行政承诺及其责任规制

赵明正

一、 行政承诺的概念及性质分析

1.行政承诺的概念分析

对概念作出界定，是研究某一问题的逻辑起点，在行政承诺的研究中，对于行政承诺的概念，我国学界尚未达成共识，其中具有代表性的观点如下：

第一种观点认为，行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律法规或者职权为自身规定义务，并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为。[1]

第二种观点认为，行政承诺就是行政主体为实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项或者特定的人员，作出的答应照办某项事务的行为。[2]

第三种观点认为，行政允诺，又称为行政承诺，是指行政机关在行政管理过程中，在其职权范围内作出答应行政相对人或者公众在一定期限作为或不作为某一特定行政行为的意思表示。[3]

第四种观点认为，行政承诺是指行政主体为实现一定行政管理目标依法在其职权范围内,以决定、命令、通告、通知等书面方式,向外部特定或不特定的行政相对人单方面作出允诺的新型的抽象或具体行政行为。[4]

考察上述观点，笔者可以发现差异主要集中在关于行政承诺目的的界定、行政承诺相对人的范围、行政承诺的形式要求、行政承诺所针对的行为方式等4个方面。笔者认为，对法律概念的界定，理论上的分析和实践上的考察应并重。如今，“管理”和“服务”已成为现代行政的两大职能，行政主体进行行政活动的目的亦是为了更好地进行管理和提供服务，行政承诺也不应例外。在行政承诺相对人范围上，现实中行政主体针对非特定相对人作出承诺的实例比比皆是，若将这些承诺排除出行政承诺的范围，无疑不利于对行政承诺进行有效规制，保护相对人的合法权益。在行政承诺的形式界定上，笔者赞成行政承诺不应限于书面形式的观点，因为限于书面形式实施的行政活动一般是程序要求严格、权利义务关系复杂、须严格规制的活动，而行政承诺则不具备这样的属性。至于行政承诺针对的行为方式，笔者更愿采用“作出或不作出特定行为”这样的表述，认为这样的界定能较好地涵盖行政承诺针对行为的范畴。另外，上述各概念表述基本都认为行政承诺是一种“行政行为”，但笔者认为行政承诺的性质要作具体分析，不能武断地将其归为行政行为，因此笔者在对行政承诺概念做界定时只将其表述为一种单方意思表示行为，至于行政承诺性质上是否为行政行为将在后文分析。

总结学界的各种观点及以上的分析，笔者将行政承诺的概念界定为：行政承诺是行政主体为实施管理或提供服务，对特定或不特定相对人作出的自己将作出或不作出特定行为的单方意思表示行为。

2.行政承诺的性质分析

关于行政承诺的性质，国内外学者莫衷一是，而争议的集中点就是行政承诺是不是一种行政行为。一般意义上，行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。[5]具体涵盖由行政主体作出，行政职权得到实际运用，具有法律意义、产生法律效果，对外实施等4个要素。这些要素中，行政承诺具备行政主体要素、行政职权要素、对外要素应该没有疑义，而是否是一项具有法律意义、能产生法律效果的行为却存在疑问，正是在法律意义、法律效果这一要素上存在差异，现实中丰富多彩的行政承诺具有不同的性质，具体可以分为4大类。

(1)政策性的行政承诺。政策性行政承诺的典型就是每年人代会上行政首长在政府工作报告中所作出的行政承诺，如在十届全国人大四次会议上，温家宝总理在政府工作报告中就作出了努力增加城乡居民收入，调整投资方向等5项承诺。[6]政策性行政承诺一般是行政主体就一定时期内要完成的工作任务、遵循原则、方式步骤等作出承诺，其一般内容较宏大，具有纲领性、政治性，不针对具体对象，一般不影响特定人的权利义务，性质上是一种政策。

(2)政务性的行政承诺。这类行政承诺是针对行政性事务作出承诺，一般是将法定职权和义务或一定的服务理念以承诺的方式进行表述，予以介绍和宣示。应该说这种承诺更多的是行政主体将已有的职权和义务予以公示，并没有设定新的权利和义务，性质上是一种政务公开，若行政主体没有按承诺行事，实际是违背了法律法规的规定，应依相应的法律法规进行处理。政务性行政承诺在日常生活中也极为常见，典型的就是不少行政机关的依法行政承诺。

