农村居民集中居住的土地产权调整与利益主体协调——以四川省为例

郭正模

农村居民集中居住的土地产权调整与利益主体协调
——以四川省为例

郭正模

适度集中后的农村居住格局对改善农村居民的居住质量、提高农村居民的生活水平；合理利用和配置城乡土地资源有积极的促进作用。农村居民集中居住的各种模式，都涉及到土地的产权变动问题，其中核心是农户的宅基地产权的变动和收益关系的变化问题。推行农村居民集中居住必须充分考虑有关利益主体的得失和科学协调。要加强对农村集中居住的因地制宜和分类指导，坚持统筹规划、有序实施，优化完善农村集体建设用地流转的收益分配机制，充分保障村民的财产权益，进行合理的经济补偿等。

农村居民；集中居住；土地产权；利益主体

一、农村居民集中居住的经济社会背景和条件

改革开放30年来，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，我国经济社会得到长足的发展，人口城镇化水平大幅度提高，农村劳动力资源通过大规模的省内外转移得到较为充分的利用。经济社会结构的转型和城乡人口空间分布的调整，与世界经济社会发展的共同趋势和历程有相似特征，但也对目前农村居民的居住状况提出了新的挑战。从世界各国的历史发展过程来看，随着经济、社会结构的转型，尤其是人口城市化的推进，有必要使农村居民向集中居住的生活、生产方式转变。适度集中后的农村居住格局都对改善农村居民的居住质量、提高农村居民的生活水平，合理利用和配置城乡土地资源有积极的促进作用。

“农地”问题是“三农”(农村、农业、农民)问题外的一个更为复杂的深层次问题，如节约和集约化利用稀缺的城乡土地资源，有效保障18亿亩耕地和补充新的耕地来源，切实保障农民对土地的合法权利，切实提高农村土地的利用效率和实现优化配置等。其中有必要系统调查和研究农村居民的分散居住情况，分析其产生和形成的复杂原因，深刻了解妨碍农村宅基地利用效率提高的产权制度等方面的不合理安排，以及深刻认识农村集中居住涉及的利益调整关系等问题，以提出促进农村居民居住合理集中的措施与政策建议。

四川省是一个人口大省和农业大省。全省农村人口约占全省人口的三分之二。据第二次全国农业普查主要数据公报，2006年年末四川全省共有4565个乡级行政单位，52441个村，1586万住户(其中在农村居住1年以上的家庭户1255万)，平均每户人口规模约3.7人。2006年当年四川农村居民平均每户拥有住宅面积131平方米；人均住宅面积约35.4平方米。有99.7%的住户拥有属于自己所有的1处住宅，但还有51.2万户(占3.3%)和1.7万户(占0.1%)的农户拥有2处或3处以上住宅。四川农村居民的住宅类型结构为：平房926.6万户，占60.7%；楼房525.8万户，占34.57%；其他71.0万户，占4.7%。四川农村居民按住宅建筑结构的分类为：钢混结构56.7万户(3.7%)；砖混结构491.2万户(32.3%)；砖木结构646.8万户(42.4%)；竹草土坯结构311.2万户(20.5%)；其他结构17.5万户(1.2%)。

四川农村居民居住点的总体布局特征为：乡村聚落的基本单元以独立户、院落为主，呈非均匀分散，疏密相差悬殊。地理分布多呈带状(沿国道、集镇、河流)分布，或零星散点分布。这种分散居住的特点是自然地理环境、生产经营模式、经济发展水平、人口流动特点、土地产权制度安排等各方面的因素决定的。

二、 农村居民居住集中推行中的土地产权调整特征

改革开放以来，四川省农村居民居住集中开始呈现步伐加快的趋势。尤其是在本世纪初新农村建设推动下，农村居民集中居住更是成为乡村现代化建设的一大基础工作。近年来，四川省各地根据具体条件积极探索，形成了一些实践模式。其主要模式的土地产权调整共同特征为：仍然属于农村集体内部产权和空间位置的调整，有关居民仍然为农村集体组织成员身份。有关模式也存在一些差别：

