国内行政服务中心研究述评

秦 浩 郭 薇

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

国内行政服务中心研究述评

秦 浩 郭 薇

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

行政服务中心研究是公共管理领域研究的新课题，国内开展的相关研究已由单纯的国外概念引介和研究视角模仿逐步转向本土现实的实证研究与理论思考，研究思路表现为在西方语境的观照和指引下，在学习借鉴“一站式”服务理论的基础上进行的本土化探索，呈现出多元化研究方法、多学科研究视角、多层面研究内容等典型特征。针对研究中存在的滞后性、程式化和零散化问题，应进一步提高研究的前瞻性、创新性和系统性，尽快建立一套规范完整的分析框架，注重理论创新与本土语境的融合，并加强对我国行政服务中心建设过程中的一些深层问题的挖掘和分析。

“一站式”服务；行政服务中心；述评

行政服务中心是我国地方政府在探索行政审批制度改革进程中出现的新生事物，自 2004年《行政许可法》颁布实施以来，行政服务中心建设在全国范围内铺展开来，目前已基本形成覆盖各级地方政府的纵横交错的行政服务网络，成为服务型政府建设的有效载体。国内学界关于行政服务中心的研究思路，表现为由单纯的国外概念引介和研究视角模仿逐步转向本土现实的实证研究与理论思考，取得了丰硕的研究成果。总结梳理近10年来国内研究的宏观逻辑和发展脉络，了解把握其最新动态和发展趋势，无疑有助于该领域研究的进一步拓展深化。

一、行政服务中心研究的兴起与理论渊源

行政服务中心的诞生是国外管制改革和公共服务体系建设催生的产物，其推广普及的理论动因则是“一站式”服务理论的萌生与发展。从本质上看，“一站式”服务理论既是对政府管制理论的继承和创新，又是对政府管制理论的扬弃和超越。20世纪70年代，以哈耶克 （Hayek）、弗里德曼（Friedman）、布坎南（Buchanan）等人为代表的新自由主义学派开始重新思考政府与市场关系的平衡问题，试图摆脱全能政府的惯性思维，主张应通过恢复“有限政府”以避免“政府失灵”。进入20世纪80年代，随着凯恩斯主义共识的逐渐破裂和各国管制改革的陆续启动，反对政府干预的批判性研究渐趋理性，学术研究的主流转向放松政府管制、强化公共服务等更具建设性的议题。斯蒂格里兹（Stiglitz）从经济学角度对市场失灵进行的系统化分析，奠定了政府管制理论的研究基础。布雷耶尔（Breyer）、史普博（Spulber）、施蒂格勒（Stigler）等人围绕管制的范围领域、方法选择、政策措施等，相继提出了三种不同的管制模式，分类管制、适度管制的思想逐渐深入人心。80年代末期掀起的政府再造浪潮，又为政府管制改革注入了管理主义的价值内涵，顾客导向、无缝隙政府理念的提出以及政府治理模式的转变，反映出人们追求善治的努力和趋势。20世纪90年代以来，随着现代企业管理的理念和方法被大量引入到政府管理，“一站式”服务进入到学者们的研究视野。威玛（Wimmer）等人最早从一体化公共服务的角度对“一站式”服务的概念进行了界定：“‘一站式’服务是指为用户——所有的顾客提供一体化的公共服务。它允许公民、企业和其他机构能够拥有24小时的全方位公共服务，无论他们在家里，还是办公室或者是移动中”。［1］欧洲学者库彼克（Kubicek）和哈根（Hagen）在其合作完成的《欧洲一站式政府概述》一文中，通过全面的定性与定量分析，对欧洲各国“一站式”服务的国家战略、实施类型、服务渠道等进行了研究，并对其未来发展前景进行了展望。

以“一站式”服务理论为操典，英国在政府机构改革中率先建立“一站式商店”的做法，成为其他国家仿效的榜样和模板，行政服务中心这种新型政府服务机构很快在各国普及开来。国外学界有关行政服务中心的研究，基本都纳入到 “一站式”服务或“一站式”政府的研究范畴之内。值得注意的是，“一站式”服务理论体系的逐步确立，既与政府现代化的潮流交织在一起，也为相关后续研究搭建起一个开放式的逻辑框架。随着信息技术的全球化普及和纵深化发展，“世界各国越来越少提‘一站式’政府服务机构的概念，而大力提倡‘电子政府’的概念越来越多”，［2］国外学界对“一站式”服务的研究重点也顺势由“物理一站式”转向“虚拟一站式”，电子政务、“一站式”政府门户网站、电子治理等日益成为“一站式”服务研究的主题。

