风险管理程序运用研究——以检察机关执法办案风险评估机制的构建为视角

雷 妮 ，高 飞

（1. 华东师范大学 公共管理学院，上海 200062；2.上海市闵行区人民检察院，上海 2011992）

风险管理程序运用研究
——以检察机关执法办案风险评估机制的构建为视角

雷 妮1，高 飞2

（1. 华东师范大学 公共管理学院，上海 200062；2.上海市闵行区人民检察院，上海 2011992）

建立检察机关执法办案风险评估机制是党中央、高检院对检察工作的新要求，也是检察机关加强和创新社会管理、化解社会矛盾的有益尝试，具有现实必要性和重大意义。从风险管理学的发展历程来看，其正逐步运用至各领域。检察机关在构建执法办案风险评估机制中引入风险管理理论，正是对该理论的发展运用，同时更将为该机制的科学、合理构建提供坚实的理论基础和制度参照。

风险管理；风险评估机制；检察机关

检察机关开展执法办案风险评估是贯彻执行新形势下党中央对政法工作新要求的一项重要举措，也是深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的必然要求。2010年2月5日，最高人民检察院印发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，要求把风险评估作为办理案件的重要环节，建立健全执法办案风险评估预警机制。2011年7月29日，最高人民检察院印发《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，明确了检察机关实行执法办案风险评估预警工作的目标任务、基本原则、主要内容、工作程序和组织保障，形成了执法办案风险评估机制的雏形，为各地检察机关探索和建立执法办案风险评估机制提供了政策依据和指导方向。

实践中，近年来各地检察机关，比如北京、上海、浙江、甘肃、宝鸡等地，纷纷进行了执法办案风险评估机制的探索和试点，取得了不少成果，形成了一些规范性文件和处理办法，比如上海市人民检察院于2010年10月，制订了《涉检信访风险评估办法(试行)》，从责任、范围、流程、效果等方面规范风险评估工作，在办案各个环节建立风险“评估、预警、化解”三位一体工作机制。但是从全国范围来看，目前还没有形成普遍适用的成熟模式，且司法实践着重于制度构建，对风险管理理论鲜有涉及。因此，从风险管理理论的视角探索检察机关执法办案的科学性和有效性具有重要的研究意义。风险评估最初是风险管理学概念，后被逐渐引入经济、保险、投资等领域，对风险管理理论展开深入研究是其研究发展的必然趋势，在检察机关执法办案研究领域引入风险评估机制也正是该研究趋势的深化。基于以上，本文提出构建检察机关执法办案风险评估机制问题研究。

一、检察机关构建执法办案风险评估机制的必要性和意义

（一）检察机关构建执法办案风险评估机制的必要性

执法办案风险评估机制是检察机关在执法办案过程中，通过事先对可能发生的风险隐患的预测、分析，根据事态的轻重缓急，划分等级，提出防范、处理措施，从而达到提高办案效率、化解社会矛盾、降低办案风险的检察业务管理工作制度。检察机关作为刑事案件的国家控诉方和专门的法律监督机关，在行使法定职能尤其是职务犯罪侦查、审查批捕和公诉职能时，其蕴含的国家权力和公民权益的冲突导致办案风险大大增加。另一方面，在现代经济快速发展、社会转型、生活剧烈变化的背景下，一些未能恰当处理的社会矛盾被放大、堆积，进而演化为刑事案件进入刑事诉讼领域，导致检察机关面临的社会风险也急剧增加。因此，构建执法办案风险评估机制，以加强检察人员的办案风险意识和风险防控意识、提高办案质量，达到法律效果、政治效果、社会效果的统一，这是十分必要的。

（二）检察机关构建执法办案风险评估机制的重要意义

1.符合法治精神，有利于维护公平正义和当事人权益

人民检察机关在执法办案中构建风险评估机制，首先符合了法治所包含的人权、公正、效率、有序等最核心的价值。其次，体现了人民在立法、监督和重大事务的决定等方面充分地行使了自己的权力，实质地推进了社会主义民主宪政制度的建设[1]。因而，也强化了检察机关坚持以人为本、保障人权的执法办案理念。检察机关在执法办案中构建风险评估机制，表明检察机关在执法办案过程中，已不再仅是单纯关注案件本身，而是以一种更为关注民生、主动沟通、服务社会、尊重当事人主体地位的积极态度执法办案。风险评估机制要求规范办案、化解社会矛盾两手抓，缺一不可，因而，在检察机关执法办案中引入风险评估机制将促使执法办案真正成为尊重和保障人权的过程，成为维护社会公平、正义的过程，成为化解社会矛盾、促进和谐的过程，成为实现法治的过程。

