行政服务中心标准化建设初探——以吴江市行政服务局为例

何瑞文

自20世纪80年代以来，公共服务标准化在西方国家得到广泛应用，并在实践中不断发展和完善。实践证明，公共服务标准化对政府改革创新具有突出的价值。通过标准化的操作达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得优质服务的过程是政府满足公共需求的快速增长的有效路径。在我国，公共服务的标准化也在实践当中。本文尝试从标准化的角度对我国行政服务中心建设进行初步的探索，希望能抛砖引玉。

一、行政服务中心标准化内涵辨析

1.标准的含义

标准化大师J·盖拉德、桑德斯和国家标准化组织都对标准下过定义，他们的看法莫衷一是。我国GB/T20OO.1—2002国家标准对标准的定义是:“为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致并由公认机构批准,共同使用和重复使用一种规范性文件。”从这一定义中，可以看出“标准”包含以下四个方面的含义：(1)制定标准的对象是重复性的事物或概念；(2)标准产生的客观基础是“科学、技术和经验的综合成果”；(3)标准在产生过程中要经有关方面“协商一致”，这样才能使标准更具有权威性、科学性和适用性；(4)标准的本质特征是统一并作为共同遵守的准则和依据。[1]只有通过标准的共同和重复使用，才能获得最佳的秩序和经济效益。

2.标准化的含义

“化”体现的是一个动态过程，是性质或状态转变的过程。标准化就是制定、实施、修订、再实施标准的一个持续改进和不断循环的过程。我国GB/T20OO.1—2002国家标准对标准化的定义是:“为了在一定范围内获得最佳秩序，对实际或潜在的问题制定共同使用的和重复使用的条款的活动。”标准化是人类有意识地制定、发布、实施一系列的行为标准和评价标准的活动，它意在减少重复性活动的不确定性，形成对未来的稳定预期，最终获得最佳秩序，实现效益最大化。标准化的对象是重复性事物，既可以是产品，形成产品标准；也可以服务，形成服务标准；既可以是私人服务，形成私标准；也可以是公共服务，形成公标准。

3.行政服务中心标准化的内涵

政府公共服务标准化是一个新的研究领域，现阶段还没有权威性的定义。有观点认为，政府公共服务标准化是指“政府在为公众提供公共服务和公共产品的实践中对于重复性的行为技术和产品制订具体的操作和管理标准并通过各级标准化行政主管部门批准和颁布进而在实践中实施和推广以求不断满足公众的公共需求取得最佳社会效益的活动过程”。[2]笔者认为，行政服务中心标准化是指以行政审批行为的重复性为出发点，以公平、高效、公开、监督为价值导向，将企业标准化管理的理念和方法引入行政服务中心，建立行政审批和公共服务的标准化体系，通过服务管理标准化、服务工作标准化、服务窗口标准化和服务监督标准化，最终实现行政服务中心运行的规范化、有序化和透明化，从而实现中心的政务协同和构成对中心运行的监督制约。

二、行政服务标准化的必要性和可行性

1.行政服务标准化的必要性分析

行政服务中心是我国集中提供行政审批的试验场和建设服务型政府的突破口，它是政府面向公民的第一站，其价值不可小觑。因此，能否做到服务体系的有效性、服务过程的透明性、服务方法的规范性、服务结果的公正性对行政服务中心能否实现其本质功能至关重要。

(1)标准化是提高行政服务中心效率的必要途径。在传统的串联式审批机制下，行政审批效率低下。行政服务中心的建立，根本目的就是为了通过并联审批来克服串联审批的低效。所谓并联审批方式是指在行政服务中心设立综合协调科，对于涉及多个部门的联办事项，由行政服务中心根据政府授权，代表政府组织并协调所有参与部门进行联合办理。行政协调能力的强弱成为行政服务中心能否实现并联审批和高效运转的重要因素。然而，目前行政服务中心的行政协调机制仍不健全，导致各窗口“冷热不均”，深深地制约着效率的提升。行政服务标准化是通过建立行政审批和公共服务的标准化体系，以服务工作标准化来确保窗口运作的规范化、有序化和透明化，以服务管理标准化来加强管理部门的统一管理和协调能力，推进资源整合和政务协同，缓解窗口的“冷热不均”，释放行政服务中心并联审批的应有能量，提升行政审批效率。