(一)新农村建设模式。本世纪以来政府推行的新农村建设，其中包括村容村貌整治和路、水、电、气等生活设施，以及教育、文化、卫生等社会事业建设。政府为了提高公共服务的效率和公平程度，往往规划和实施一些分散居住的农户向村域内的一些自然村聚居点集中居住。由于集中安置实行居住面积的定额标准和住房多层化，使居住土地容积率提高，因此一般户均宅基地面积有所减少，土地产权调整和变化不大，主要通过村民自治协商解决。集中居住后的家庭收入来源往往形成多元化格局。新农村建设的居住集中的资金投入部分来自政府项目补助，多数为农户自筹或低息贷款。

(二)工程建设移民安置模式。国家重点工程，如大型水利电力项目、铁路、高速公路、机场项目、生态保护区建设项目等大都会出现此种类型的农民集中居住模式。其机制是利用项目建设投资所形成的搬迁契机和补偿资金，由当地政府统一组织、规划，将需搬迁安置的农民移民集中到规划居住点，从而形成移民安置型的农民集中居住模式。实施部门为工程建设单位和工程所在地的政府部门。在形成移民安置型农民集中居住模式的过程中，往往会涉及农村村落重构与土地的开发整理，如各自然村内部的调整，将零散布局优化为组团布局；在新定居点附近开发出耕地、园地等供移民从事生产活动。集中居住的农村家庭的宅基地空间位置发生变化，家庭承包土地的位置和数量也往往有所调整。生态移民工程的实施部门为扶贫部门，搬迁经费来自于政府的扶贫专项资金。新移民的土地一般由其他农村集体土地中调剂出来，供新移民使用。但往往形成土地产权关系不明晰的后遗问题和新旧居民的利益冲突。

(三)土地整理驱动模式。本世纪以来,农村宅基地已经成为我国耕地数量和质量补充的重要来源之一。一般通过土地整理后可增加耕地面积5～10%左右(增加面积来源于耕地毛面积中的田边地角、田间林地、草地、道路；以及农房等非耕地的地类转变)。如四川成都市大力推行的乡村居民点集中的乡村工程，一方面改善了农村居民的居住条件和环境,但政府也有通过减少农村居民的人均居住占地面积，置换出政府迫切需要的耕地占用指标，用于发展城镇和工业集中开发区的“功利性”目的。随着农村土地整理的广度与深度的扩张，“拆院并院”、城乡土地统筹与“城乡建设用地指标增减挂钩”等政策的实施，形成了土地开发和农民集中点建设的资金来源，促进了农村建设用地向城市建设用地的转化。这种模式必须依托土地整理驱动机制，利用新增耕地指标的流转和调配，为形成农民集中居住点提供资金，地方财政也可能利用新农村建设等项目提供一定的资金，其余资金为农户自筹。

(四)农业产业化模式。这种模式在四川的大型农业生产基地、都市农业开发区、城郊农业发展区等地区比较普遍。在实践中，四川各地的现代农业示范园、工厂化畜禽养殖基地、旅游观光农业园周边，催生了若干的农民集中居住新区与组团。这些现代农业园区不仅为集中居住新区与组团的农村居民提供了就业机会与就业载体，相关的公共基础设施也为农民集中居住与组团的建设提供了外部经济效应。这种模式的农户宅基地位置和面积会发生调整，但承包地产权往往通过集体出租方式长期流转给农业产业化公司。

(五)灾后重建集中安置模式。5·12汶川特大地震发生后，四川在灾后重建中，目前有空间的“异地安置”、“原址重建”模式，资金筹集的“政府补贴”、“社会联建”模式，规划实施的“统规统建”、“统规自建”等模式。由于政府对农村受灾家庭房屋重建的经济补贴有限(每户1.5～2万元)，所以需要多渠道引入资金加快恢复重建工作。但其中引入民间资本的“社会联建”方式涉及集体土地产权上的法律障碍问题，目前有关部门政策规定只限定在灾区施行。由于政府主导统筹按集中居住点规划，群众也急于进入新建住房以安居乐业，从而在灾区较快就形成了一些集中居住点。这一模式中多数农户的宅基地空间和面积都有所调整，但政府的社会救济性质明显，多数农户都积极支持和比较满意。

三、农村居民集中居住的经济利益主体及其关系

农村居民集中居住不仅是人口定居点空间位置的调整过程，同时也是有关利益主体的经济利益的调整过程。农村居民集中居住要顺利推行，必须充分考虑有关利益主体的得失。在多数居住集中的模式中，这些利益主体主要有：