2.有利于化解社会矛盾，维护社会稳定

在我国，检察机关不是单纯的司法机关，它同时也是政法机关、社会建设的参与者和法治的保障者。化解社会矛盾是检察职能的应有之义，防控风险是化解矛盾的重要内容。一方面，检察机关在执法办案时会涉及对人的人身、自由、财产等基本权利的限制和剥夺，容易发生公权力对私权利的侵害，引发社会矛盾，因此必须尽一切可能避免盲目性、随意性。对执法办案活动进行风险评估，其实质是实行权力的自我约束。另一方面，在检察机关严格依法办案之后还有可能产生社会稳定风险，因此，在衡量执法办案效果时，不仅要看案件办理是否正确，还要看社会稳定隐患是否排除，是否做到“案结事了，案结人和”。所以，检察机关执法办案要预测、处置矛盾隐患，把社会稳定风险降到最低，就必须进行风险评估。

3.有利于提升检察机关执法能力和公信力

执法办案风险评估机制要求检察机关的执法办案活动公开、透明，对法律文书进行说理，提供做出处理决定的事实和法律依据，使当事人或者有关人员理解法律文书的内容和依据，从而心服口服地接受处理结果。这是司法公正的基本要求，也是提高司法公信力、树立司法权威的重要途径。同时，执法办案风险评估机制要求检察人员做当事人的说服、劝导工作，这也是执法办案能力的重要内容。新形势下的执法办案环境更具不可预测性和多变性，检察人员必须勇于创新、善于学习，建立学习型的文化。先经由个人学习，再经过内部互动整合，产生新知识和新认知，以指导个人和群体行动，并在进一步反思中生成新的直觉解释；最后组织将学习结果以制度化的形式固化为组织规则和程序[2]。执法办案中引入风险管理的理念正是对即有知识体系的创新学习和对学习型文化的实践，有利于提升检察人员的综合工作能力。

4.有利于平衡防范风险和兼顾效率之间的冲突

司法工作是高度专业化的工作，必然存在风险，应当允许合理的办案风险存在。执法办案风险管理需要进行成本收益分析，用过高的成本防范过低的风险是不理性的。公正和效率都是刑事诉讼的价值目标，片面的追求公正或者效率是非理性的。执法办案风险评估机制就是力图找到二者之间的平衡点，通过一系列的科学的制度设计，实现风险管理效益与效率的有机统一。

二、“风险”认识的发展历程

《牛津英语词典》关于风险的解释是：“灾害、危险；面临危害”，具有明显的消极含义。英语中“风险”这个词是从17世纪的法语和意大利语中派生出来的。法语和意大利语对这个词的解释都是“遭遇危险”的意思。17世纪，英语将这个词也非常明确地解释为危害、危难、危险和灾害。同时，拉丁语中对“风险”这个词还有一种解释，即“投机”，将风险与赌博联系在一起。

到了19世纪，“风险”一词被广泛使用，即表示行动、事件或者几率，同时也表示预测或者预防未来风险的行业。数学公式的发展与统计学的运用使保险业从对个人灾害的计算转到风险可能性的计算。一般可能与极有可能的预测被联系起来，而对风险的计算也被视为制约偶然性的途径。难以预测的本质可以用可能性的计算公式来推算。

到了20世纪，出现了几率低、影响大的风险，为精确估计、管理并控制风险，产生了评估风险的人为方法，风险被看做客观物质，需要客观的计算与测量。社会主要关注的是对风险的精确、客观鉴别并作出妥善管理，纠正关于风险的“夸大其词”的看法，纠正公众对风险信息反应上的失误。除了这种人为评估和应对风险的方法，对于风险的这种认识也体现了从事风险行业人士的审慎的观点，如果专家们提供了正确的信息，那么人们就会做出谨慎的、合理的选择。风险信息一直被看做是专家们的领域，外行难以涉足，专家与外行的关系是说教与被灌输的关系。事故被看做是由人类活动中的错误造成的，人们可以从中吸取教训并在今后同样的风险环境中加以避免。“零风险”的人类社会是最终目标。“审慎”的概念常伴随着事后调查及偏见，它们的特点是错误责任的分担及“以此为鉴”，关键的问题是今后不会重蹈覆辙。但事实是，重蹈覆辙不可避免，“零风险”是人类的臆想，是根本不可能实现的。因为人类既不愿意有风险而同时又是冒险者，在很多行业中，冒险有着丰厚的回报并为人们所颂扬。风险是把双刃剑，它平衡了积极的冒险所获得的利益和为此必须付出的代价。21世纪初，风险的可计算性受到了挑战，风险的可计算性是建立在风险可以预测、并且可控制的基础上。

