信息型政策工具：中国城市环境治理的重要手段

邓集文

（中南林业科技大学 思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410004）

信息型政策工具：中国城市环境治理的重要手段

邓集文

（中南林业科技大学 思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410004）

信息型政策工具是指政府在政策制定、执行和反馈过程中为实现政策目标而采取的具有信息属性的手段、方式或途径。信息型政策工具是环境治理的一种重要手段，是继管制型工具和市场经济手段后发展起来的一项新的环境治理方法。中国城市环境治理是环境治理的一部分，信息型政策工具自然是中国城市环境治理的一种重要手段。信息型政策工具能够起到指令性控制手段和经济手段无法起到的重要作用，因而是中国城市环境治理的一种重要手段。

信息型政策工具；中国；城市环境治理；重要手段

中国城市环境治理兴起以来，政府、企业、环保非政府组织和市民运用多种政策工具治理城市环境。在政策工具的谱系中，信息型政策工具是中国城市环境治理的重要手段。为了论证这一点，笔者采取的技术路线是，首先对信息型政策工具进行界说，然后阐述信息型政策工具是环境治理的一种重要手段，最后说明信息型政策工具是中国城市环境治理的一种重要手段。

一、信息型政策工具的内涵

政策工具，即政府工具或治理工具，国内外学者没有过多地区分这三个概念，本文在主要采用政策工具这一概念表达时也不加区分地使用它们。关于政策工具的界定，学者们众说纷纭，莫衷一是。概括而言，国内外学者对政策工具的界定大致可以归纳为活动说、手段说、机制说和途径说等四种观点。

第一种观点即活动说。C·胡德指出，工具概念可以通过将其刻画为“客体”和“活动”，并在对二者加以区分的基础上得到更清晰的理解。[1]这样，一方面，工具可以被当作客体，这是在司法文献中常见的情况。在司法文献中，法律和行政命令被称作工具。另一方面，工具可以被看作活动，这为阿瑟·B·林格林所认同。林格林把“工具”概念描述为：聚焦于影响和支配社会过程的具有类似特征的政策活动的集合。[2]H·A·德·布鲁金、H·A·M·霍芬对林格林关于政策工具的定义作了简要的讨论。他们认为，林格林定义的一个优点是，一些非正式的活动也可以被看作政策工具；林格林定义的一个不足之处是，在“政策”概念与“工具”概念之间的界限是模糊的。[2]

第二种观点即手段说。《公共政策与行政国际大百科全书》把政策工具解释为：实现公共政策目标的手段[3]。H·A·德·布鲁金、H·A·M·霍芬在考察了被看作“政策工具”的现象后得出一个初步结论，该结论表明他们持手段说。为了进一步说明该结论，他们拿A·霍格威尔夫的工具定义来作比较。通过比较发现，霍格威尔夫实际上把政策工具理解成达到具体目标的手段。[2]按照迈克尔·豪利特和M·拉米什的看法，政策工具是政府赖以推行政策的手段。[4]这一界定把政府视为政策工具的主体。毛寿龙也把政府视为政策工具或政府治理工具的主体，指出政府治理工具主要是政府实现其管理职能的手段。[5]陈振明在对政策工具主体宽泛理解的基础上将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段。[6]

第三种观点即机制说。C·胡德除了从活动说的角度来理解工具概念外，还从机制说的角度来界定政府工具。藉由文献研究，李允杰、丘昌泰认为胡德的观点属于机制说。他们自己比较倾向于机制说。欧文·E·休斯同样倡导机制说。他认为，政府工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。[7]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦奎尔认同这样的观点，即政策工具是政府实现公共目标的支配机制或技术。[8]根据张成福、党秀云的见解，政策工具是政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制。[9]陈庆云指出，政策工具是把政策目标转化为具体行动的路径和机制。[10]实际上，张成福、党秀云和陈庆云所见略同。

第四种观点即途径说。从途径说的角度来界定政府工具的也不乏其人。莱斯特·M·萨拉蒙提出，政府工具是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径。[11]这一界定把政策工具看成是解决社会公共问题的一种途径。与国外的一些学者一样，国内的一些学者亦把政策工具看成是一种途径。邓江波认为，政策工具（也可称为政府工具）是政府在公共政策的制定和执行过程中为实现政策目标而采取的手段、技术或者途径。[12]张成福、党秀云和陈庆云等对政策工具的界定在一定意义上也可以归属于途径说。