(3)作为行政行为预备性阶段的行政承诺。这类行政承诺只是表明当一定条件成立或到一定时期会作出一定行政行为，行政承诺本身不包含对相对人的权利义务的实际影响，性质上是以后将要作出的行政行为的一个预备性环节，具有阶段性。现实中大量存在的行政奖励承诺就属于此类，该种承诺的基本模式是行政主体向公众发出公告，说明某人完成某一行为或达到某种条件，行政主体就将给予其一定的物质或精神奖励。仔细分析这一行政活动过程，不难发现虽然行政主体的奖励承诺没有最终的处理性，对行政相对人的权利义务未产生现实的影响，是其后实施行政奖励行为的预备性行为。但是，这种作为行政行为预备性阶段的行政承诺可能会为行政主体设定了为或不为特定活动的义务，进而影响相对人的权益。

(4)行政行为性的行政承诺。现实之中，也存在不少行政承诺内容明确具体，要求自己履行特定义务，作出特定行为，对相对人的权利义务会产生实际影响，能产生直接的法律效果，这类承诺完全符合行政行为的构成要件。镇江食品药品监督管理局的一项承诺就是此类行政承诺的典型：该局为鼓励食品药品行业创业，出台《建设创业型城市工作实施方案》，承诺对创业实体实行药品、医疗器械经营许可证项目零收费。[7]在该例中，若没有镇江食品药品监督管理局的承诺，相对人就应缴纳一定的药品、医疗器械经营许可证费用，而食品药品监督管理局的承诺就对这样的规定有了改变，只要相对人满足该承诺中的条件，则可免除缴纳这些费用的义务。因此，该例中镇江食品药品监督管理局的承诺不仅具备了行政主体要素、行政职权要素和对外要素，而且也对外产生了现实的法律效果，对相对人的权利义务产生了实际影响，是一类行政行为。

二、我国行政承诺运用中存在的问题分析

当前，行政承诺的价值已受到我国行政主体的普遍重视，行政承诺也得到了广泛的运用，但行政承诺在运用中也存在不少问题，这些问题的存在可以说构成了需加强对行政承诺进行责任规制的现实原因。

1.行政承诺过多过滥

行政承诺若运用得好，有利于创新行政管理、服务方式，明确和维护相对人的权益，规范行政机关工作人员的行为。但时下，一些地方、一些部门却对行政承诺未形成正确认识，对行政承诺不严肃对待，而是把行政承诺当成了一种“作秀”手段，大搞形式主义，行政承诺过多过滥。这主要表现在各色的“承诺”满天飞，将“行政承诺”作为自我“贴金”的手段，搞行政承诺“一阵风”等。行政承诺的过多过滥，极大地浪费了行政资源，背离了实事求是的原则，也不利于维护群众的合法权益。

2.违法承诺不断出现

依法行政原则是行政机关进行行政活动时必须遵守的原则，行政承诺亦不例外。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定，[8]包含职权法定、依据法律、权责统一等内容。但在实践中，行政主体的违法承诺却不断出现，主要表现在越权承诺和承诺内容违法两个方面。

(1)越权承诺。基于行政主体职能和权力管辖范围的不同等，法律对行政主体的职责和权限等做了划分和规定，行政主体作出行政承诺也应该在职权范围内进行，不能逾越法律、法规设定的限度，对自身职权范围外的事项进行承诺。但现实之中，行政主体有时却未恪守这一要求，作出了越权承诺。例如，为配合亚运会亚残会期间交通限行措施的实施，广州市政府在2010年8月出台的《亚运会亚残运会交通保障措施方案》中，明确承诺减征广州市籍机动车3个月的车船税和年票费用，[9]但依据我国《税收征管法》和《公路法》的规定，广州市政府既没有权力对车船税进行减免，也没有权力对年票费用进行减免，其减征车船税和年票费用的承诺即属于越权承诺。

