我国高校毕业生就业政策的范式转移

杨东华

（中山大学理工学院，广东广州，510275）

我国高校毕业生就业政策的范式转移

杨东华

（中山大学理工学院，广东广州，510275）

运用彼得·霍尔（Peter Hall）的政策范式理论，分析改革开放以来我国校毕业生就业政策领域的范式变化。自1949年以来，我国高校毕业生就业政策共经历了三个明显的范式阶段：行政配置政策范式（1949-1985），双轨制政策范式（1985-2000），以及正在制度化中的市场配置范式（2000年开始）。发生了两次范式的转移：从行政配置向双轨制的政策范式转移，从双轨制向市场配置的政策范式的转移。

高校毕业生就业政策；政策范式；范式转移

过去二十多年以市场为导向的经济改革为我国带来了前所未有的经济增长，改善了人民的生活质量，但同时由于经济发展与政策制定的不协调，导致经济发展、环境保护与社会公平之间的失衡，在就业、医疗、教育、住房、社会保障、公共安全等方面暴露出许多社会矛盾，甚至有恶化的趋势，迫切需要我们对现行政策进行反思，推动政策创新，从而有效回应这些问题的挑战。

高校毕业生就业政策一直是社会关注的焦点问题。在此引入彼得·霍尔的政策范式和范式转移的概念，从范式转移的视角梳理、分析改革开放以来我国高校毕业生就业政策的变迁，并在此基础上分析市场配置新政策范式出现的原因。

一、政策范式与范式转移

“范式”概念最早是由美国科学哲学家托马斯·库恩提出的。他认为，“范式”是指特定社区共同体所拥有的理念、价值和技术的总和。［1］基于库恩的科学范式理论，彼得·霍尔发展了“政策范式”概念。霍尔认为，政策范式是镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架，它不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，而且还决定着政策制定者对其想要解决之问题的认识。

政策范式具有一定的稳定性，但并非绝对不发生变化，当政策目标，政策策略、方案及政策工具等政策要素都发生根本变化时，就被认为是发生了政策范式的变化。根据政策变化的程度，霍尔将政策变化区分为三个不同类型：第一序列变化是指现有政策工具设置的变化，政策变化呈现出渐进的、满意的和日常决策的特征；第二序列变化是实现政策目标的基本工具的变化，新的政策工具的发展则是朝着战略行动的方向前进了一步；第三序列变化是最根本的，指政策工具的设置、政策工具和政策目标三种要素都反生变化，将会引起政策范式的转移。［2］

政策范式是政策科学的重要概念，它代表着政策行动的框架，可以根据决策者如何设定政策目标、如何选择政策工具和如何界定政策问题来加以鉴别。政策范式的变化是政策学习的结果，而政策范式的转移是一个社会学习的过程。

高校毕业生就业政策的范式往往表现为：高校毕业生就业政策的话语模式、高校毕业生就业政策的价值目标、政策工具、政策问题的界定以及政策取向等方面，当高校毕业生就业政策环境发生改变，传统的政策范式难以保证高校毕业生就业活动的有效性，就需要建立新的政策范式，重新调整政策活动中的主体关系。

二、市场转型初期高校毕业生就业政策范式：走向双轨制

（一）行政配置政策范式的特征

市场转型前的行政配置政策范式是以计划经济体制下指令性计划调配为基础，强调高度集中、个人利益完全服从国家利益。它具有一些鲜明的特征（见表1）。首先，从政策目标上看，我国高校毕业生就业政策的目标是为了社会主义建设，实现人才资源的合理配置；同时，宏观调控人才的流向，以缓解各地区人才资源的不平衡。其次，国家使用了政府主导的政策工具，通过政府统一制定计划，直接分配和行政命令的方式实现政策目标。这种就业政策范式是与当时计划经济体制相一致的，有利于将有限的高素质人才用于国家最需要的领域及行业。

表1 范式阶段一：行政配置（1949－1985）

“文革”期间，高校毕业生分配由学校所在地的“革命委员会”负责。恢复高考制度后，高校毕业生又回归国家统一分配制度，实行“抽成调剂、分级安排”的办法。总体而言，在上世纪80年代中期以前，基本是实行按照国家指令性计划进行分配的办法。

（二）行政配置政策范式的弊端

统招人才培养模式与行政配置就业政策是相辅相成的，但这种政策也存在诸多的弊端。第一，人才资源配置不合理，限制了个人的积极性和创造力，在计划分配的执行过程中，经常会造成毕业生专业、专长与用人单位的要求不一致的现象，造成人才浪费。第二，影响了用人单位择优选拔的自主权和积极性，用人单位处在被动的局面，“供求”双方的活跃性降低，形成了“等、靠、要”的被动局面。［3］第三，人才培养模式与社会对人才素质的要求不符，学校只顾培养，无需考虑社会需求，从而造成专业设置、课程教育与社会需求严重脱节。第四，学生没有就业的危机感，缺乏竞争的环境和机制，不利于大学生竞争意识的培养。第五，高校毕业生分配部门权力过大，分配的过程中很容易因人情关系、权钱交易等造成不公平现象。