以上四种观点各有合理的地方，给人们厘清政策工具的本质提供了有益的启示。综合国内外学者关于政策工具的界定，笔者认为，政策工具是指政府在政策制定、执行和反馈过程中为实现政策目标而采取的手段、方式或途径。对于政策工具的分类，国内外学界见仁见智。在笔者看来，政策工具主要分为管制型政策工具、经济型政策工具、自愿型政策工具和信息型政策工具等。基于主题的考虑，这里只对信息型政策工具进行界说。

信息型政策工具，也可以称为信息性政策工具或信息工具。关于信息型政策工具，不乏论述存在，只是相比于政策工具范畴，它较少地为学者所关注。欧内斯特·盖尔霍恩、珍妮特·威斯和小威廉·T·格姆雷等是国外研究信息型政策工具的重要学者。在盖尔霍恩那里，行政机构的不利信息公开举措被当作信息工具。他对信息工具的功能、限制和条件等进行了透彻的研究。威斯对信息什么时候是有用的政策工具做过认真的研究。格姆雷等深入地讨论了信息工具的效用。中国学者也对信息工具作了一定的探讨。应飞虎、涂永前认为，在公共规制中，信息工具是旨在为交易主体或规制机构提供决策信息以改善决策质量的规制工具。他们把这些工具分别称为平行的信息工具、自上而下的信息工具和自下而上的信息工具。[13]陈江指出，信息工具是政策制定者进行社会干预的一种基本方式。信息工具是指政策制定者运用各种信息传播方式，使自己成为社会网络或者信息连接的中心节点，引导信息受众的行为，使其行为符合政策制定者的要求，达到一定的社会目标。信息工具可以分为隐瞒信息的工具、公开传播信息的工具、发布特定信息的工具、发布群体信息的工具与发布大众信息的工具。[14]在徐媛媛、严强看来，信息性政策工具是政府通过信息平台由目标群体自由地选择接受的一种工具类型，它以信息沟通为主，包括信息发布、听证、劝诫、教育、行销、动员、广告、宣传、谈判、说服和拉拢等。[15]

学者们对信息型政策工具的看法具有参考价值。参考他们的意见，并联系前文对政策工具的界定，笔者认为，信息型政策工具是指政府在政策制定、执行和反馈过程中为实现政策目标而采取的具有信息属性的手段、方式或途径。这里的“信息属性”既蕴涵“信息收集属性”，又包含“信息公开或发布属性”。故而，监测、统计、调查、信息公开、听证、信访、劝诫、教育、宣传和说服等都是信息型政策工具的重要类型，都是信息型政策工具谱系的组成部分。

二、信息型政策工具是环境治理的一种重要手段

环境治理需要采用相应的政策工具来实现治理目标，如管制型工具、市场化工具和自愿性工具等。[16]管制型工具也可称为指令性控制手段或管制性手段，市场化工具亦可称为市场经济手段或经济手段。这些政策工具或手段都离不开信息的支持。如同托马斯·思德纳所指出的那样，所有的政策工具都要求信息起作用。[17]环境治理的管制型工具和市场化工具自然要求信息发挥作用。

在环境治理中，管制型工具要求环境保护行政主管部门必须掌握若干产生污染的产品与活动的信息。环境保护行政主管部门掌握环境污染信息的目的是有效地控制各种类型的污染源排放。监控通过信息的存储和控制来动员行政力量。通过掌握环境污染信息，环境保护行政主管部门可以对环境污染实施有效的管制。但是，在现实社会中大量收集环境污染信息的难度极大，其费用甚贵，且获得的信息又具有很大的不确定性，在信息不全的条件下进行决策，就有可能产生超额的社会成本，从而会影响管制的有效性。[18]事实上，由于环境信息的缺乏，可得到的环境信息量远远不能满足制定各种标准的需要。解决这一困境的手段是，尽可能收集准确又充分的环境信息，并将它们以适当的方式予以公开。可以说，在环境治理中，管制型工具对环境信息的要求很高，它要求有相当准确的环境信息作为支撑。