二、行政服务中心研究的本土化探索

国内学界关于行政服务中心的研究起步较晚，前期研究主要在西方相关语境的观照和指引下展开，即通过对“一站式”服务及其相关理论的引介和借鉴，结合我国特殊的国情和行政环境，探讨其在我国的适用性与可行性，并创造性地提出了“一厅式”、“一条龙”服务等具有本土化特色的学术词汇。然而受实践水平所限和体制制约影响，研究成果较为零散。2004年《行政许可法》颁布实施后，行政服务中心建设在全国铺开，相关研究随之活跃起来。

1.研究方法。国内学界关于行政服务中心的规范性研究，主要采用以下三种研究方法：一是描述性研究。描述性研究通过对事物的总体特征或功能表现的事实研究，对已有的现象、规律和理论进行叙述、揭示及验证，即主要回答“是什么”的问题。描述性研究是解释性研究和探索性研究的重要基础，国内对行政服务中心这一新生事物的描述性研究，集中在新闻媒体所做的新闻采访、专题报道以及行政服务中心建设者或管理者结合自身的实践经历和经验体会所写的经验交流材料、分析总结报告等。二是解释性研究。解释性研究遵循实证主义的哲学传统，按照线性分析的逻辑并采用归纳演绎的研究方法，对事物的内在机理、动力机制以及体系结构等进行阐释，即主要回答“为什么”的问题。赵永伟和唐璨的《行政服务中心理论与实践》一书是国内第一部专门探讨行政服务中心有关问题的学术著作。陈翔的《地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究》是第一部对行政服务中心进行实证研究的学术专著。而王大华主编的“政务（行政）服务中心建设与业务指导”系列丛书则是目前为止研究最为系统和详细的著作。三是探索性研究。探索性研究注重由因到果、从局部到整体的逻辑推演，关注的是现象发生的原因、存在的问题以及可能的后果等，通过将初步印象和感性认知逐步上升为深刻理解和理性认知，进而形成准确的行动路线和改革策略，即主要回答“怎么样”的问题。在行政服务中心探索性研究方面代表性的论文主要有：刘熙瑞和钱冰的《当前我国行政服务中心建设的问题与对策》、张锐昕和秦浩的《行政服务中心：发展远景、路径选择与趋近策略》、赵定涛和卢正刚的《我国行政服务中心存在的问题及其对策研究》、吴爱明和孙垂江的《我国公共行政服务中心的困境与发展》等。

2.研究视角。行政服务中心属于多学科交叉范畴的综合性问题，研究学科视角的选择主要侧重于以下几个方面：一是行政学视角。行政服务中心建设与行政体制改革和行政审批制度改革密切相关，因此有关行政服务中心的研究探讨必然涉及行政组织、行政权力、行政行为、行政决策、行政协调以及行政监督等公共行政学领域的基本理论和问题。国内学界基于行政学视角的研究呈现出三个明显的倾向：第一，价值倾向，即以服务型政府建设为核心价值追求，侧重于从政府治理、职能转变、机构改革和流程再造等服务型政府的应然目标为研究切入点；第二，经验倾向，即充分重视并合理借鉴国外政府改革的成功经验，积极引入并大力推介包括 “一站式”服务理论在内的前沿成果；第三，技术倾向，即对运用信息技术改造政府服务持肯定和欢迎态度，能够以前瞻性思维对电子政务在行政服务中心的适用性和作用范围进行论证考量。二是法学视角。权威、完善的法律法规是行政服务中心存在和运行不可或缺的法理依据，当前我国行政服务中心在法律保障层面的普遍缺失，引起了部分法学学者尤其是行政法学者的高度关注。特别是在《行政许可法》颁布实施以后，法学界就如何弥补由行政主导产生的法律缺口以及化解由人为操控带来的潜在风险展开了激烈讨论，有关强化行政服务中心合法性解释逻辑及完善法律规范的研究持续升温。学者们通过学术著作、学术论文、会议发言等多种渠道主张应理顺行政服务中心内外部的法律关系，呼吁国家尽快出台《行政组织法》、《行政程序法》等法律法规，并据此提出相应的立法方案。三是经济学视角。这里所说的经济学主要是指从政府经济学的角度来解释、分析和研究相关政府行为，包括政府提供公共物品、政府干预和外部性等问题。国内这一类研究大多采用“成本—效益”分析的方法，一是从政府规制经济学的学科视角，对政府经济性规制和社会性规制的标准、方式与数量等问题进行剖析，同时，将行政审批制度改革置于市场经济发展的背景下，探究制度变迁的改革成本及其产生的经济效益和社会效益；二是围绕如何合理配置稀缺资源以及提高资源利用率，对“一站式”服务在降低行政成本、提高服务质量方面的效率和效益进行考察。