(2)标准化是增强行政服务中心公平性的必要途径。现阶段，我国行政服务中心的职能设置公平性不足。多数行政服务中心只重视行政许可类和投资服务类，而对关系百姓生活的便民服务类设置太少，针对企业投资的服务事项远远多于针对民众生活需要的事项。如在哈尔滨市政务超市，诸多机构大多数是面向公司和企业，较少针对百姓。大厅里虽有民政局派驻的工作人员，却不受理诸如失业保险、最低生活保障金等与百姓有切身利益的申请，许多远道而来的贫困补助申请者，只能到离此较远的邮政街一场所办理。[3]行政服务中心的选择性服务致使中心在运作中没有充分体现便民服务的价值导向。乔治·弗雷德里克森认为，“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧密联系在一起，同时也使我们与未来的一代更加紧密。”[4]依据公共行政的精神，我们应该以公平、平等的标准来管理公共事务。要做到公共行政的公平、平等，不能只靠公共行政的精神，而必须建立起公共服务的标准化体系。在行政服务中心，通过服务管理标准化、服务工作标准化、服务窗口标准化和服务监督标准化，明确部门的服务职责、行为规范、服务标准、考核标准和监督标准，最终实现公共服务的标准化、规范化和可监督化。在提高行政服务效率的同时，不断增强行政服务的公平、平等和正义的价值。

2.行政服务标准化的可行性分析

公共部门的活动常常被认为难以标准化，Christopher Pollitt将这种缺乏标准化的劳动密集型产出称为“人力处理器”(people processor)。由于公共部门具有劳动密集型的特征，因此，公共部门也存在着标准化程度低的问题，其产出的质量如何，通常也是难以识别的。[5]但是，在特别强调公共责任的今天，“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经或正在发生的事情……责任还有另一层含义，即你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”[6]全面质量管理、标杆管理、绩效管理和平衡计分卡等企业定量管理方法逐渐被引入公共服务领域。

公共责任测量和评估的标准化在西方一些国家进行了有效的实践。英国政府以改进公共服务质量为目的开展公民宪章运动，于1991年颁布了《公民宪章》，确定了公共服务领域的六个基本原则:明确服务标准、公共服务信息必须公开透明、顾客选择、礼貌服务、完善监督机制以及资金价值。政府把服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。[7]美国政府1993年制定了《顾客至上:服务美国民众的标准》。这一标准涵盖了八个方面的内容:明确部门服务对象；通过调查确定服务类型和质量；设定服务标准和评价服务质量的尺度；设立顾客服务标杆；对基层雇员进行调查，确认部门绩效差异原因；顾客选择服务机构和服务方式；保证顾客接受服务和信息的便利；建立有效的手段处理客户投诉。[8]到1996年，联邦政府的各行政机构已建立了大约2 000多个顾客服务标准。[9]

我国在服务型政府理念的指导下，政府部门越来越重视需求导向型的公共服务，更加注重公共服务的公平性和规范性，努力做到服务的可测量性和可监督性。一些地方积极探索公共服务的标准化，行政服务中心标准化的实践也已展开。2009年4月，国家标准化管理委员会确定了2009年度国家级服务业标准化试点项目计划共131项，其中行政服务类标准化试点项目7项(分别为：河南信阳市行政服务中心、河南漯河市行政服务中心、安徽合肥市行政服务中心、安徽巢湖市行政服务中心、福建龙岩市行政服务中心、湖南常德市行政服务中心、青海西宁市行政服务中心)，2010年又增补3项(安徽广德行政服务中心、江苏大丰行政服务中心、四川成都武侯区行政服务中心)。

行政服务中心是政府集中为社会提供公共服务的场所。与其他政府部门相比，其工作具有更多的重复性和操作性，开展标准化管理的可行性较高。

三、行政服务中心标准化的作用机理分析

标准是具有操作性的制度，它是行政服务中心规范化发展的基础，能够克服当下行政服务中心发展的困境。行政服务中心面临的管理困境和技术困境，在一定程度上与行政服务中心标准化不到位有关。标准化契合行政服务中心的需要，在行政服务中心行政审批中发挥着工具理性的价值。