在环境治理中，市场化工具或经济手段的运用也离不开信息的支持。环境管理者若要在最优水平上实施调控，如使边际控制成本等于边际损害成本，就必须掌握关于污染控制或资源保护成本函数以及环境损害函数等方面的信息。对发展中国家的环境治理来说，市场化工具或市场经济手段的有效使用需要以下环境信息：对各种环境政策费用和效益的理解，以及理解这些政策的受益者和受害者；有关环境财产和资源储存的数量和质量的数据，其消耗者，现有及未来消耗的速率；关于不同技术和各种制度的评估，以及它们在生产和污染削减中的局限；关于各种环境影响较小的替代品和替代方案的信息。[19]可问题是，市场机制在实际污染控制中面对不完全的市场和不完整或不对称的信息。它们会给环境治理造成消极影响。信息披露和甄别是对信息不对称的最佳回应。为了充分地利用市场机制，必须对环境信息进行收集、存储和传输或公开。在市场机制下，环境方面的价格和供求关系是影响环境经济主体的主要因素。环境治理的经济手段通过影响成本与效益来引导环境经济主体进行行为选择，以改善环境质量和有效利用自然资源；通过供求关系的变化来形成环境与资源的合理价格机制，以充分发挥环保市场的作用和合理配置自然资源。而要引导环境经济主体进行行为选择，要形成环境与资源的合理价格机制，就必须收集、存储和传输或公开环境方面的价格和供求关系的信息。所以，在环境治理中，市场化工具或市场经济手段具有环境信息需求。

信息对于管制型工具和市场化工具的运用发挥重要作用。不止于此，信息对公众开放本身已经被视作是一种工具。[17]迈克尔·豪利特和M.拉米什认为，信息是一项政府介入程度居中的工具；信息发布是一种温和的工具，它向私人和公司传递信息，希望他们按照政府的意愿改变他们的行为。[4]信息工具对于治理是相当重要的；面对问题的复杂性和相互依赖的局面，信息体系已经成为治理的主要部分之一。[20]毋庸置疑，在环境治理领域，信息是一种重要工具。信息型政策工具是环境治理的一种重要手段。

信息型政策工具在环境治理中的作用是巨大的。就政府而言，信息型政策工具能够对现行环境管理的改进和完善起到促进作用。环境信息的收集、存储和传输或公开能够全面提升环境保护行政主管部门的业务能力，尤其能够有力促进环境污染控制、环境监测和环境监理工作的开展。就企业而言，信息型政策工具有助于刺激企业改善环境行为。信息型政策工具能够通过市场的导向机制来促进企业加强对环境污染的治理。就公众而言，信息型政策工具能够对增强公众的环保意识起到促进作用，能够对提高公众参与环境治理的积极性和主动性起到促进作用。[12]拥有更多环境信息的公众会更多地参与到环境治理中来。正因如此，信息型政策工具对环境治理是相当必要的，它是环境治理的一种重要手段。

三、信息型政策工具是中国城市环境治理的一种重要手段

信息是所有治理的基础[21]，也是治理，包括环境治理的工具。信息型政策工具是环境治理的一种重要手段，是继管制型工具和市场经济手段后发展起来的一项新的环境治理方法。城市文明“副产品”[22]使得中国城市环境治理应运而生。中国城市环境治理是环境治理的一部分，信息型政策工具自然是中国城市环境治理的一种重要手段。不止于此，还有进一步的理由可以说明信息型政策工具是中国城市环境治理的一种重要手段。

环境治理的管制型工具或指令性控制手段是国家行政机关运用行政权力，对开发利用和保护环境的活动进行行政干预的措施。在中国环境管理制度的创立和发展中，管制型工具或指令性控制手段发挥了重要作用。然而，管制型工具或指令性控制手段在中国污染控制中存在诸多问题。[23]首先，指令性控制手段有其自身的缺陷。行政距离过长影响到中央调控能力，管理机构的设置、运行以及机构之间的分工不明确又导致监测、执行费用大幅度增加。同时，指令性控制手段受人为因素的影响程度较大。从政策的制定者到具体措施的实施者，都有主观臆断的条件，使得指令性控制手段的有效性往往取决于制定者或实施者的个人素质而非客观规律。其次，全面施行指令性控制措施已经不能适应市场经济的要求。强硬的指令性控制手段无法包容市场经济对灵活、效益的要求，而且指令性控制手段的规章即使细如牛毛，也难以适应市场的瞬息万变和市场主体相互之间利益关系的庞杂。[24]再次，由于环境信息不完整，环境保护行政主管部门可能对环境污染及责任作出不准确的判断。环境责任判断的不准确性使环境责任追究难以落实。于是，相关的指令性控制手段可能失去其应有的功能。最后，指令性控制手段或管制手段的命令性和惩罚性特征带来一定的弊端。一方面，指令性控制手段应具有命令性和惩罚性特征，因为没有惩罚的制度是无用的。另一方面，具有命令性和惩罚性特征的指令性控制手段不能充分调动社会和企业本身的积极性，反而容易使它们产生对立的情绪，其实施的效果由此受到影响。

