的国家利益之所在。

我国的经济和社会发展需要资源，中华民族的繁荣离不开资源供给，而且离不开比现在更多的资源供给。从哪里可以获得资源？除了购买、除了进一步搜刮本国陆地资源之外，基本的渠道在海洋，在我国管辖海域内的和我国管辖海域外的海洋。

我们必须向海洋，尤其是向我国管辖海域外的海洋，其中主要是公海和国际海底要资源。

（三）科学研究利益。

中国的管理者都非常清楚“科学技术是第一生产力”这个道理。海洋科学技术研究对中国这样一个发展中的大国来说是不可或缺的利益。海洋科学技术研究这种利益还具有其特殊性——它是可以产生经济、军事和社会等方面利益的利益。

（四）空间利益。

一向以地大物博自夸的中国，不管是人口密度之大，还是人均占有耕地面积之小，在今天的世界上都是“名列前茅”。中华民族未来的繁荣在很大程度上决定于能否有效利用海洋空间，尤其是作为人类共享空间的公海、国际海底等。

（五）主权、主权权利和管辖权利益。

沿海国家除享有所有国家都享有的四大基本海洋利益之外，还享有其他一些利益，其中包括：第一，主权、主权权利和管辖权利益。（以下简称主权利益）依据《公约》的规定，“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域”，即“领海”。而沿海国对“领海”的“主权”及于领海的“上空及其海床和底土”。㉑这是沿海国在海洋上享有的主权。《公约》建立的专属经济区制度、大陆架制度等还赋予沿海国“主权权利”和“管辖权”等。例如，《公约》第五十六条规定，“沿海国在专属经济区内”享有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利”。再如，《公约》第七十七条规定，“沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利”。这些是主权权利。《公约》规定的专属经济区制度、大陆架制度、毗连区制度等还赋予沿海国许多种类的管辖权。比如，“沿海国在专属经济区内”有《公约》有关条款规定的对（1）“人工岛屿、设施和结构的建造和使用”、（2）“海洋科学研究”、（3）“海洋环境保护和保全”等“事项”的“管辖权”。㉒再如，沿海国有对在其大陆架上铺设海底电缆和管道活动的管辖权。㉓第二，国家安全利益。所有沿岸国家都存在来自海上的安全威胁和利用海洋实现国家安全的利益。（以下简称安全利益）《公约》第二十五条规定，“沿海国”“为保护国家安全”认为“必要”时“可在对外国船舶之间在形式上或事实上不加歧视的条件下，在其领海的特定区域内暂时停止外国船舶的无害通过”。这一规定是以确认沿海国存在来自海上的安全威胁为条件的。这一条件确认和“授权”说明沿海国确实存在海洋安全利益。第三，环境利益。海洋环境污染早已成为沿海国经济和社会发展不得不面临的威胁。正因为如此，《公约》一方面加给“各国”“保护和保全海洋环境”的一般“义务”，另一方面则要求“各国”“在适当情形下个别地或联合地采取一切符合”《公约》规定的“必要措施”，“防治、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。㉔主权利益、安全利益和环境利益（可称为沿海国三大特有海洋利益）加上上述内陆国也享有的四大基本海洋利益，这是沿海国普遍存在的七项海洋利益。

我国拥有一万八千公里的大陆海岸线，由北到南被渤海、黄海、东中国海、南中国海所包围；我国大陆架延伸平缓，近海海域分布着众多的岛屿，无疑拥有巨大的海洋主权利益。我国在黄海、东中国海上与朝鲜、韩国、日本和琉球地区相邻，而黄海、东中国海的宽度都不足400海里，从而我国和这些邻国都不可以自由地划定专属经济区，我国在这些海域下的大陆架的边界与这些邻国的主张也存在冲突。海洋划界至少涉及两类国家利益：一类是管辖海域边界的确定；一类是管辖海域内的权利和利益。在南中国海海域，我国众多岛屿被越南、菲律宾等国侵占，我国海域内的资源正在被越南、文莱、马来西亚等国采掘。我国在南中国海海域内的主权、主权权利、管辖权正在遭受践踏，在这些权利正常行使的情况下可获得的许多利益正在被侵犯。日本长期侵占我国钓鱼岛，使我国在东中国海的主权和相关权利也处在破碎的状态。这些都是中国的国家重大利益。