1.满足行政审批重复性需要

美国著名未来学家托夫勒认为，“标准化是工业化社会最熟悉的原则。”[10]工业化社会最大的特色就是流水线重复性生产或服务，政府行政审批行为也同样具有可重复性和循环性。行政审批标准化就像流水线生产一样，将整个行政审批活动划分为多道工序，实施工序标准化，实现上下衔接，左右贯通。通过将行政审批的各个环节标准化，可以简化行政审批工作，及时发现和纠正错误，降低行政审批的差错率，提高审批的稳定性和可预期性。因此，将标准化理念引入行政审批是行政审批行为重复性特征的内在需要。

2.提供无差别行政审批

标准是一系列必须共同遵守和重复使用的规则准则和办事指南。在标准化之下，行政审批的组织机构、服务质量、服务流程、服务结果和服务考核一经设定，行政审批工作就必须严格按照标准的方法和流程，重复进行同样的活动,从而获得无差别的结果。也就是说，行政审批标准化是对行政审批的人为性、随意性和变动性的纠正和控制，确保公正平等对待所有的审批事项和群众需要，实现政府公共服务的均质化。政府行政审批服务的首要价值导向应是公平和正义，其次才是个性和效率。如果缺乏标准化，行政审批就容易因为“个性化”服务的需要而出现权力寻租，造成行政审批的随意性和无规则性，损害行政审批服务的规范性和稳定性，最终不但妨碍了效率的提升，而且损害了公正的张扬。

3.实现跨部门信息共享

行政审批服务往往需要政务协同，这就需要实现跨部门政务信息共享。但是，政务信息共享面临着政治上、管理上和技术上的困难。就技术障碍来说，包括软(硬)件不兼容、数据的异构性和安全性的担忧等。标准化是解决上述问题的有效途径。首先，可以统一行政服务中心的信息采集标准、分类编码标准、信息交换格式标准和语义标准，实现数据的同构性。其次，在同构性的数据基础上构建统一的数据库和电子政务平台，为行政服务中心各部门之间的信息共享发挥“连接器”和“润滑剂”的作用。最后，通过将标识和命名、数据加密、公钥基础设施、密码系统、数字签名、电子印章、访问控制、身份认证等技术标准化，可以为跨部门政务信息资源共享构筑安全体系。因此，标准化能实现跨部门信息共享，促进政务协同。

4.实现无缝隙行政审批

行政服务中心的行政审批流程要实现从串联到并联的转变，就必须打破部门之间的“柏林墙”，进行流程再造，实现无缝隙服务。我国行政服务中心的流程再造有两个层面: 一是部门内部的流程整合；二是部门之间的流程整合。部门内部的整合就是将部门内相近的审批事项集中归并到一个科室，部门之间的整合就是打通各部门之间的业务隔阂，建立跨职能团队，以通才取代专才，实现真正的一站式服务。不管是部门内部流程整合还是部门之间的流程整合，都需要将行政审批的主体、内容、要件、质量等审批流程进行标准化和流程化，进而实现各部门之间有序的、有机的、无缝的行政审批，提升行政审批服务的价值。

5.监督和规范行政审批

目前，我国行政服务中心的监督体系依然十分脆弱，关键在于服务管理委员会无法对各部门进行绩效考核，社会监督机制也未能到位。在行政服务中心引入“全程标准化”理念，将行政审批服务的具体内容、程序、实现、标准和环境等方面的问题用可操作性的规章制度和指标量化，这样就能将审批规范化、责任精细化，真正将责任落实到部门，细化到个人。标准作为行政权力的控制点，使行政审批的每一个流程都有了可量化、可操作、可考核、可监督的标准，有利于服务管理部门对各部门的工作进行有效地绩效考评，做到360度全方位监督。行政服务中心实行服务承诺制，就是公共服务标准化最直接的体现。它对内构成各部门高效优质服务的动力，对外形成社会积极监督的依据。因此，标准化是机构自我监督的动力源泉和社会自主监督的客观标准，有效监督和规范行政审批离不开行政服务中心标准化。