20世纪70年代以来，全球性风险以及这种风险几率的不确定性、偶然认识性及未来风险结果、影响的不确定性成为风险的特征，我们所面对的风险经常超出我们用来评估、“控制”风险的技术和手段，一些问题只有在事后才能被认知。现代后期，风险已经从盖然的、可计算性的人为处置物变成不确定性的东西，由于认知上的模糊性和对众多未知事物的屈从，人类备受困扰。由于传统的认知世界的模式遭到了挑战，评估风险并作出反应本身就充满着风险[3]。当代社会，风险随处可见，如果这些风险是由组织的失误或者人力造成，那么这类风险就可以预测并加以预防，加强管理和分担责任是对当代风险常见的反应，对风险可能性的推算在21世纪广泛应用于社会和商业的各个领域。

一般意义上，风险可以看做是实际结果与预期结果的偏离。风险的基本含义是未来结果的不确定性。但是，对于这一基本概念，在经济学、统计学、保险学等学科中间并没有一个普遍适用的一致公认的定义。尽管在风险管理领域没有在风险的定义上达成一致，但所有的定义都有两个共同的特点：不确定和损失。

三、风险管理的基本程序

风险管理是主体有意识地、主动地去识别潜在的风险事项，对其性质进行定性的分析评估，对可能造成的潜在损失大小进行衡量，在此基础上选择最有效的方法来处理风险，并对实施效果进行监控和不断改进的动态管理过程[4]。

风险管理分成风险识别、风险评估、风险处理和风险评价四个环节：风险识别是指对有关主体面临的以及潜在的风险加以判断、归类和鉴定风险性质的过程，主要包括了感知风险和分析风险两个方面的内容。风险识别是风险管理的第一步和首要环节，只有在全面了解各种风险的基础上，才能够预测风险可能造成的危害。风险评估是风险管理学的关键环节，是指在风险事件发生之前或者发生过程中，对该事件给人们的生活的各个方面可能造成的负面影响和损失进行量化评估的工作，目的是通过发现、衡量、和分析风险，提出防范措施，减少风险带来的影响或损失的可能性程度。风险处理是指对经过风险识别和风险衡量之后的风险采取行动或不行动。而风险评价则是对风险管理技术的适用性及其收益性情况的分析、检查、修正和评估[5]。风险管理在当代社会越来越重要，检察机关在执法办案中更是如此。通过适当的风险管理体制，进行风险识别、风险估计、风险处理，采取适当的风险管理策略，以达到风险与收益平衡[6]，保证检察机关执法办案的科学性。

四、风险管理学理论在检察机关执法办案风险评估机制中的运用

从宏观层面来看，执法办案风险评估机制属于风险管理学的范围，进行制度设计时，亦应当遵循风险管理过程的一般规律。检察机关执法办案风险评估机制是检察人员对执法办案过程中潜在的和可能引发的风险进行预测、筛选，确定风险等级，并根据风险等级发布预警提醒，提出处置措施，预防和减少风险事故和由此造成的损失。

该机制分成四个环节：首先，是确定风险管理的目标，即风险评估的目标。风险管理的目标必须是清晰的，这对风险管理的效果十分重要，避免在以后的实施过程中各实施主体之间产生分歧，削弱执行的效果。对于执法办案风险评估机制而言，进行风险评估的目标就是提高执法办案人员的风险意识和风险防控意识，将化解办案风险贯穿于执法办案全过程，从源头上预防和减少涉检风险的发生，对有可能出现的涉检风险进行提前预警、提前处置。在明确了执法办案风险评估的目标之后，才有可能做到正确评估，实现评估效益的最大化。