（六）国家安全利益。

历史的教训一再表明，中国的国家安全，尤其是近代以来的国家安全所受到的威胁主要来自海上。即使是某些来自陆上的安全威胁也都与来自海洋上的威胁相伴随。所以，可以说中国的国家安全问题主要就是海洋安全问题，中国的国家安全利益主要就是海洋安全利益。

（七）环境利益。

沿着海岸线向海向陆扩展的一个被称为海岸带的带状区域正成为经济、社会、文化的中心，成为金融的“盆地”、消费长廊，同时也正成为环境压力、生态风险最大的区域。如果说各沿海国普遍存在令人担忧的环境利益，也就是面临着环境污染等环境事故和环境质量恶化的威胁，那么，我国周围海域污染的情况比许多沿海国都严重得多。国家海洋局编制的《中国海洋环境质量公报》、环保部等部门编制的《中国近岸海域环境质量公报》等提供的权威数据足以说明我国的海洋环境状况不容乐观。海岸带地区这条海陆两栖的巨龙能否保持健康不仅直接影响今天的经济和社会发展，而且在一定程度上也决定中华民族的未来。㉕

（八）祖国统一。

除了各沿海国都享有的七项海洋利益之外，我国存在独有的海洋利益——统一祖国。由于历史的原因，我国的台湾岛与大陆还处于分离状态，从两岸近年来的交往情况看，海峡两岸的统一还不是近期可以实现的愿望。两岸隔海相望，两岸的统一需要铲除海峡阻隔。两岸的统一是中华民族的重大利益，而两岸的分离除了分离状态的继续不符合中华民族的愿望和要求之外，使我国在军事、外交、贸易等领域常常陷入被动、遭受损失也是值得我们民族高度重视的严重问题。我国必须解决这个问题。

要解决由海峡阻隔形成的分离，实现祖国统一这一重大利益，似乎无法离开海洋。

（九）国家地位和国家角色。

中国是一个大国，同时也是一个海洋大国，国家在国际社会的地位、在国际事务处理中的角色也是重大的国家利益。在全球化时代，在海洋世纪里，中国应当发挥大国的作用，作为海洋大国的中国应该在国际海洋事务的处理中发挥大国的作用。海洋是一个国际舞台，这个舞台上有很多角色。中国应当成为这个舞台上的“主角”，应当通过适时的出场、恰当的表演，影响观众，影响国际社会，而不是像以前那样只被国际社会影响，而且是接受不乐于接受的影响。

以上这9个方面的利益都是国家重大利益，是对国家总体战略目标的实现、对中华民族的繁荣兴旺具有决定性影响的利益。它们中的每一种利益基本上都不是某个部委管理职司范围内的利益，更不是靠哪个职能部门的工作所能实现的利益。没有人会把“空间”这种利益交给国土部来完成；没有人会认为“主权和管辖权”应当由外交部负责，或者认为“统一祖国”是国防部应当完成的任务；也不会有人认为这里所说的“资源”、“交通”可以通过矿产资源管理部门、渔业资源管理部门、交通部门等的努力就能得以实现。环境利益是一种极富综合性的利益，这个利益没有哪个部门可以担当。至于“国家地位和国家角色”这种利益显然不是靠责成那个部委，比如外交部、国家海洋局等多参加几次国际会议，在国际会议上多做几次发言就能实现的。这些利益在作为行业全局性规划的海洋战略中只能是望“海”兴叹。这些利益在非为海洋而专门制定的国家战略中，只能处于被割裂的状态，而且很难成为国家战略体系中的部门战略所关心的对象。国家要实现这些利益，要争取这些利益，必须制定作为国家战略的海洋战略。

