分税财政体制下的地方税体系健全探究

周 艳

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000）

分税财政体制下的地方税体系健全探究

周 艳

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000）

1994年税制改革并实行分税财政体制后建立起了现行地方税体系。随着我国经济体制改革的深入和经济建设的迅速发展，地方税体系在税权划分、税种设置及税收征管方面存在的问题日益显露。针对这些问题，在总结国外地方税体系建设经验基础上，结合我国的实际情况，提出相应健全措施。

地方税体系；财政分权；税权；主体税种

一、财政分权与地方税

几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标。财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

奥茨在《财政联邦主义》（1972）一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。

马斯格雷夫（1959）从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。由此可见，财政分权的核心就在于地方政府拥有合适与合意的自主权进行决策。

地方税，是中央税的对称，顾名思义是为了实现地方政府职能，满足地方政府公共支出需要，由地方政府负责征收、管理和支配的一类税收。它是国家在中央政府与地方政府之间对各种税收收入的归属和管理权限进行分割的产物。税收分割问题是财政分权问题的一个核心。

世界各国对于地方税管理权限的划分大体有三种类型：（1）立法权与管理权完全属于地方，地方政府可以决定课征地方税收。（2）立法权属于中央，地方政府有较大的机动权限。（3）立法权和基本管理权均属于中央，地方政府只负责征收管理。我国现行地方税本质上属于第三种类型，立法权和基本管理权高度集中于中央政府，地方负责征管和使用，这种状况诚然具有我国的时代背景和国情因素。[1]

地方税体系作为一个系统是由地方税税收收入、税收制度、税收权限与征收管理等组成的一个有机整体，以事权、支出范围和财权划分为主要内容的分税制是地方税体系存在的基础，由税源分散、功能各异的地方税种所构成的税收制度结构是地方税体系的主要内容，科学、先进的税收征管制度则是地方税体系落实的必要保证。

二、我国地方税体系现状分析

我国现行地方税体系是在1994年税制改革并实行分税制财政体制后建立起来的，自新税制实施以来，地方税在组织收入，促进地方经济建设等方面发挥了很大的作用。但随着我国经济体制改革的不断深入和经济建设的迅速发展，现行地方税体系存在的问题也日益显露出来，健全地方税体系已迫在眉睫。

（一）税权现状及问题

分税制财政体制是在中央和地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税种，并以此为基础确定各自税权和协调财政收支关系的一种制度。但从我国当前现实看，虽然中央税、地方税已大致明确，但税权集中尤其是税收立法权仍高度集中于中央政府的局面并未打破，地方税税种的税收立法权、解释权、税率调整权和减免税权等都未下放给地方，致使地方政府无法根据本地的实际情况，制定地方税收的收入制度、税收规模、税收种类、征收标准和管理办法等，进而难以获得充足的财政收入和发挥必要的调控功能；由于地方政府缺乏必要税权，满足不了地方支出需求，客观上刺激地方政府及部门通过各种非税方式筹集收入，地方政府收费权限和收费规模日益膨胀，损害了国家财政制度的统一性和严肃性。

此外，从法律角度看，我国缺少一部统领整个税收体系的税收大纲或税收基本法，整个税制体系建设缺乏有力的法律依据和行为规范。我国在地方税体系建设上缺乏基本依据和规范，对中央与地方的税收立法权和管理权、开征地方特征税种等重大问题尚无明确的法律规定。如在大多数国家和地区房地产税作为地方税，地方政府或议会都有确定税率和计税依据等方面的自主权。而我国税收立法权过于集中，不利于地方行使职能。[2]

（二）税种设置现状及问题

我国目前的税收体系中，划归地方的税种数目不少，全部收入归地方政府并由地方税务机关征管的税种有房产税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、车船税和耕地占用税等。收入主要归地方政府且由地方税务机关征管的税种有4个：营业税、资源税、城市维护建设税和印花税。可见，地方税种大多具有收入不稳定、征管难度大和税源零星分散的特点，地方税体系缺乏有效稳定的收入规模较大、税源成长性好的主体税种；同时存在税种设置重复与交叉征收问题，比如对房租收入进行课征的房产税与营业税；此外，由于社会保障税等税种设置缺位，地方税应该发挥的社会分配调节功能也难以实现。