6.政府创新模仿和推广

政府创新是构建服务型政府的必然要求。各地行政服务中心内部的管理制度和运行规则是可以互相交流学习的。也就是说，某个行政服务中心的某些制度创新是非排他性的，是允许其他行政服务中心借鉴的。通过低成本的制度模仿或制度推广可以实现制度创新的整体收益最大化。标准化在制度模仿或制度推广中起到了关键的桥梁作用。将行政服务中心的行政审批和公共服务标准化，搭便车者模仿难度系数就降到了最低，模仿过程中的摩擦和不适也被降至最低。耦合度的提高不但可以降低制度模仿和推广的成本，而且可以提高成功率。因此，标准化有利于政府创新的模仿和推广。

四、吴江市行政服务局公共服务标准化的实践

行政服务中心标准化是一个全新的领域，相关的理论体系也不健全。有部分行政服务中心已经在探索和试验标准化的建设方式和途径，即使是行政服务类标准化试点行政服务中心，也尚未有成熟的操作模式和经验，各地的做法仍然是标准化的雏形和试验品。因此，如何在实践上推进行政服务中心公共服务标准化建设将是今后理论界和实践环节的重大课题。

江苏省吴江市作为经济发达的区域，在服务型政府的探索上走在全国前列，对行政服务局的标准化建设也已经走在探索的道路上。吴江市以建设服务型政府为目标，以行政服务局为平台，将标准化管理与新公共管理理念相结合，引入并全面实施ISO9001质量管理体系、KPI方法，即“关键效能指标法”(Key Performance Indicator)和服务承诺制。以《服务标准化工作指南》(国家标准，GB/T 15624)为指导，研究制定了覆盖公共服务全过程的标准体系，下辖服务管理标准化体系、服务工作标准化体系、服务窗口标准化体系和服务监督标准化体系4个子体系，在公共服务标准化建设方面，取得了显著的成效。

1.公共服务标准化的主要内容

(1)服务管理标准化体系。吴江市行政服务局2005年引入ISO9001质量管理体系，它构成了服务管理标准化体系的主要内容。ISO9001质量管理体系实施后，吴江市行政服务中心制定了《质量工作手册》和《质量职能分配表》。《质量工作手册》包含了针对31个窗口部门的具体管理标准，包括《窗口工作手册》《工作质量检查程序》《预防措施控制程序》《内部审核程序》《文件控制程序》《记录控制程序》《不合格控制程序》和《纠正措施控制程序》等8项服务管理标准。[11]《质量职能分配表》包括质量管理体系、资源管理、产品实现、测量分析和改进4项标准。在资源管理标准体系中包括资源提供、人力资源、基础设施和工作环境4项子指标，职责一一对应，清晰明确。

(2)服务工作标准化体系。在服务工作标准化体系中，比较有代表性的标准有：首问负责制、ABC分类制、分类办理制、绿色通道制、服务承诺制、岗位责任制、限时办结制、否定事项报备制、一次性告知制、AB岗工作制等标准。

首问负责制。首问负责制是指第一位接受来访、来电、来信的机关工作人员，必须负责接待、解答、受理或者引导、协助办理有关事项。如果我们用C表示项目申请者，用G表示办理项目的政府部门，用P表示项目办理所需要的环节总数，并且剔除掉某个受理部门内部的行政报批活动，那么上述两种过程就可以表示为:

在传统政府部门之中:

P=(C-G)1+(C-G)2+(C-G)3+…+(C-G)n

①

在行政服务中心之中:

P=(C-G)+(G′-G)1+(G′-G)2+…+(G′-G)n[12]

②

对比①②两式，在②式中，有了首问负责制，公众再也无须与多个部门打交道了。

ABC分类制。A类为窗口直接办理事项，B类为窗口牵头办理事项，C类为窗口只负责受理、发证、不负责具体承办的事项。通过ABC分类法，有效地明确了所有办理事项的责任，做到责任落实到部门，精细到个人，最大限度地避免了推诿塞责的发生。

分类办理制。根据事项性质的不同划分到不同的办理类型之中，如“五件制”“六件制”“七件制”“九件制”等。吴江市行政服务局根据办理事项的轻重缓急，将办理事项分为“六件制”，即即办件、补办件、承诺件、联办件、急办件、退回件等6类，并对每一类件的具体认定和管理工作进行了详细的规定。