今天，我们对这个国家战略的放弃在一定程度上就是对中国国家利益，对中华民族利益的放弃；我们对制定这样的国家战略的推迟就是对争取更大的国家利益、民族利益的机会的推迟。所以，我们不仅可以说我国需要制定作为国家战略的海洋战略，需要制定以海洋为主题的国家战略，而且还要说，我国必须尽快制定作为国家战略的海洋事业发展战略，尽快制定并积极实施以海洋为主题的国家战略。

三、用以实现国家重大利益的海洋战略只能是国家战略

国家海洋利益的极其重大要求以海洋为主题的战略一定是国家战略层面的战略。海洋利益的多样性中也包含着把以海洋为主题的战略培育为国家战略的基因。

上述9项海洋利益超出任何一个国家行政主管部门的职司范围，这一点已经决定了用以实现国家重大利益的以海洋为主题的战略不能是海洋行政主管部门、环境行政主管部门、矿产资源行政主管部门等的“行业全局性规划”。那么，这用以实现国家重大海洋利益的以海洋为主题的战略是否可以做成一个部门战略，即作为国家总体战略中的一个部门的战略分支呢？回答是否定的。

我国设有国家海洋行政主管部门，这容易让人把这个部门与一个叫做“海洋部门战略”的概念联系起来。然而，这个联想是经不起推敲的。首先，在国家战略安排中，海洋主题从来都没有取得作为部门战略的完整资格。比如，薄贵利先生提到的部门战略包括“军事战略、经济战略、科技战略、教育战略”，不包括海洋战略。再如，孙书贤先生提到的战略的“伸展应用”虽然已经涉及“科技、教育、经济、政治、外交和社会”等这么多领域，仍然不及海洋。

其次，国家海洋局起草的或设想的具有战略高度的文件中的海洋都处于被割裂的状态。国家海洋局起草的《中国海洋政策》是规划我国海洋事业的内容很全面的文件。这份文件的起草者也注意到了“海洋的战略地位”；注意到了海洋政策或海洋战略与国家战略之间的联系（文件甚至明确提出要“把海洋开发纳入跨世纪的国家发展战略”），但从这个文件中我们却看不出其政策设计、规划设计作为部门战略的整体性。它的“基本政策”章共提供了8项政策，它们分别是“海洋权益”“维护”“政策”、㉖“海洋开发利用政策”、“海洋生物多样性保护及生态环境整治基本政策”、“海洋污染防治政策”、“海洋和海岸灾害”防治“政策”、㉗“海洋综合管理政策”、“海洋信息发展政策”、“气候变化和海平面上升适应性对策”。［8］（P134－185）无需仔 细 推 敲 就 可 以 看出，这 8 项 政策是没有统一战略目标的各自独立的政策。虽然“海洋开发利用政策”、“海洋生物多样性保护及生态环境整治基本政策”、“海洋污染防治政策”之间，“海洋开发利用政策”、“海洋生物多样性保护及生态环境整治基本政策”、“海洋污染防治政策”与“海洋信息发展政策”之间，“海洋和海岸灾害”防治“政策”与“海洋信息发展政策”之间有一定的联系，但它们各自的独立性超过它们相互间的联系。大致说来，“海洋开发利用政策”隶属于国家经济发展政策，㉘“海洋生物多样性保护及生态环境整治基本政策”和“海洋污染防治政策”属于国家环保政策，“海洋和海岸灾害”防治“政策”是国家防灾减灾政策的组成部分，“海洋信息发展政策”则属于国家科技政策和信息政策，而“海洋综合管理政策”则属于国家行政管理体制问题。它们分属于不同的国家政策或者国家部门战略，所以不仅它们各自难以成为独立的部门战略，它们集中在一起更无法成为一个部门战略。它们中的若干政策间的联系与国家战略中的不同部门战略之间的联系一样，并不表示它们已经成为一个整体。

我国一直不存在作为部门战略的海洋战略。这是一个事实。那么，这是不是一个必然如此的事实呢？难道是薄贵利先生等的看法不全面，他们对海洋有不恰当的忽略？难道是海洋局作为我国海洋事务的主管机关长期失职，没有及时地勾画出作为国家战略之部门战略的海洋战略，没有把自己所做出的勾画融入国家战略的体系？