（三）双轨制政策范式的形成及特征

行政配置就业政策范式对于就业中出现的问题的解释能力日益减弱，政府通过改变政策工具的设置，试图根除就业政策范式中存在的弊端，但没有奏效。这就促使人们寻找新的范式，进行修正政策的试验过程，经过对新理念的探寻，建立新的政策范式。

1985年5月27日，中共中央《关于教育体制改革的决定》明确了“毕业分配办法，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿，学校推荐，用人单位‘择优录用’的就业制度”。这是建国以来高校毕业生就业政策的一次重大改革，预示了我国高校毕业生就业政策范式的转移，以“计划调配为主，双向选择为辅”的“双轨制”政策范式的建立。

表2 范式阶段二：“双轨制”政策范式阶段（1985-2000）

双轨制政策范式的主要特征（见表2）包括：首先，从政策目标上来看，高等教育也要更好地适应社会经济发展的需要，实现人才资源的合理配置。其次，为了实现政策目标，政府采用了国家为中心、市场为驱动力的混合型政策工具。委培生和自费生首次出现在招生计划中，同时，毕业生就业方案也做出了相应的调整：计划内招生，毕业时实行“供需见面”和一定范围内的“双向选择”；委培生则按合同就业，自费生则“市场配置”。此外，通过建立收费制度，改变学生上大学后培养费由国家全部承担、毕业时由国家包安排就业的机制。同时，建立相应的奖学金、贷款制度，引导学生毕业后参与劳动力市场的竞争。再次，从政策取向来看，政府为了毕业生的充分就业和人力资源的合理配置，一方面在中央、地方、高校和市场之间实行分权，另一方面仍然集中计划配置毕业生权力的再分配。

三、市场经济体制下高校毕业生就业政策范式：从双轨制到市场配置

（一）双轨制政策范式的弊端

“双轨制”政策范式是在特定历史条件下形成的过渡性就业政策，具有承前启后的作用，为高校毕业生的充分就业以及人力资源的合理配置起到了积极的调节作用，增强了用人单位选择的自主权，增强了学校在人才培养上的积极性和主动性，提高了学生的学习积极性和竞争意识。但是，这一政策范式只是一个理想的机制，只是在形式上增加了就业的方式和途径，本质上还是对国家集中计划配置毕业生权力的再分配，即在中央、地方、高校和市场之间实行分权。

第一，市场配置人才就业对计划分配就业的冲击。从劳动力市场的角度来看，市场化强调的高校、用人单位、毕业生三方的利益，但在赋予用人单位、企业和毕业生自主权同时却消减了政府的调控权，动摇了原有计划分配中国家利益占首要位置的状况。

第二，市场化冲击着高校招生与就业的公平性、选择性和风险性。对部分学生实行收费制、部分学生实行公费制度的改革为招生和分配部门提供了滋生腐败的可能性，出现“分不够、钱来凑”的不合理现象，这使教育的公正性受到扭曲。毕业生就业过程中计划分配与双向选择就业方式并存，使就业与择业的公平性、选择性、风险性受到质疑。由于国家计划招生中的调节性，使学生在接受高等教育初期，本身的自主权受到了干预，选择后还需要承担毕业后就业意愿改变、不愿意定向就业的风险。市场化强调的自主权冲击着由于计划分配所带来的风险，使得政策成为一个“不对称、不完善”的方案。

第三，市场化冲击着毕业生就业流向的可控性。由于市场化的需求，使得国家在就业中的控制力减弱，对毕业生的主导作用降低，对毕业生流向的控制减弱。就业观念中的经济意识逐步增强，传统的服从国家分配观念弱化，造成国家无法控制宏观调控与市场化追求自主权的冲突。

（二）双轨制政策范式的政策调整

针对我国高校毕业生就业的各种问题，政府采取了一系列的调控政策，对政策工具的设置和政策工具的选择进行了调整，出现了第一和第二序列的变化。政策工具包括四大类：组织为本的工具，权威为本的工具，财政为本的工具和信息为本的工具。以组织为本的工具，根据组织的不同，可以划分为国家的直接供应和公共企业提供，志愿和社区的工具、建立市场和政府重建等。以财政为本的政策工具主要包括发放补贴和贷款、调整税率等。以权威为本的工具，主要分为政府的经济和社会管制、咨询委员会等。

政府在政策调整中，主要使用了权威、财政和组织的政策工具对高校毕业生就业矛盾进行了调整。首先是权威工具，中共中央十四大和十四届三中全会明确了要建立社会主义经济体制，并将其写入《宪法》。这从权威角度进一步推动了我国高校毕业生就业制度的改革。其次，就财政工具来说，提出了从包上学费用、包干部身份就业的“双包”转为自费上学、自主择业的“双自”政策。自费上学完成了完全国家承担人力资本投资向国家与个人共担的转变。再次，从组织为本的工具来说，明确了政府主管部门和高等学校的职责分工以及工作程序，明确了国家教育主管部门、高等学校和毕业生的权利和义务。