(3)服务窗口标准化体系。吴江市行政服务局制定了《安全管理规范》《窗口分类管理制度》《服务过程确认准则》《计算机网络管理规范》《日常工作管理制度》《文件修订制度》和《证照票据管理制度》等7项管理制度来规范窗口人员的服务行为，务必实现窗口服务实现、办件接收、产品验证和放行、业务表单、窗口合格与不合格记录、窗口办件标识、窗口空白证照管理和窗口档案移交实现标准化和制度化。此外，对工作人员的服务用语、仪容仪表、行为举止方面的统一标准作了细致规定。《吴江市行政服务局服务礼仪规范》服务语言第六条规定：接待服务对象时要谈吐文雅，彬彬有礼。使用“您好”“请”“对不起”“谢谢”“再见”等文明礼貌用语，热情大方，微笑服务，做到“服务三声”：来有迎声，问有答声，走有送声。

(4)服务监督标准化体系。制订了《窗口单位考核办法》《窗口考核标准》《窗口工作人员考核办法》《窗口分管负责人考核办法》，以及《评先树优办法》《中心科室绩效考核办法》等标准。按照服务标准化要求，对进驻单位和窗口人员实施量化考核。

在内部工作人员的考核上引入关键绩效指标法(KPI)，制定了《吴江市行政服务局窗口工作人员双月考核细则》和《吴江市行政服务局机关效能建设绩效考评实施细则》。《吴江市行政服务局窗口工作人员双月考核细则》包括德、能、勤、绩、廉及加分等6项，并采取定量化的形式进行详细规定，前5项各20个基本分。《吴江市行政服务局机关效能建设绩效考评实施细则》包括：创学习型机关、创高效型机关、创服务型机关、创务实型机关、创法治型机关、创清廉型机关、创节能型机关，分别为10分、15分、15分、15分、15分、20分和10分。从中可见行政服务局将廉政工作视为整个机关效能考核的重心。

当然，吴江的做法也仅仅是初步的探索，其科学性和有效性还需要在理论上进一步的探讨、论证，也需要交给实践去检验。

2.吴江行政服务局公共服务标准化的实践绩效

行政服务中心的价值追求是服务、便民、高效、廉政和责任。在公共服务标准化体系下，吴江市行政服务局始终以标准为准绳指导和监督着中心工作的每一道流程，实现了360度标准化，打造出了“无疆服务”的响亮品牌。

(1)行政服务局的服务过程公开廉政。中心出台了内部监督管理办法和群众评议制度与投诉监督管理办法。如《吴江市行政服务局勤政廉政档案制度》《吴江市行政服务局群众评议制度》和《吴江市行政服务局投诉督查管理办法》。这些做法在一定程度上实现了公开办公、阳光操作、规范管理，改变了过去权力只在部门内部行使的隐蔽性和随意性，实现行政审批公开、透明和廉洁。

(2)行政服务中心的服务结果高效便民。《吴江市行政服务局2009年度工作总结》指出，2009年“中心”共接受评议3 816人次，受理网上咨询和投诉1 562件，办理各类行政许可和审批服务事项36.71万件，按时办结率100%，承诺件提前办结率91.30%，收到服务对象锦旗143面、表扬信55封，随即抽查服务对象满意率为99.95%。2009年提出今年承诺件平均时限再提速10%的目标，得到了部门与窗口的积极响应，通过2次大规模的提速活动，对16个部门150项承诺事项的审批流程进行了再造，审批时限共提速1 050个工作日，项目提速率为48.2%，承诺件平均承诺时限为7天。行政服务中心的行政效率大幅提高，民众满意度达到历史高度。

五、结语

标准具有工具理性价值，对行政服务中心的健全不可或缺。它通过各种可操作性的制度来实现行政服务重复性的内在需要；它提供无差别行政服务来彰显公平正义的价值；它促使跨部门信息共享来展示其政务协同的机制；它提供无缝隙服务来昭示其便民高效的价值；它公平地监督着行政服务中心的每个部门和每个工作人员来展现其公开透明的身段；它提高制度之间的耦合度来实现行政服务中心制度创新的模仿和推广。标准化倒逼行政服务中心既提高外部行政效率，又改进内部行政行为，来宣示它合理有效的诉求。在标准化体系的指引和倒逼的合力之下，行政服务中心能最大程度地累积合理性的能量，沿着技术优化——效率提升——合理性积累——服务型政府的路径推进行政体制改革。

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