要回答这个问题需要先了解作为国家战略体系之组成部分的部门战略的特点。国家是一架运行着的机器，而这架机器的运行需要若干个系统的支持。人们常说的政治、经济、军事、文化等就是支持国家机器运行的最重要的系统。没有这四个系统，尤其是前三个系统支持的国家是不可想象的。如果一个国家制定了或形成了自己的国家战略，那么，在这个战略体系中，政治战略、经济战略、军事战略、文化战略，尤其是前三个战略都是不可或缺的部门战略。为了使国家机器的运转更加高效平稳，国家机器的支持系统需要更加精细，于是人们从政治系统中再分出外交系统——专门的对外政治系统，把经济系统分为农业经济系统、工业经济系统、商业（或第三产业）经济系统，把军事系统按照兵种分成陆军系统、海军系统和空军系统，等等。在国家机器的运行实现了这样的精细化之后，国家战略体系也可以增加相应的部门战略。国家机器的支持体系可以再进一步精细化，国家战略体系也可以相应地再析出更多的部门战略。比如，从经济体系中分出资源管理体系，从资源管理体系中再分出生物资源体系和非生物资源体系，而从这两者中又可以继续再分。生物资源可以分为林木资源、水产资源等，非生物资源可以分为国土资源、矿产资源等。国家战略的部门战略也完全可以做这样精细的一分再分。那样就会出现林木资源战略、水产资源战略、土地资源战略、矿产资源战略等部门战略。从国家机器支持系统的一分再分我们可以看出，这所有的系统、亚系统、支系统、分支系统等都具有支持国家机器运行的机能，比如政治系统组织国家机构，建立和保持一定的政权结构、区划结构和社会结构，维护国家机构、社会组织的运行；军事系统维护国家安全和政权稳定；经济系统向国家提供物质供应等。那些一分再分的亚系统、支系统等也都具有特定的机能。比如，林木资源向国家供应林木产品或加工林木产品的原料，水产资源向国家提供水产品以及水产品所含有的蛋白质等物资，土地资源供应生产、生活需要的土地，而矿产资源则为工业生产、人们的生活提供原材料或生活必需品等。这些所谓机能从管理的角度来看就是职司，就是由不同的国家机关管理的事务。经济是财政税收等机关的职司；军事是军队机关的职司，不管这个机关是叫国防部、军部，还是中国古代称呼的兵部；文化是文化、教育、宣传等机构的职司。其他如，矿产资源是矿产资源管理机关的职司、林木资源是林业机构等的职司、水产资源是渔业机关的职司等等。部门战略是什么？简单说就是国家制定的与有关国家机关职司相对应，用以发挥国家支持系统应有机能的管理规划。㉙当然我们可以给这个规划加上全局性、长期性等修饰。国家需要经济机能维持其运转，国家战略一定是以国家的经济机能为保障的战略，所以机关体系中需要有经济部门，国家战略体系中存在经济战略这样一个部门战略。国家需要军事机能，国家战略一定以国家的军事机能为保障，所以，国家不仅需要有军事部门，而且在国家战略体系中也需要军事战略。如果国家战略以国家安全为主要战略目标，那么，国家不仅需要国家的军事机能充分发挥作用，而且需要军事机能更加强大；这时的国家战略不仅不能缺少军事战略这个部门战略，而且这个部门战略还会对其他部门战略处于优先地位。国家战略以解决国民生活的温饱为目标，经济职司便需要供应更多的粮食、布匹以及加工衣食所需的其他原材料等；这时就需要有与完成“供应更多的粮食、布匹以及加工衣食所需的其他原材料”职司相应的部门战略。总之，部门战略来自国家机能，与国家机关的职司有不可分割的联系。