(一)政府。政府往往是农村居民集中居住的倡导者和直接推动者，如积极开展新农村运动以改善农村面貌，重新规划居民聚落点，实行集中居住。有的地方政府为了扩大农业产业化规模，通过土地开发整理等政府工程，将零散居住的农户集中到一起居住。但一些地方政府的行为中往往也带有明显的功利主义色彩。如许多地方政府领导人主要是为了突出政绩；不少地方政府为了经济开发，取得新的建设用地置换指标，利用城乡建设用地增减挂钩的特殊政策，更是加快了农村居民集中居住的步伐。地方政府通过农村居民居住集中的活动，不仅可以取得政绩收益，也可以节约农村公共服务的成本，还可以通过新增土地指标市场拍卖价与开发成本的差价，取得地方的土地财政收入。进一步讲，围绕农村居民集中居住进行的乡村建设活动，可以带动一系列产业的发展，增强地方经济的活力。但一些经济落后地区的政府因建设用地指标相对充足，加之未享受城乡建设用地增减挂钩的政策，一般对农村居民点规划和集中居住就缺乏动力。这些地区的农村普遍仍然处于分散居住状态，即使有集中居住也往往是新农村建设的少数样板。

(二)乡村社区。乡村基础组织是集中居住的直接动员者、组织者和受益主体。在分散居住程度高的农村，村组织往往是空壳经济体，缺乏有效管理和组织村民的经济能力。因此农村社区希望借助政府的组织和支持，通过集中居住来扩大集体公共用地规模和改善当地的社区居住环境条件。乡镇基层政府和村组织往往可以通过集中居住争取政府的项目资金，完善乡村的基础设施和公共服务投入。因此乡村社区作为利益主体，普遍支持开展集中居住的工作。农村居民集中居住一般都发生在本村地域内部，在村地域范围形成1～3个集中居住点，客观上有利于村集体组织的管理。但调查访谈中发现，基层干部往往考虑到集中居住后基层组织的事权增加，但财权却可能更加不对称，一般对集中居住所节约的集体土地收益全部由上级政府控制不满意。希望能够分配一定比例的土地收入由他们掌握，作为增加的工作经费补偿和集中居住后的公共产品、公共服务投入的开支来源。

(三)农村居民。农村居民是集中居住的直接利益攸关群体。农村居民集中居住无疑会给广大农民带来许多好处，主要体现为：可以明显改善农村居民的居住条件和生活质量，如集中居住后享受到自来水、供电、道路的好处。农民在商业、医疗、养老等方面的福利也会明显改善。因此农村居民普遍持拥护态度。但也发现在实际的集中居住运作过程中，不排除产生部分农民的利益损失和对生产生活带来新的问题。一是在经济发达地区，由于家庭经济收入已经不依靠种养业，同时家庭成员为老人、妇女和未成年儿童等，农民在集中居住后，对改善了生活居住条件比较满意。但也有一些农户因集中居住减少了房屋出租的租金和从事“农家乐”等收入。调查发现成都市一圈层推行的阻力大于二、三圈层。二是对经济欠发达地区的农户，集中居住后往往失去从事庭院经济活动的基本条件，经济收入和家庭生产时间的有效利用受到损失。有的地方在集中居住点附近建立公共养猪舍来解决矛盾，但也存在如公共防疫、饲料存放等各种新的风险和问题不好处理。三是集中居住后农户到家庭承包地的劳动半径扩大，增加了农业劳动强度和生产管理成本；对运输工具、道路等生产条件也提出了新的要求。集中居住有可能带来农业经营粗放的负面效应。四是集中居住后一般还会提高生活成本，增加食品、水电、文化、物业管理等现金开支，使一些经济条件较差的家庭出现开支困难。也有一些人不习惯住楼房或新的人际环境。五是有的家庭已为集中居住的建房而背上贷款、借款等债务。

(四)土地开发和建筑机构。这些机构既有政府下属的企业，也有民营股份制等性质的企业。在目前的体制下，这些机构都具有谋利的行为动机。这些机构通过对新农村建设、土地开发和村庄基础设施建设的项目承包，取得政府补贴或税收等优惠，获取企业利润和经营收入。如四川灾后重建中的许多“统规统建”项目，一般由开发商出资建设集中居住居民点，同时将原宅基地开发为新增耕地，企业取得耕地指标后在通过土地市场拍卖，获得土地指标的收益。最终可以补偿其建设投入和有所盈利。因此这些机构基本为农村集中居住运作的受益者。