(2)承诺内容违法。一些情况下，法律法规已对某种事项进行了明确的规定，行政主体只需依法执行即可，但一些行政主体为了部门利益、地方利益或因为其他因素，公然挑战法律高压线，对特定相对人或公众作出违背法律法规内容的承诺。例如，安徽省砀山县公安交管部门为促进地方经济发展，就向全县人民作出内容包括“对于给本县招商引资企业运送原材料或运销产品的车辆，做到一车不罚，一路绿灯”“对本县群众接送病人或用于婚丧嫁娶、红白喜事的违法车辆，不查不罚并提供方便”等的承诺。[10]但是，根据我国《道路交通安全法》等规定，对某些情节较轻的违章行为，是可以批评教育不予处罚的，但从该交管部门的承诺来看，是对某些特定车辆一概不予处罚，显然有违法律规定。

3.诺而不践经常发生

前文已论述到行政承诺的作出上有过多过滥的趋势，但同时，行政主体在行政承诺的履行上也很难令人满意。行政主体在作出行政承诺时总是表现出极大的热情，爱将行政承诺贴在墙上，挂在网上，说在嘴上，却不把行政承诺落实到行动上，总爱以各种借口对承诺拖延履行或不予履行，抑或在行政承诺作出后的刚开始一段时间还认真履行，但却不长久坚持，导致承诺难以最终兑现。行政主体诺而不践的情况在现实中屡屡发生，极大地影响了行政主体的诚信度和公信力，也损害了相对人的利益。

三、行政承诺责任规制的法理基础

对行政承诺进行责任规制不只有现实上的原因，也有正当的法理基础，对这些法理基础进行梳理有利于我们对行政承诺进行责任规制的合理性、必要性有更明晰的认识，也有利于合理建构行政承诺的责任规制。

1.责任行政原则的要求

责任行政原则的基本目标是实现行政活动的有责任状态，要求行政活动要有明确的主体，行政机关的各种活动要与责任相连，更要求建立实现责任的法律制度。[11]行政承诺与公权力的运用和相对人的合法权益密切相关，倘若行政承诺无相应的责任规制，行政主体承诺时就会“肆无忌惮”，违诺时也难究其责，相对人合法权益因行政承诺受侵害的可能性就会增大。因此，必须将行政承诺置于有责任的状态，加强对行政承诺的责任规制，明确责任的主体、归责原则、对相对人的救济等。

2.信赖保护原则的要求

信赖保护原则肇始于德国行政法院的判例，而后经奥地利、日本等国家和地区继受和发展，逐渐成为了行政法一般原则之一。但传统的信赖保护原则是与行政行为的撤销或废止联系在一起的，适用范围有限，对相对人的权益保护也存在不足。[12]但如今，信赖保护原则的适用范围、内容、实现的方式已日益宽泛和多样，其不仅适用于行政主体撤销或废止行政行为，也要求行政主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素，必须遵守信用，不得随意变更。[13]信赖保护的客体已不仅包括相对人的既得利益，也包括相对人的合法预期利益。在行政承诺中，行政主体的承诺会使相对人产生合理的信赖，进而在此种信赖下行事，而若之后确定行政主体的承诺违法或行政主体不履行承诺，造成相对人利益受损，行政主体理应承担相应的责任，赔偿相对人的损失。而要将这种责任落到实处，进而促使行政主体依法承诺、依法履诺，保护相对人合法利益，加强对行政承诺的责任规制就必不可少。

3.对行政承诺进行责任规制利于提高效率

良好的行政承诺责任规制对于提升行政主体的行政效率、社会公众行事效率等都有极大助益。首先，对行政承诺进行责任规制可以让行政主体在作承诺前“三思而后行”，促使他们理性地选择行政活动的方式，减少行政承诺过多过滥的状况，减少行政资源的浪费；其次，对行政承诺进行责任规制有助于行政主体依法履诺、高效履诺，从而提高行政效率和行政主体的公信力；再次，对行政承诺进行责任规制降低了行政主体违诺的风险，使相对人在面对行政主体的承诺时心里多了一份保障，减少了他们额外获取信息、寻求帮助的成本，使得他们能更安心、更高效地安排生活、生产等。总之，行政承诺责任规制的完备有利于行政主体依法承诺，高效履诺，从而降低各种资源、金钱的消耗，提高行政效率、社会生产效率等。