在做了如上分析之后我们可以回答我国为什么一直不存在作为部门战略的海洋战略这个问题了。我国一直不存在作为部门战略的海洋战略不是因为薄贵利先生等对部门战略的列举不全面，也不是因为我国国家机关体系中的国家海洋局履行职务不力，而是一个必然如此的事实。我国没有作为部门战略的海洋战略，是因为在国家管理中不存在海洋这一职司。而之所以没有海洋这一职司，是因为在国家机器中不存在一种叫做海洋的机能。如果使用部门的概念，我们则可以说国家没有海洋这个部门。㉚国家没有出现独立的海洋战略，不是战略制定者的失误，而是因为海洋不具有成为部门战略的对象这一前提条件。

现在我们可以回答为什么海洋事业从来都没有取得作为部门战略的完整资格、海洋局起草的战略性文件中的海洋为什么常常都分成若干“块”了。按照我们对机能、职司和战略三者关系的判断，国家的资源职司可以延伸到海洋矿产资源（比如盐业资源），可以延伸到作为水产资源类型之一的海洋渔业资源，国家的交通职司可以延伸到海洋交通，国家的国土资源职司可以延伸到海域资源。这些职司都延伸到了海洋，而海洋都是被别的职司所覆盖的。国土资源的职司覆盖海域资源、水产资源职司覆盖海洋渔业资源、交通职司覆盖海洋交通等就是显例。正是因为海洋里的事务可以被别的职司所覆盖，所以才会出现交通部管海上交通、农业部管海洋渔业、公安部门管海上治安等部门分工。也正是因为存在这种情况，所以我国可以长期不设海洋主管部门，日本可以设多个管理海洋的机关（其中包括文部科学省、通商产业省、环境省和水产省等），［9］韩国的海洋主管部门可以叫国土水产厅。正是因为与海洋有关的职司的渊源是不同的国家机能，分属于不同的国家机关，所以海洋也只能在不同的部门战略中成为被涉及的事务，而无法形成一个独立的叫做海洋的部门战略。在国家战略体系中，海洋要么被忽略，要么作为别的战略的内容出现。也正是因为如此，那即使是出自我国专门设立的海洋管理机关之手的，甚至也被称为海洋战略的规划性文件，也只好把海洋写成左一块，右一块，比如渔业一块、海域一块、交通一块、矿产一块等等，无法创造一个真正具有同一国家机能基础的战略，处于同一种职司之中的战略。

由于以海洋为主题的战略负载了国家重大利益，所以只能是国家战略层面的战略。由于海洋不具有国家机关体系中的职司机能，无法据以形成国家战略的部门战略，以海洋为主题的战略只能归属于国家战略。总之，用以实现国家重大利益的海洋战略只能是国家战略。

注释：

① 《中国海洋21世纪议程·前言》

② 《中国海洋21世纪议程》第一章第七条。

③ 《中国海洋21世纪议程》第一章第十二条。

④ 《中国海洋21世纪议程》第一章第十三条。

⑤ 《中国海洋21世纪议程》第一章第十四条。

⑥ 《中国海洋21世纪议程》第一章第十五条。

⑦ 《中国海洋21世纪议程》第一章第十六条。

⑧ 《中国海洋21世纪议程》第一章第十七条。

⑨ 薄贵利先生也把部门战略叫做“某一领域”的战略。参见薄贵利著：《国家战略论》（中国经济出版社1994年版）《自序》，第5页。

⑩ 葛振峰先生对广义的战略所作的解释。见葛振峰著：《“中国古典战略丛书”总序》，军事科学出版社2002年版。

⑪1987年4月5日国务院副总理万里在考察青岛时要求“凡靠海的省、市、自治区，都要把海洋资源的研究、开发、利用与保护作为战略任务来抓”。（《万里副总理指出，要高度重视海洋资源的研究开发利用和保护》，载《中国海洋年鉴（1986）》，海洋出版社1988年版，第2页）有关省市自治区所为的对“海洋资源的研究、开发、利用与保护”等可能都只是出于本地经济的考虑，甚至就是解决民生问题而采取的措施。这些已经采取的和尚未采取的措施，在总理看来符合国家的“战略”要求，是具有“战略”意义的“任务”，但那些已经采取了的措施非出于国家战略，那些将要采取的措施虽然符合国家战略的要求，也不必一定是国家战略的内容，因为采取这些措施的地方或部门可能依然是在打本单位本地区的“小九九”。