由上面的利益主体分析可见，在集中居住的过程中，农民既是受益者，但部分家庭也往往可能成为利益的受损者。他们缺乏利益申诉的话语权，利益容易受到侵害。国内新闻媒体不乏报道一些地方政府和开发机构出于急功近利等动机，用强制方式将农民的房屋拆迁，使农民“被上楼”的情况。而基层社区在集中居住点形成后的后期管理成本问题也需要切实解决。

四、 农村居民集中居住涉及的土地产权问题

产权的本质是排他性的收益和福利的预期。农村居民集中居住的各种模式，都涉及到土地的产权变动问题，其中核心又是农户的宅基地产权的变动和收益关系的变化问题。土地产权的调整和交易关系是否科学和公平，对顺利推行集中居住至关重要。

(一)目前我国有关集体土地的法律和政策不能正确反映和科学界定集体土地产权交易的本质特征。目前农村居民集中居住推行的“以地换房”方式，是以减少宅基地面积和部分庭院经济损失来换取居住环境与房屋质量改善。但政策规定农民只有宅基地的使用权而不允许进行自主交易，法律上不承认农村家庭对宅基地拥有土地产权和可以进行市场交易，而是将“以地换房”界定为国民收入再分配的政府对集中居住家庭实行补贴的性质。

(二)农村实现集中居住后的土地产权制度安排并没有根本解决农村住房和宅基地的闲置现象。集中居住使农村土地的集约化程度有所提高，但由于缺乏自由交易的机制和制度，集中居住后的房屋使用效率并不高。如集中居住后的农民非农就业倾向更明显，大量农村青壮年外出打工，家里往往为留守老人、妇女和未成年儿童。调查发现，四川灾区一些灾后重建的农户领取政府的建房补助修好集中居住点的住房后，又全家外出打工，使许多集中居住点的住房空置。

(三)一些地方存在政府行政强制农户集中居住的土地产权“非自愿交易”情况，使一部分农民的土地产权利益受到侵害。一些新闻报道揭露了在集中居住工程运作中出现的农民“被上楼”现象，往往出自地方政府的急功近利行为和商业化公司的违规、违法举措，以及集体少数负责人的暗箱私下交易行为。最终都是对农民土地产权的侵害和合法利益的剥夺。

五、协调农村居民集中居住利益主体关系的建议

(一)加强对农村居民集中居住的因地制宜和分类指导

当前和今后一个较长时期里，四川省在县域层面的农村居民点布局规划和策略的主要思路是：平原地区提倡合理集中、丘陵地区适当集中、山区适度分散。经济发达、劳动力转移稳定地区先行，经济欠发达、劳动力转移有一定规模但不稳定的地区积极试点推行，经济落后地区借助扶贫等项目稳妥开展。要根据各地政府的财力和农民群众的需求愿望，确定合理的集中点规模和标准。总体上按照方便多数居民就地、就近就业和便捷出行就业的标准，以拆除独立居住点、院坝聚居点为主，引导农村居民向中心村或新的集中村集中居住。要充分考虑当地农户的经济能力和目前的居住条件，以及集中搬迁的经济损失。如当地农民已经普遍自建钢混结构住房的农村，一般不易推行集中居住，而在普遍处于砖木结构住房的农村，容易得到广大农户的支持，可以作为集中居住推行的重点。

(二)坚持农村居民集中居住的统筹规划，做到有序实施

要充分注意各个地区农村经济社会发展特点和阶段，提出合适的农村居民点发展策略。在规划编制过程中，主要考虑产业发展水平、就业结构、居民收入水平、重大基础设施建设用地需要、生态环境条件和保护等因素，分阶段、分期实施和预留空间。先组织部分农村家庭集中居住，逐步引导其他家庭向集中点集聚。如在四川丘陵地区，行政村范围内一般可考虑1～3个集中居住点，在加强农用道路质量和密度的基础上，将农户的农业生产半径控制在2公里以内。农户住房附近还应当合理安排集中的晒坝、饲养房等集体公共设施，以方便定居点群众的生产、生活活动。