4.保护相对人合法权益的要求

行政责任的重心是对相对人负责，[14]对行政主体进行追责当然有惩戒违法的目的，但更重要的目的是要救济相对人的合法权益，补救其损失。对行政承诺进行责任规制，一方面可以对行政主体形成压力，使其许诺时更加谨慎，履诺时更加积极、认真，从而避免相对人的合法权益被侵害；另一方面，当真正出现行政主体违法许诺，不适当履行、不履行承诺的情况时，相对人也能借助相应的制度追究行政主体的责任，寻求救济，维护自己合法权益。

四、行政承诺的责任规制方式

从前文的论述中可以发现，对行政承诺进行责任规制既有实践上的要求，也有正当的法理基础，但我国当前的法律法规、制度等却存在诸多缺陷，不能有效地对行政承诺进行责任规制，有必要大力完善。

1.加强立法，使对行政承诺进行责任规制有法可依

如今一些行政主体胆敢任意作出承诺，而之后又不依承诺行事，一个重要的原因正是行政承诺缺少相应的法律规制，行政承诺的监督、奖惩都缺乏法律规定。为此，有必要加强立法，为行政承诺进行责任规制提供法律基础，其中紧迫的任务就是健全行政组织法和出台行政程序法。我国的行政组织法极不健全，如今只有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部行政组织法，而且规定简单、粗陋，无法适应现实的需要，对行政承诺这类新型的行政活动方式更是无法进行有效规制。因此，有必要健全我国的行政组织法律体系，这有助于划清行政主体作出行政承诺的权限，明确各行政主体有权承诺的内容等，进而使行政承诺的应用更加理性化。而行政程序法能明确行政主体实施行政活动的步骤、方式以及这些步骤、方式的顺序、时限等，它的制定和完善有助于促使行政承诺的作出遵循一定的方式、步骤、时限、顺序等。

2.强化人大监督

人民代表大会及其常设机关人大常委会依法对行政主体享有监督权，强化人大的这种监督职能，有助于加强对行政承诺的责任规制。结合当前实践和我国《人大常委会监督法》等法律的规定，各级人大及其常委会可以通过以下方式对行政主体的行政承诺进行监督：第一，加强对行政承诺的监督审查，对那些超越权限、内容违法的承诺可以依法予以撤销，并对责任人予以追责；第二，要求行政主体就一些关系群众重大利益、社会普遍关心的重大行政承诺作专项工作报告，并对行政承诺的实施等提出意见、建议，促使行政主体更好、更科学地作出行政承诺，履行行政承诺；第三，监督行政承诺的履行，对于行政承诺在履行过程中出现的问题，有权依法提出询问或质询，要求行政主体作出答复和说明，督促行政主体践行自己的承诺；第四，对于行政主体在行政承诺过程中有重大违法违纪情形的，可以依法提出对相关责任人的罢免案、撤职案。

3.加强行政主体的内部规制

(1)对行政承诺实行内部监督。行政系统的内部监督是行政监督体制的重要组成部分，其具有及时、灵活、直接和成本低等优势，若想对行政承诺进行有效地责任规制，充分应用行政系统的内部监督是必不可少的。为此，可在以下三方面做出努力：首先，加强监督主体间的沟通与协调，一方面防止各监督主体相互推诿监督责任，另一方面要避免重复监督、低效监督；其次，完善监督方式，对行政承诺的监督具体可采用备案审查、审查批准、听取报告、执行检查、事后反馈等方式，从而实现对行政承诺事前、事中、事后全程监督；最后，加快行政内部监督的法治化，可以以《行政监察法》为基本法，出台其他配套法规和实施细则，明确对行政承诺监督的法律依据、程序和手段等。