其次，是风险识别的过程，即明确执法办案风险评估的范围。风险的识别是整个风险评估、预警、处置机制与流程的起点。风险贯穿着检察机关执法办案的整个过程。面对形形色色、各不相同的案件及案件的当事人，如何在看似普通的工作流程中捕捉风险信号，识别并确认潜在的风险，是我们首先需要考虑的。只有正确识别风险信号，判断风险存在与否及危急程度，后续的工作流程才有进一步开展的余地。风险识别所要解决的问题主要有：存在哪些风险，引起风险的主要原因是什么，哪些风险应当予以重视以及这些风险可能引起的后果及严重程度如何等。未来的不确定性是风险的本质，因此，没必要也不可能把执法办案工作中的任何事项都纳入风险评估的范围，必须进行风险识别。应当根据司法实践的具体情况，合理确定风险评估的对象及其范围。风险因素包括当事人的特殊身份、案件的特殊背景、执法办案的合法性与合理性、释法说理的到位率与有效性、网络舆情的关注度等可能激化矛盾、引起上访、诱发不稳定事件的隐患和问题，每一因素又可分解为若干子因素，称之为风险因子。我们可以从风险因素中提炼出风险因子，根据风险因子确定风险评估的范围。

再次，是进行风险衡量、评估的过程，即明确评估的内容及标准。根据一定的内容及标准，划定不同的风险等级，这是检察机关执法办案风险评估机制中的一个重要环节。不同的风险因子可能引发不同的案件风险。因此，与风险一样，风险因子也可以根据不同的标准划分为不同的类别。从立足于检察实践工作的角度出发，根据风险因子与检察执法办案行为的相关性，将风险因子分为因案件本身而生的风险因子和因执法办案行为而生的风险因子，并根据风险因子的数量、事态的轻重缓急、可能引发信访风险程度等，科学的确定风险等级。

第四是进行风险处理的过程，即风险处置。风险评估、预警的目的和关键在于风险处置。风险处置是指处置主体在获悉案件风险信息后，进行一定的活动，开展一系列工作，达到化解矛盾、消除案件风险隐患的效果。风险处置的过程也就是一个风险管理、决策和风险控制的过程。对于风险处置而言，即以风险识别、评估、分级为基础，合理选择风险处理程序和手段，进而制定处置方案及具体措施并加以施行，有效预防和减少执法办案风险。执法办案风险不仅要早发现，而且要早处置，才能真正体现执法办案风险评估机制的成效和价值。

最后，是风险评价的过程，即对风险评估机制的成效进行综合评价。任何一项制度的建设都需要在实践中发展并经过实践的检验，在实践中不断的修正和完善。评价检察机关执法办案风险评估机制本身是否合理，也需要进行全面、客观的考核。比如进行风险评估的案件范围是否恰当，是否存在遗漏；进行风险评估的程序是否与案件办理程序相适应；在实施了风险评估机制后，风险案件是否相应地减少，是否会影响办理案件的效率；风险评估机制的奖惩制度是否确实有效激励了承办人员等[5]。

[1] 殷思佳, 李鼎楚, 魏建文. 回顾“82 宪法”及其社会主义宪政思想——纪念现行宪法颁布30周年[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版），2012,(2):69-71

[2] 雷 妮. 企业敏捷学习要体系模型构建及实证研究[J]. 工业工程与管理，2008,(5):96-101

[3] 海泽尔·肯绍尔. 解读刑事司法中的风险[M]. 李明琪,等,译，北京：中国人民公安大学出版社，2009: 3-16

[4] 毛 通. 风险管理[M]. 北京：中国金融出版社, 2010:16.

[5] 周永宏. 涉检信访风险评估理论初探[J]. 法制与经济, 2011,(5):171-172.

[6] 梁 乔,李 艳. 企业借款投资经营的财务风险管理研究[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版），2013,(6):70-72.

On the Application of the Risk Management Procedure —— Based on the establishment of Prosecutorate Risk Assessment System

LEI Ni1, GAO Fei2

(1. School of Public Administration, East China Normal University, Shanghai 200062, China; 2. The people’s Prosecutorate of Minhang District, Shanghai 201199, China)

To establish the Prosecutorate risk assessment system are new requirements of the CPC central committee and the Supreme People’s Prosecutorate, and also a useful attempt of the prosecutorate to strengthen and innovate the public administration, and to resolve social conflicts. From the view of risk management history, people’s understanding has an evolving process, and has gradually formed a risk management theory. The general theory of risk management will provide a theoretical basis and reference to the system construction.

assessment; the system of risk management; procuratorial organization

D035.4

A

1673-9272(2013)06-0112-04

2013-09-10

雷 妮（1980-），女，湖南邵阳人，华东师范大学公共管理学院讲师，管理学博士，研究方向：人力资源管理及管理理论。

[本文编校：徐保风]