（三）征收管理现状及问题

从税款征收来看，部分属于地方性的收入仍由国税局代征，使地方政府不能充分行使对地方收入的管辖权。此外，这部分地方税收入由国税部门代征后，其他管理权、检查权等的归属就难以解决。这导致中央税与地方税的内涵与外延难以准确界定，税收政策和征管工作、原定计划和实际征收相脱节，国地税征管中容易发生扯皮，征收成本加大。

从税务管理权看，依据税收征管法等法律法规规定，地方税务局对既缴增值税又纳地方税的纳税人不得行使税务登记权，仅对单纯缴纳地方税的纳税人具有税务登记权，这些规定造成地税部门征税权和管理权的脱节，不能有效地管理和控制地方税源。

征管手段比较落后，也是我国地方税征收管理中存在的一个重要问题。很多地区特别是边远山区的电子设备配备不到位，税政管理、税收稽查、纳税申报审核等工作仍以手工操作为主；相应的软件开发滞后，缺乏专业的系统维护人员；部分征管人员的信息化操作熟练程度不够，业务水平亟待提高。[3-4]

三、地方税体系国际比较与借鉴

（一）地方税体系国际比较

1.美国

美国是联邦制国家，其最显著的特点就是高度分权。联邦宪法明确规定了各级政府的权力和地位，各级政府间不存在上下等级隶属关系，联邦、州和地方政府都有各自独立的立法、执法和司法部门，各自独立行使联邦宪法赋予的权力。与联邦制政体相适应，三级政府具有各自独立的税收立法权、税收执法权和税收司法权。三级政府都有各自的主体税种，这也为各级地方政府对联邦政府的财政依赖较小提供了经济基础。

美国的三级政府可就同一税源征收各自税种，比如三级政府同时就公司所得和个人所得这些共享税源开征公司所得税和个人所得税。各级政府都有各自的主体税种：联邦政府的主体税种为个人所得税，州政府的主体税种为销售税，地方政府的主体税种为财产税，它们相应地对联邦、州和地方政府税收的贡献率为：50%、58%和75%。

在税收征管方面，联邦、州和地方分别立法，各自都有一套税务征收机构，按照各自制定的税法进行税收征收和管理。

美国模式的特点是税收管理权限划分清楚，税种和税收关系固定化，是一种完全的分税制。瑞典、挪威、意大利等国，也实行这种彻底的分税制。

2.德国

德国也是联邦制国家，包括联邦、州和地方三级政府，强调分权自治。但与美国不同的是，其税收立法权集中，执行权分散。联邦税、共享税和一些大的地方税税收立法权集中在联邦政府，税收征收管理权归地方。各州一般只能对地方性小税种和具有地方特色的税种行使税收立法权。

德国的税种设置分为专享税和共享税两类，那些税基广、税量大的税种基本上都被列为共享税，税收管理权和收入行使权统一为某级政府的划为专享税，个人所得税、营业税在三级政府间共享，增值税和公司所得税仅在联邦和州两级政府间共享。各级政府的主要收入来源是共享税。

在税收征管方面，按州一级政府设财政总署作为税收征管领导机关，三级政府都有各自独立的税收体系，都设立了地方税机构。

德国模式是集“集权”和“分权”相兼容的分税制，地方税管理权限划分适度。

3.法国

法国实行中央集权制政体，税收依据中央、省和市镇三级政府也相应地分为三级管理。税收管理权主要集中在中央政府，地方政府的税收权限较小，没有税收立法权、执法权、司法权，只能按中央政府的税收政策及法令执行。