(三)优化完善农村集体建设用地流转的收益分配机制

要建立城乡建设用地增减置换机制和新增耕地指标收益用于居住集中建设的机制，以形成稳定可靠的建设资金主体来源。配合其他部门对新农村建设的财政转移支付、民间资本等资金投入，推动居住集中在经济欠发达地区积极扩展。要将集中居住和非农产业发展、扩大就业、社会保障等工作有机结合，按照系统工程方式推进。在科学、合理的参与者“多赢”机制下，使政府在保护耕地的前提下取得发展城市、工业的土地来源和加快发展的条件；使建设开发商和机构取得房屋开发经营机会和合法的开发收益；使广大农民将凝固的宅基地财产化，转化为家庭资金，及时改善生活环境和提高生活质量。集中居住节约的农村集体建设土地所产生的收益，除了给予农民住房建设补偿费外，还应当返还一部分给村集体经济组织和乡镇。同时保证开发的企业有合理的利润水平。建议尽快制定出全省的管理办法，按土地净收益的10%～20%比例返还给村集体组织建立公共服务基金，作为公共设施维修、管理等费用开支的来源，或解决村民的社会基本养老保险、失业保险、医疗补助等开支，以调动村集体从事公共服务的积极性，解决集中居住后的运作费用问题。

(四)坚持居住集中的村民自愿原则，充分保障农民的财产权益

要充分尊重农民的意愿，凡是当地农村居民不认可的、不接受的，就不能强制推行。要赋予当地农民对规划、实施的参与权。如通过召开村民代表会、村民大会，把村庄整治规划和今后发展的设想，提交给广大村民反复讨论，由群众自主选择整治的标准和方式，不依靠政府自愿投工投劳、出资搞整治。各试点村建立了村民自治监督小组、新农村建设议事小组，对村庄整治的实施过程进行全程监督，对投工投劳、土地调整等具体事项进行协调。原宅基地复垦的耕地，仍作为原农户的承包地自主使用。一些地方政府为了增加土地财政收益或获得土地指标，强制农民集中居住的做法，应当坚决加以制止。

(五)按照市场交易的公平原则，对农户宅基地放弃、减面置换进行合理的经济补偿

对一些已经转移到城市、城镇定居和稳定就业的农村家庭，如果这些家庭愿意完全放弃、腾退宅基地，以及退出承包地，可利用耕地指标收入对其进行财产性质的合理经济补偿。在实践中，宅基地的市场价格可以通过复耕换取建设用地的计划指标的出让价格，较直接地表现出来。如果政府据此对完全放弃农村宅基地并退耕的“农转非”家庭进行财产意义上的经济补偿，显然对这些家庭放弃和置换宅基地有一定的吸引力，有利于补充耕地和减少农村房屋土地的闲置现象。建议政府研究并制定有关的政策和实施管理办法。对农村集中居住而置换出的宅基地，按面积、价格以新房等形式补偿给农户。宅基地补偿标准以当地的情况为准。放弃的宅基地恢复成耕地后，由原宅基地主人作为承包地使用，或由集体再承包给其他成员，以增加农业的产出。

(六)对集中居住点的农村居民实行新的住房保障模式

建议原则上应当全面停止集体对新分家和婚姻迁入成员新划拨宅基地的集体土地管理办法，而实行集体内部有偿转让的新政策，以解决“一户多宅”和闲置问题。对农村今后出现的有宅基地需求的农户，可实行与退出宅基地农户协商交易方式解决；也可采取在集中居住区租用其他家庭的住房方式解决。成都市目前在城乡统筹试点中开始推行乡村公租房模式，开辟了农村居民住房保障的新途径。允许城市郊区农村集体建设用地建设公租房，为城市流动人口提供住房保障，也为农村居民增加财产性的租金收入。

〔1〕石清霞.加快城乡经济社会一体化〔J〕.现代农业科学，2008,(10).

〔2〕吴勇.四川省农用土地资源可持续利用研究〔J〕.西华师范大学学报，2004,(1).

〔3〕郭正模.统筹城乡发展中的土地二元制度障碍与突破当代经济〔J〕.2010，(9).

〔4〕吴玉英.村民自治制度下广东农村基层民主政治的发展〔J〕.广东行政学院学报，2008,(5).

〔5〕戴子刚.当前农民集中居住面临的困难与对策—以江苏为例〔J〕.现代商业，2008,(14).

〔责任编辑：王喜梅〕

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1008-9187-(2012)03-0102-05

四川省人民政府2010年重点调研课题“四川省农村居民分散居住的现状与对策研究”

郭正模，四川省社会科学院经济研究所研究员，四川 成都 610072。