⑫ 李珠江先生等把“国家所要追求的利益”称为国家战略中的“国家战略利益”。（参见李珠江等主编：《21世纪中国海洋经济发展战略》，经济科学出版社2007年版，第1页）其他专家也把作为国家战略之构成“要素”的这种利益称为“国家利益”。（参见薄贵利著：《国家战略论》，中国经济出版社1994年版，第271页）

⑬ 《联合国海洋法公约》第一二五条。

⑭ 《联合国海洋法公约》第八十七条。

⑮ 比如：《联合国海洋法公约》第一百一十六条规定：“所有国家均有权由其国民在公海上捕鱼”。这一规定给包括内陆国在内的所有国家提供了从公海上取得渔业资源的机会。

⑯ 根据《联合国海洋法公约》的规定，国际海底区域内的“资源是人类的共同继承财产”（第一百三十六条），虽然任何国家对该“区域”内的资源都不享有所有权，不可以“据为己有”（第一百三十七条第一项），“区域”的资源也不可以“让渡”，但从“区域”内“回收的矿物”却可以“让渡”（第一百三十七条第二项），从而成为满足各国需要的矿产资源。

⑰ 《联合国海洋法公约》第二百三十八条规定：“所有国家，不论其地理位置如何”，“在本公约所规定的其他国家的权利和义务的限制下，均有权进行海洋科学研究”。

⑱ 《联合国海洋法公约》第八十七条第一款第四项的具体规定是“建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由，但受第六部分的限制”。

⑲ 《联合国海洋法公约》第一一二条规定：“所有国家均有权在大陆架以外的公海海底上铺设海底电缆和管道。”

⑳ 《中国海洋21世纪议程》第一章第五条。

㉑ 《联合国海洋法公约》第二条。

㉒ 《联合国海洋法公约》第五十六条。

㉓ 《联合国海洋法公约》第七十九条。

㉔ 《联合国海洋法公约》第一百九十四条。

㉕ 我们在实践中一直把海岸带当作开发的对象，更乐于品尝从对海岸带的开发中获得的收益，岂不知这种开发行为有可能是对中华民族未来繁荣的葬送。仅就这一点而言，海洋管理，更具体一点说是海岸带管理也应上升为国家战略。

㉖ 该章第二节的标题为“维护海洋权益基本政策”。

㉗ 该章第六节标题为“减轻海洋和海岸灾害政策”。

㉘ 所谓“把海洋开发纳入跨世纪的国家发展战略”的提法已经透露了这一秘密。海洋开发利用政策与国家发展战略之间的关系与严宏谟先生所谈到的“沿海地区经济‘翻两番’的宏伟目标”与国家国民经济翻两番的战略规划之间的关系是相同

㉙ 这样说并不等于承认部门战略就是部门制订的行业全局性规划，因为国家机关规划的事项与国家机关应有的职能并不是一回事。

［1］杨金森.中国海洋战略研究文集［M］.北京：海洋出版社，2006.

［2］李明春.海权论衡［M］.北京：海洋出版社，2004.

［3］潘尼迦.印度和印度洋——略论海权对印度历史的影响［A］.张文木.论中国海权［C］.北京：海洋出版社，2009.

［4］杨金森.海洋强国兴衰史略［M］.北京：海洋出版社，2007.

［5］丛胜利、李秀娟.英国海上力量：海权鼻祖［M］.北京：海洋出版社，1999.

［6］严宏谟.严宏谟局长谈国家海洋局的工作方针［A］.中国海洋年鉴（1986）［C］.北京：海洋出版社，1988.

［7］（英）J.F.C.傅勒.西洋世界军事史［M］.桂林：广西师范大学出版社，2004.

［8］国家海洋局.中国海洋政策［R］.北京：海洋出版社，1998.

［9］卢效东.日本21世纪的海洋政策［J］.海洋信息，2002，（4）.