法国的税种设置分为中央和地方两大税系。税源较大的税种划为中央税，税源小的税种划归地方，按税种专享，不设共享税，在税收征管上，法国设立中央和地方两套系统，互不交叉地分别征收。地方税收入份额较小，地方政府对中央依赖程度较高。

法国模式是一种不彻底的分税制，税收和税种关系比较单边化。实行这种模式的国家还有韩国、英国、印度等。[5]

（二）经验借鉴

1.税权划分

从国外情况看，虽然各国政治体制、经济发展水平等国情不同，税权下放的程度也不同，但大多国家的中央政府在地方税权的支配以及收入分配中都占据主导地位，这对保证中央政府宏观调控和国家税制统一有重要意义。但鉴于地方政府事权责任及组织税收收入的主动性和积极性，地方适当分权也是必要的。从发展趋势看，税收“分权”成为发展的主流。上世纪以来，大部分经济发达国家都实行了税收分权，这种分权改革也在日益深入到大多数发展中国家。由于国情差异，我国不可能照搬照套，但分税制作为一种较规范的税收管理体制，我们在设计具体地方税体系时应予以参考和借鉴。

2.税种设置

总体来说，构成地方税体系的税种数目不少，但税基窄，税额偏小，在全国税收额中的比重都不大。各国地方税体系建设的主要内容是主体税种的建设，因为主体税种是地方收入的支撑，因而实行分税制的国家，不论集权或分权，都会鉴于本国的税种设置、地方政府支出需求及税源分布等因素，选择某个税种或税种组合作为地方税体系的主体税种。

3.税收征收管理

将税务征管机构划分为国税和地税是分税制国家的通常做法，国税与地税之间不存在领导与被领导关系，只是业务联系，且都注重相互协调和配合。无论是中央税收还是地方税收都实行各自入库，形成各级政府的收入来源。为促进税款的顺利征收并降低征管成本，欧美各国都建立了严密的信息处理系统，将税收征管的各个环节都纳入计算机网络管理，税务机关可以随时掌握税收进展和各种纳税资料，并可据此完成对纳税人申报状况的评估、稽查和处理，强化税务稽查能力，进一步促进税款征收的顺利完成；各国还建立了严格的税务处罚机制，使纳税人偷逃税款的成本和风险加大，降低纳税人偷税漏税的动机；此外，为有力打击税务违法犯罪行为，防止税务机关内的舞弊行为，除设立税务监察机构外，不少国家还建立了税务警察制度。

此外，随着纳税人数的增加，纳税项目复杂性的增强，为降低税务征管机关的征收成本和纳税人的纳税成本，税务代理制度在欧美各国得到普通推行，而且税法越复杂、越繁琐，税务代理的降低成本效应就越明显。各国并相应建立了较为完善的税务代理管理体制和税务代理人员资格认定制度，以加强对税务代理人员和业务的管理。[6]

四、我国地方税体系优化建议

（一）建立合理稳定的税权划分规则和模式

通过完善法律体系，规范税权划分。首先完善宪法，树立全国人大和省级人大在税收法律立法中的主体地位，从授权行政立法为主向国家权力机关立法为主转变，强化税法，弱化政府行政机关及业务部门的行政法规；制定实施《税收基本法》，建立《地方税通则》，通过法律形式就地方政府对地方税收应有的立法权、征收管理权、税收减免权以及税务稽查等权限进行稳定化和规范化，维护并实现税收活动的稳定性和连续性。

目前我国税权划分的关键是要赋予地方一定的税收立法权。我国应改变当前税收立法权过于集中在中央的状况，进而建立中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的相对集中型模式。对于类似营业税这样的全国范围统一开征、且对宏观经济和宏观调控影响较大的地方税，由中央统一制定基本法规和实施办法，地方拥有一定的在授权范围内的税率调整权和减免权；对于城市维护建设税、耕地占用税、车船税、房地产税等税源较普遍、税基不易转移，且对宏观经济和宏观调控影响较小的税种，其税权应以地方为主，中央只负责相应的基本税法制定；对于契税等税源零星分散，征纳的经济效率低下，纳税环节不易掌握又具有明显地域特点的税种，其全部立法权限应下划给地方。地方政府可以根据当地经济资源优势，结合社会发展状况，对有地方特点的税源开征新税种，赋予地方自主立法权，以地方税收法规形式发布并实施。