尽管双轨制就业政策范式符合当时社会经济形势的需要，并完成了学费由国家和个人共同承担的转向，准确界定了国家、高等学校、用人单位、大学生等在就业中的地位。它在较好发挥了提高资源配置效率与提升劳动生产积极性的同时，也有意无意地回避了一些问题。在当时特殊的历史条件下，这些问题尽管进行了一些政策性的调整，但仍不可能也无能力去彻底解决，并随着时间的推移逐步加剧，双轨制就业政策范式必将发生范式转移。

四、市场配置政策范式的形成及其制度化

（一）市场配置政策范式的形成

由于计划经济向社会主义市场经济转变的进程加快，特别是按照市场经济的要求对国有企业的改造，推动了劳动力要素市场的发展。为此，政府进行了一系列政策调整，2000年，取消了向毕业生发放“派遣证”的做法，改为向毕业生发放“报到证”。［4］2002年，国务院的《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》（简称“国办发〔2002〕第19号文”）明确要求，建立市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的就业机制，努力实现高校毕业生的充分就业。在特定历史条件下形成的“双轨制”的就业政策随着社会主义市场经济的逐步完善，该政策范式中指令性计划分配方式影响着市场配置人力资源的基础性作用，进一步改革高校毕业生就业政策成为必然。

近年来，各部门相继出台多项政策，对高校毕业生自主创业在贷款、税收等方面给与扶持；通过一系列新举措拓宽就业渠道，激励毕业生到基层、边远地区建功立业；通过实施“西部计划”、“三支一扶”、“农村教师特岗计划”、毕业生入伍预征、自主创业等项目积极促进高校毕业生就业。

这一阶段高校毕业生就业在符合社会需求方面有了质的变化，并具备了较多的市场因素，政府不再承担毕业生就业的主要责任，而是转为通过制定方针政策，消除各种体制和政策的障碍，规范毕业生就业市场，为毕业生自主择业提供舞台，不直接干预毕业生的就业；高校的职责也转为对该校毕业生提供就业指导、就业服务和就业推荐；毕业生作为人才市场的“供方”，在就业过程中拥有择业的自主权，但必须遵循就业市场的规则，履行相应义务，接受用人单位的筛选，掌握承担失业的风险，独立承担相应的民事责任；用人单位作为人才市场的“需方”，在行使自助用工权利的时候，同样也要受到“供方”权利的制约，遵守市场规则和履行相应的义务。

从高校毕业生就业政策的本质来看，它已基本实现了向市场配置的转变，随后的就业政策更多是技术上的完善。自此，以“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的就业机制”成为我国目前大学生就业的基本政策。

（二）市场配置政策范式走向制度化

在市场配置政策范式制度化的过程中，政府采取了一系列的调控措施，主要对政策工具设置和政策工具的选择上进行了调整，即出现了第一序列和第二序列的变化，在技术上完善了市场配置的政策范式。从组织为本的政策工具来说，政府在大力支持毕业生自主创业时，在政策、经费和项目上采取的是直接供应（投入）的方式进行保障。对于困难毕业生，采取各高校重点“一对一帮扶”的方式，帮助其顺利毕业。而从财政为本的政策工具来说，政府通过设立转向经费的方式对到西部和艰苦边远地区就业的毕业生给予一定奖励。另外，从信息为本的政策工具来说，政府要求“广泛动员，主动出击，千方百计收集岗位信息”，同时，还要求“各高校要切实加强就业信息网络服务，加快实现区域间、高校间、校企间求职招聘信息共享”。除了增加和拓展信息渠道之外，加强就业指导课程的教学也成为切实提高高校毕业生就业竞争力的有效途径。这些就业政策的调整，顺应着市场经济的发展，使得政府和大学生成为平等的市场主体，而不是政府在单方面的分配安置着就业主体，尽管在发展的过程中会遇到一些问题，但都只需要在技术上进行完善，以实现市场配置范式的制度化。

（三）市场经济体制下“市场配置”政策范式的特征

表3 范式阶段三：“市场配置”（2000－）

“市场配置”政策范式（见表3）具有的特征：首先，政策目标的制定，是为了适应社会主义市场经济的发展，建立市场化和规范化的高校毕业生就业体制，充分发挥市场在配置人力资源过程中的基础性作用；其次，在政策取向方面，主要确立了以市场为导向、鼓励毕业生自主创业和灵活就业；再次，在政策工具选择方面，以市场为主进行人才资源的基础性配置，同时辅之以政府调控、学校推荐、学生与用人单位之间双向选择。

［1］ 托马斯·库恩.科学革命的机构［M］.金吾伦，等，译.北京大学出版社，2006：40.

［2］ 岳经纶.中国发展概念的再定义：走向新政策范式［M］//岳经纶，郭巍青.中国公共政策评论（第1卷）.上海人民出版社，2007：1-3.

［3］ 黄中庸，周建民，陈令霞.我国大学生就业政策演变的价值分析［J］.理论界，2006（8）：128.

［4］ 周建民，陈令霞.析我国大学生就业政策的历史演变［J］.辽宁工学院学报，2005，7（1）：104.

G645

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杨东华（1969-），男，硕士，讲师，研究方向为学生事务管理。