同环境治理的指令性控制手段相比，环境经济手段的实施可以实现环境资源的优化配置。实现环境资源的优化配置就是实现环境资源的高效利用，就是用尽可能低的费用达到尽可能好的环境治理效果。可以用尽可能低的费用达到达到尽可能好的环境治理效果，这对治理资金非常有限的中国来说是一个有效管理手段和途径。同时，环境经济手段的应用可以减弱政府的直接干涉，有利于实现公正、高效，有利于防止腐败。但是，环境经济手段的有效运行需要成熟、完备的外部环境的支持，而目前中国还难以具备其中的某些关键要素。这在近些年来实施和推广的排污收费制度及排污权交易中都得到反映。中国目前经济转型历时不长，集权思想余毒未尽，市场发育尚处于初级阶段，市场灵敏度因过多行政干预的存而受到影响，经济规律难以真正发挥作用。中国目前所有制改革走出了明晰产权的第一步，此领域的立法异常活跃，但理顺关系方面却尚待时日。中国目前排污收费标准有待完善，环境监理人员素质有待提高。[24]

在环境治理方面，中国的指令性控制手段和市场经济手段存在许多弊端，需要一些新的方法和手段加以补充。在城市环境治理方面亦然。从中国现有的国情来看，完全依靠政府或完全依靠市场都难以完成城市环境保护目标，需要引入一些新的工具或手段克服指令性控制手段和市场经济手段造成的偏差及政策失误、补充与完善现有的城市环境治理体系。信息型政策工具正是这些新手段中重要的一种。作出如此论断的理据在于信息是使其他工具发挥作用的不可或缺的工具，在于信息型政策工具能够起到指令性控制手段和市场经济手段无法起到的作用，从而可以弥补它们的若干缺陷。前文已为这些理据书上了厚重的一笔。相对于指令性控制手段和市场经济手段来说，信息型政策工具是中国城市环境治理的一种新手段。

环境管理的信息手段被称为人类污染控制史上继指令性控制手段和市场经济手段后的第三次浪潮。历史地讲，信息型政策工具是中国城市环境治理的一种新手段。20世纪90年代以来，作为指令性控制手段和市场经济手段的弥补手段，信息型政策工具在中国城市环境治理中得到广泛应用。目前，信息型政策工具是中国城市环境治理的一种重要手段。信息型政策工具在中国城市环境治理中具有重要作用使然。

信息型政策工具的运用使得中国城市公众对环境保护行政主管部门的工作、企业的污染排放以及处理利用情况有充分的了解，有利于中国城市公众参与环境监督，进而有利于推动城市环境治理的开展。信息型政策工具的应用使得中国城市决策者能够正确确定污染控制的优先领域，有助于提高污染控制和环境保护的效率。信息型政策工具的使用有助于提高中国城市环保参与者的环境意识，促进其改变环境行为。信息型政策工具不仅能使指令性控制手段和市场经济手段发挥作用，还能起到它们无法起到的作用。所以，信息型政策工具是中国城市环境治理的一种重要手段。

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Information-typed Policy Tools: Important Means to Urban Environment Governance in China

DENG Ji-wen

(Teaching Department of Ideological and Political Theory, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Information-typed policy tools are some means or ways with information attribute which governments take in order to achieve policy goals in the process of policy formulation, execution and feedback. They are one of important means to environment governance, and are a new method to environment governance after control and market tools. Urban environment governance in China is a part of environment governance, and of course information-typed policy tools are one of important means to urban environment governance in China. Information-typed policy tools play important roles that mandatory control means and economic means can not do, and thus are one of important means to urban environment governance in China.

information-typed policy tools; China; urban environmental governance; important means

G203

A

1673-9272(2013)06-0079-04

2013-09-15

国家社会科学基金项目：“中国城市环境治理的信息型政策工具研究”（编号：10BZZ034）；湖南省社会科学基金项目：“长株潭城市群环境治理信息型政策工具应用的实证研究” （编号：12YBB293）；湖南省科学技术厅软科学研究计划项目：“湖南省城市环境治理信息型政策工具应用的实证研究——以长株潭城市群为对象”（编号：2012ZK3104）；湖南省情与决策咨询课题研究项目：“‘两型社会’建设中长株潭城市群环境治理信息型政策工具的优化研究”（编号：2013BZZ48）。

邓集文（1971-），男，湖南隆回人，中南林业科技大学思想政治理论课教学部教授，博士，北京师范大学博士后研究人员，研究方向：政治理论与公共管理。

[本文编校：徐保风]