（二）科学配置税种，完善地方税制体系

科学合理地确立地方税税种，是分税制的核心，也是中央税体系和地方税体系建设的基础。按照财政分权的基本原则，为保证各级政府履行公共职能的需要，各级政府应该配置相对独立的税种。在具体的地方税制体系设计时，还要充分考虑各个税种的主要功能及其经济效应、税基发达程度和相应地方经济发展水平以及税种征管效率等因素。在保证中央财力在财政体系中主导地位的前提下，地方政府应有自己的主体税种，以确保地方拥有稳定可靠的收入来源。

1.适时把财产税发展为主体税种

普遍认为比较适宜划归地方成为地方主体财源的税种应具备以下特性：一是课征于非流动性生产要素的税收，以免因地方税收竞争导致资源配置的效率损失；二是所负担提供的公共品具有明显的受益区域和受益对象范围，可以有效地实施受益原则征收的税收；三是征收的社会经济效应具有明显区域性，可用作地方政府解决地方社会经济矛盾工具的税收；四是税源比较零星分散，且具地区差别，征收难度较大，地方征管税务行政效率更高的税收；五是税源稳定并具有适度弹性的税收。 因为房产和土地等普遍存在的财产具有地域性特征且流动性较弱，因而地方政府公共服务的质量高低以及当地基础设施的完备与否直接关系到这些财产的增值及收益高低。此外税收收入的支出目标主要用于地方性的公共服务，因而，对辖区内的这些物品征税，“取之于财产、护之于财产”，极大体现了受益与负税对等的原则和纳税能力原则。

房产、土地等财产不能移动，不会发生税基的大量地区性转移，税基稳定隐匿也比较困难，纳税面宽，容易控制管理，因而税源比较稳定可靠。同时，财产税与经济增长具有一定的相关性，随着经济发展和基础设施的完善，房屋等财产在不断增加，其价值因时代变迁与需求增加而不断提高，所以，财产税收入充足且有适度弹性，可以成为地方政府的重要税收来源。

从税收征管的角度看，财产税税源比较零星分散，且有地区差别。而对于财产登记、财产转移等涉税事项，地方政府能够严密掌握，因此适宜地方政府实施严格监控，减少偷漏税的可能性，降低管理成本。

鉴于以上分析，财产税具有成为地方税主体税种的最良好禀赋，被公认为理想的地方税主体税种。

2.调整完善辅助税种

改革资源税制，扩大现有的课征范围，将水、森林、湖泊、沼泽等纳入资源税征税范围，实行的计征方式由从量定额改为从价定率，并提高相应税率，通过增加资源税税负，实现资源的可持续采用，增加资源开采地的财政收入。

改革个人所得税，扩大综合所得税的征收范围，将工薪、劳务、稿酬等勤劳所得合并征收个人所得税综合所得税，简化税目；取消内外有别的个人所得税税制；建立分类与综合相结合的个人所得税课征模式。

开征社会保障税，世界各国很多地方开征了社会保障税，而且在发达国家作为主体税种。将社会保险费改为社会保障税，由税务机关征收社保税有利于社会保障基金的征收、管理和发放，杜绝挤占和挪用基金行为的发生；有利于强化执法行为，节约社会资源和提高征管效率，有效避免和减少偷逃费的发生；有利于加强保费征管规制，促进我国社会保障体系的完善。

开征环保税，可考虑建立起独立的环境保护税种，将现行的排污、水污染、大气污染，工业废弃物，城市生活垃圾废弃物，噪音等收费制度改为征收环境保护税，充分发挥税收对环保工作的促进作用，保证社会经济的可持续发展。