(2)建构针对行政承诺的行政问责制。现实中存在的行政承诺过多过滥的状况，有不少是源于行政负责人的好大喜功，而行政承诺的不当履行、未能履行，行政负责人也负有直接的领导责任。良好的行政问责制正好有监督功能、惩处功能等，有助于规范行政主体行政承诺的作出和履行，也是一种良好的追责方式。而且行政问责制是一种事前、事中、事后的多重约束机制，能使行政负责人行为的整个过程都处于有责任的状态，这无疑将会使行政主体更审慎地对待自己的行政承诺，确保行政承诺功能的发挥。

(3)实现对行政承诺的行政复议。行政复议是一种行政系统内解决行政争议的途径，将行政承诺纳入行政复议之中，有利于纠正行政承诺中出现的违法行为，救济相对人的合法权益，同时对实现行政承诺的责任规制有积极意义。但从我国《行政复议法》的规定来看，行政复议受案范围的确定标准包括具体行政行为标准、具体行政行为违法标准、合法权益受损标准等，而行政承诺很难说符合这些标准。首先，行政承诺从性质来看不是都符合具体行政行为的标准，因为有的行政承诺是针对不特定人作出或只是行政行为预备性阶段的行为；其次，有些行政主体违反了行政承诺，但可能并未违反法律法规；再次，行政主体不当许诺或不履行承诺等只是导致相对人的一些期待利益、可能得到的利益受损，但这种利益很难归于“合法利益”的范畴。[15]但实践并不会因这种立法的落后而改变，当前，因行政承诺不当履行、不履行等引发的纠纷已大量存在。为此，有必要对我国《行政复议法》作些修改，将行政承诺纳入行政复议的受案范围之内并完善相应的复议制度。

4.确立对行政承诺的司法救济

司法救济是保护相对人权益，抑制行政主体不当或违法活动的重要保障，但在行政承诺的司法救济问题上，我国面临着前述行政承诺在行政复议上遇到的相似的问题。从我国《行政诉讼法》等法律上规定，只有很少一部分性质上是具体行政行为且侵犯了特定相对人合法权益的行政承诺能被纳入行政诉讼的受案范围，而那些向不特定公众作出的行政承诺或行政承诺不履行并未对相对人法律上实际权益造成侵害的行政承诺很难在现行制度内寻找司法救济，这不利于对相对人权益的保护，也不利于司法机关对行政主体的监督和制约。而问题的解决之道则是对我国现行的行政诉讼制度作相应的修改，使其适应实践的需要。第一，将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，这样就有助于解决部分行政承诺案件的受案资格问题，因为有不少行政承诺是以公告、通知等方式向不特定相对人作出的，这些行政承诺可归类于抽象行政行为的范畴；第二，扩大行政诉讼所保护的权利范围，现今的行政诉讼法所保护的权利只限于相对人的人身权和财产权，而行政承诺所针对的利益显然不限于这两种权利，因此有必要将行政诉讼所保护权利的范围扩大到相对人受法律保护的所有权利以及因承诺而产生的正当信赖利益；第三，增加行政诉讼的类型，如确立公益诉讼在行政诉讼中的地位，这对那些针对不特定相对人作出的、有重大影响的行政承诺的司法救济有重要意义。此外，我们还可以对行政诉讼的一些基本制度做些调整，如允许在行政承诺案件中适用调解、对一些简单的行政承诺案件适用简易程序等。相信这些改变和调整必将加强司法机关对行政主体行政承诺的监督和制约，保护相对人的合法权益，也是实现对行政承诺责任规制的一种有效途径。

五、 结语

近年来，行政承诺在我国行政活动领域越来越受重视，已被广泛地运用于行政管理和服务之中。应该说行政承诺这类新型的行政活动的兴起，适应了我国社会经济迅速发展的需要，也体现当前的行政活动理念正从“管制行政”向“服务行政”转变。行政承诺若能良好的运用，对于行政主体提供更好的管理、更优的服务是大有裨益的。然而，不可忽视的事实是我国行政承诺的运用中还存在问题，对行政承诺的理论研究、制度规制等更是落后，笔者正是怀着这样的忧虑尝试着对行政承诺及其责任规制作了一些探讨，不求能完全破解这一难题，但期能对行政承诺的研究有所助益。

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