3.研究内容。国内学界关于行政服务中心的研究涵盖了其建设发展的全生命周期，呈现出全方位、多层次和递进性等典型特征，初步构建了行政服务中心研究的理论体系。

1.关于行政服务中心产生的背景与成因方面的研究。国外“一站式”服务的理论及其实践为中国提供了有益的经验启示和借鉴模板，这一观点目前已得到学界的普遍认同。但对行政服务中心建设的理论依据尚存争议，例如，钱再见认为“近期在我国一些城市中相继建立的‘政务超市’就是借鉴新公共管理理论的‘公共服务’理念而进行地方政府管理模式创新和职能转变的有益探索”。［3］吴爱明等人对此表示赞同，“我国公共行政服务中心的发展受到西方行政改革影响，是借鉴新公共管理理论的公共服务理念进行地方政府管理模式改革和创新的有益探索”。［4］上述观点为大多数学者所接受，但也有学者对此提出异议，例如，陈翔认为 “一些论者认为我国地方行政服务中心基于西方新公共管理理论影响而兴起的观点值得商榷，实际上这是一个典型的中国地方政府自发的创新行为，大量事实表明它并不是基于某种理论指导下的自觉的行为，我们可以用西方相关理论给予解释和研究，但两者没有因果和逻辑联系”。［5］

2.关于行政服务中心功能与效果方面的研究。这类研究是对基础理论研究的拓展深化，侧重于对行政服务中心的功能定位、管理体制、运行机制、服务模式和效果评价等方面的研究。陈时兴的《行政服务中心对行政审批制度改革的机理分析》、胡冕的《行政服务中心建设的组织行为学分析》、顾平安的《规范行政服务中心建设，统筹公共服务发展》、段龙飞的《机制创新与我国行政服务中心建设研究》都是这类研究的代表性论文。

3.关于行政服务中心问题与障碍方面的研究。这类研究主要是基于功能和效果研究基础之上对现状的反思与解析，其研究热点主要集中在以下几个方面：一是法律法规方面的缺陷。刘熙瑞、钱冰、吴爱明、唐璨等国内著名学者一致认为当前有关行政服务中心的立法严重不足，并指出可能存在 “行政主导下的繁华景象遮掩了法制缺口的危机”［6］、“有悖于宪政国家的理性诉求，同时也与现代法治国家所要求的行政组织法定原则相左”［7］等潜在风险。二是管理体制上的不足，主要涉及组织结构、行政授权、人员编制等方面的问题。例如，姜晓萍将行政服务中心管理体制的突出问题总结为“管理权限和职责不到位，审批窗口授权不充分，行政服务中心或窗口部门与办证中介组织的关系复杂，收费不能严格实现收支两条线”。［8］三是运行机制上的困境，重点探讨行政协调、流程再造等方面的问题。傅思明指出，“行政服务机构中的横向窗口单位之间缺乏协调，成为了制约中心运行和发展的核心问题”。［9］李靖华以浙江省为例，运用多元线性回归方法探讨了现阶段行政服务中心流程再造的主要影响因素。［10］

4.关于行政服务中心完善对策和发展方向方面的研究。按照由问题到对策的一贯研究思路，学者们大多都会根据问题研究的结论相应提出完善策略，部分学者还就行政服务中心未来的发展方向进行了探讨，主要形成三种意见：第一种是主张成立专门的“公共服务管理局”。例如，顾平安建议“设置公共服务管理局，统筹政府公共服务管理”。［11］谷苏补充指出“在我国成立的这个机构，必须是中立的、有权威性的机构，可以是临时性的，也可以是常设性的，它的产生以及职责最好由行政许可法来规定”。［12］第二种是建议将行政服务中心建设和大部门制改革结合起来，在地方政府内部将决策、执行和监督三项职能适当分离，把“执行”功能完全划归行政服务中心。例如，唐璨认为“从长远来看，行政服务中心应当成为地方政府专司行政许可职能的行政机关”。［13］耿玉基同意“新设的‘行政许可局’（原行政服务中心）成为一级政府的组成部门”。［14］吴盛光也建议行政服务中心向行政审批执行局方向发展［15］。第三种意见与第二种相左。例如，江红义和陶欢英反对成立“行政审批执行局”的做法，并从组织角度、职权角度以及行政审批的现实角度和实践角度分析后认为，“无论是从理论上还是实践上，都不应该将行政服务中心建设成为一个集中审批权力的行政组织”。［16］