合并现行的印花税与契税为新的印花税，根据各应税凭证文件的特点分别制定税率或税额，同时扩大印花税的课税范围。

通过以上调整，形成的地方税体系，结构合理，调控功能较强，为地方政府筹集收入履行职责以及调控经济将发挥有力作用。

（三）加快税收征管制度的改革

由于地方税税源分散、收入隐蔽、难于监管的特点，地方税的征管工作尤为重要。

1.通过修改《税收征收管理法》等法律明确国税、地税机关的权限范围，通过法律形式，将国税、地税在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面的征管权限进行规范和固定。明确的国税、地税税收征管权限，直接关系到中央与地方收入按时征收和保质入库。

2.加快信息化建设步伐，通过计算机网络全面推进税务机关与银行、工商、海关等部门的信息共享制度，最大限度的了解纳税人的生产经营情况，对纳税人进行全面控管，形成环环相扣的监督机制；此外通过运用计算机实施征收和管理，全面提高征管效率，改善征管服务质量；另外通过征管手段的这种优化，精简内部机构，优化人力配置，充实征收一线和稽查队伍，加大打击偷抗税力度。

3.加大税务稽查和税收惩罚力度。有效的税务稽查和税务惩罚机制是实施税收征管的重要保障。为此，首先要提高税务稽查人员的业务水平和技术能力，使其能够适应当前税收征管模式下对税收稽查的要求；其次要加大税务处罚力度，对偷逃税行为起到应有的威慑作用，通过加大税收司法工作的执法力度，减少纳税人偷逃税的动机，自觉依法纳税，优化税收征管环境。

4.建立完善的税务人员培训系统和监察系统。建立和完善税务人员培训系统，提高税务人员的政治业务素质；建立完善的税务人员监察系统，杜绝以权谋私，保证执法效果，提高税务机关的内部管理水平。

此外，针对我国税收法制建设相对滞后、纳税人纳税意识薄弱的现状，通过税务代理人员专业化的服务建立纽带，帮助纳税人实现依法纳税同时减轻税务机关征管成本显得尤为必要和紧迫。因此，相关部门应尽快完善税务代理资格认证、执业考核等法律规定，为税务代理业务的发展创造更为宽松的制度环境[7]。

[1] 邓子基.地方税系研究[M].北京：经济科学出版社，2007.

[2] 金 哲.中国现行地方税体系评析[J].经济与管理,2010,(11):79-83.

[3] 王 韬.中国地方税体系存在的问题及完善构想[J].经济与管理，2011,(3):63-66.

[4] 何晓蓉，徐庆军.我国纳税评估工作的问题与对策研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2009,(4):84-87.

[5] 张慧茹.构建我国地方税体系问题研究[D].长春：东北师范大学，2008.

[6] 胡晓敏.我国地方税体系存在的问题与对策分析[D].南昌：南昌大学，2008.

[7] 仓 琼.完善我国地方税体系的问题研究[D].苏州：苏州大学,2008.

On Perfecting the Local Tax System under Fiscal Decentralization

ZHOU Yan
（College of Finance and Public Administration, Anhui University of Finance, Bengbu 233000, Anhui, China）

China current local tax system has been set up when the tax system was reformed and fiscal management system on tax was implemented in 1994.The problems on limits of tax powers and tax category setting and tax administration have become increasingly apparent with the deepening of economic reform and the developing of economic construction. The paper attempts to propose correspondingly perfect measures based on international experience and our national situation.

local tax system; fiscal decentralization; tax powers; main tax category

F812.42

A

1673-9272(2013)04-0058-05

2013-04-12

安徽省教育厅人文社科研究项目：“促进公益性捐赠的税收激励政策研究”（编号：SK2012B003）。

周 艳（1981-），女，安徽肥东人，安徽财经大学讲师，经济学、管理学双硕士，研究方向：财税理论与政策。

[本文编校：罗 列]