三、国内行政服务中心研究的简评与建议

总体而言，国内关于行政服务中心的研究正处于由单纯的国外概念引介和研究视角模仿逐步转向本土现实的实证研究与理论思考阶段，研究框架清晰，内容广泛，取得了较为丰硕的成果，为今后研究的继续和深入奠定了良好的学术基础。行政服务中心作为行政审批制度改革的创新载体和依托平台，产生的历史较短，其发展尚处于初始探索阶段，且我国的行政审批制度改革目前正处于攻坚阶段。应当承认，目前国内对于行政服务中心的研究还处在起始阶段，存在着一定缺陷与薄弱项。首先，理论研究水平总体上滞后于实践发展程度。行政服务中心建设是在缺乏整体制度设计和理论论证下进行的实践活动，客观上没有一套普适的“经典模式”以供遵循。虽然这为各级地方政府自主性的改革探索提供了足够的创新空间，但改革缺乏有效的理论指导和明确的原则规范会难以避免“走弯路”和“付学费”的风险。理论研究的“后发劣势”与贡献不足，使改革依旧难以摆脱“实践超前、理论滞后”的矛盾状态与“摸着石头过河”的不利局面。而改革的快速发展又往往无暇顾及学界的争议和理论研究的空白，理论的指导作用无形中被削弱了。其次，理论研究的深度和广度有待拓展。目前研究更多地体现为对行政服务中心进行宏大的、一般性和程式化的逻辑思考，而对微观层面关注得不多，以及疏于对生动、复杂的经验事实的考察与分析。部分研究过于注重由理论到理论的逻辑推演，缺乏系统全面的实证研究加以佐证，这种偏重于宏观和纯理论层面的研究范式所导致的后果之一就是学者们的研究结论经常无益于现实问题的解决；最后，理论研究成果零散，缺乏系统性。有关行政服务中心的研究成果虽然数量众多，但缺乏一种整体的视野和联系的观点，未能从行政服务中心的产生和发展过程中捕捉其本质、特征及其发展趋势，对我国行政服务中心的整体状况和长远发展缺少思考。

针对目前研究中存在的上述问题，我国行政服务中心的进一步研究应注意以下问题：一是紧紧围绕深化我国行政审批制度改革的实际需要，尽快建立一套规范、统一、完整的分析框架，明确行政服务中心研究的结构和层次；二是加强相关基础理论研究，注重理论创新。应结合我国的特殊国情和行政环境，将政府管制理论、“一站式”服务理论、新公共服务理论和公共治理理论等相融合，提出能够对我国行政服务中心建设中的特殊问题有较强解释力的新理论，在理论创新上寻求突破。同时，拓展研究方法和研究工具，使理论研究与实证研究相匹配。三是拓宽研究视野，深化研究内容。加强对我国行政服务中心建设过程中的一些深层问题的挖掘和分析。在现有研究的基础上，今后的研究应进一步加大关于行政服务中的法律定位、权力行使、流程再造、监督机制以及网上行政审批建设等微观问题的研究力度。

［1］段龙飞.我国行政服务中心建设［M］.武汉：武汉大学出版社，2007：93.

［2］贾涛，陈翔.国外一站式政府服务机构建设的做法及对我国的启示［J］.中国行政管理，2007，（5）.

［3］钱再见.新公共管理对我国地方政府改革的启示——论“政务超市”在中国的兴起［J］.江西行政学院报，2002，（2）.

［4］吴爱明，孙垂江.我国公共行政服务中心的困境与发展［J］.中国行政管理，2004，（9）.

［5］陈翔.地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究 ［M］.合肥：中国科学技术大学出版社，2008：29.

［6］唐璨.试论我国行政服务中心的行政组织法构建［J］.国家行政学院学报，2009，（2）.

［7］吴爱明，孙垂江.我国公共行政服务中心的困境与发展［J］.中国行政管理，2004，（9）.

［8］姜晓萍，兰旭凌.我国行政服务中心的发展障碍与对策思考［J］.中国行政管理，2007，（10）.

［9］傅思明.行政审批制度改革与法制化［M］.北京：中共中央党校出版社，2003：43.

［10］李靖华.行政服务中心流程再造的影响因素：浙江实证［J］.管理科学，2008，（2）.

［11］顾平安.规范行政服务中心建设 统筹公共服务展［J］.国家行政学院学报，2008，（5）.

［12］谷苏.国外行政审批制度改革对我国的启示［J］.四川教育学院学报，2009，（3）.

［13］唐璨.试论我国行政服务中心的行政组织法构建［J］.国家行政学院学报，2009，（2）.

［14］耿玉基.关于相对集中行政许可权制度若干问题的探讨［J］.四川行政学院学报，2007，（6）.

［15］吴盛光.行政审批制度改革的特点、困境与治理［J］.大连干部学刊，2009，（10）.

［16］江红义，陶欢英.行政服务中心：绩效、困境与走向［J］.中国行政管理，2007，（3）.

责任编辑 侯 琦

D60

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1672－2426（2012）07－0080－04

秦浩（1982－），男，山东威海人，中共辽宁省委党校讲师，中国人事科学研究院博士后，研究方向为公共治理与公共政策。

郭薇（1982－），女，黑龙江伊春人，中共辽宁省委党校公共管理教研部讲师，清华大学公共管理学院博士后，研究方向为政府管理与社会自治。