新阶段社区发展理念下的扶贫开发策略

袁 泉

新阶段社区发展理念下的扶贫开发策略

袁 泉

增收减贫的贫困治理策略在一定时期有其重要价值，随着我国扶贫开发工作进入一个新阶段，这一策略的局限也开始显现。增收减贫只是一种权宜性策略，增加了来自市场的风险，同时忽略了村落生态与文化传统价值。指出这一策略的局限，并非要对之进行否定。社区发展作为一种发展理念，能够弥补这一策略的缺失，推进我国新阶段的扶贫开发工作。保护地方传统文化、再造公共生活空间以及促进农民组织发展是实现贫困地区社区发展的可行路径。

扶贫开发;增收减贫;社区发展;社会政策

2011年12月，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年)》，作为今后十年扶贫的纲领性文件，标志着我国扶贫开发事业进入了一个新阶段。过去十年，我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就，为世界反贫困事业做出了突出贡献。但经济社会发展结构尚处于转型过程中，我国未来十年扶贫开发形势依然严峻。在这样一个新的起点，总结过去十年扶贫政策得失，分析借鉴新的发展理念有助于在扶贫实践中更好地落实新纲要新要求。

一、增收减贫扶贫策略及其局限

发展主义以经济增长为“社会进步先决条件的信念”〔1〕曾一度主导世界范围的反贫困实践。我国扶贫开发事业亦受其影响，表现之一是扶贫工作中把增加农民收入作为贫困治理的首要目标。在《中国农村扶贫开发纲要 (2001—2010年)》中，“收入”是纲要的一个关键词，且纲要所列八项扶贫内容与途径也多指向提高农民进入市场的能力，进而“脱贫致富”。这样一种基于经济水平决定生活水平假设的扶贫策略已经被实践证明是有效的。但在我国贫困人口已基本实现温饱，贫困类型以相对贫困为主，贫困标准以及减贫目标提升的情况下，我们还需要对“增收减贫”这一扶贫策略进行反思。

(一)“增收减贫”是一种权宜性的扶贫策略

在现代社会，由于对于市场的依赖，人们的生活水平很大程度上取决于其经济收入水平。经济指标在一定范围内能够反映贫困与富裕的差异，然而贫困作为一种社会不平等问题有着复杂的表现和成因。“贫穷不是少数量的财货，也不只是手段与目标之间的关系;最根本的，贫穷是人与人之间的一种关系。”〔2〕在绝对贫困线附近，收入水平确为贫困状态的主要表现，收入水平达到贫困线与否直接决定了贫困人口是否温饱。然而在脱离绝对贫困之后，经济收入对于生活影响机制以及改善生活质量的效用也将发生变化。

整体水平较低的情况下，收入是决定贫困人口生活水平的主要因素，增收扶贫在这一阶段非常有效。然而增加收入只是扶贫开发的手段，改善贫困人口生活水平，提升其发展能力才是扶贫的最终目标。作为社会弱势的贫困人口， “其之所以被置于弱势，不仅仅是基于财富占有的多寡，同时还包括其社会联结和社会资本的状态。”〔3〕增加收入水平只是改变其贫困状态的一个方面，这在我国未来的扶贫开发中将尤为突出。为了持续地改善其贫困人口的生活质量，提高其发展能力，我们还需要新的发展思路来补充增收减贫策略的不足。

(二)“增收减贫”增加了来自市场的风险

市场在扶贫开发中扮演了重要的角色，农业产业化、劳务输出以及资本的流入都是为提高农民对市场应对能力。正如阿马蒂亚·森所言：“我们有很好的理由去买和卖，去交换，去追求可以在交易的基础上丰裕起来的生活。一般地否定这种自由，就其自身而言，会是一个社会的重大失策。”〔4〕然而在帮助农民进入市场的同时，增收减贫策略也增加了其对市场的依赖，使他们面临各种来自市场的风险。尤其是一些种养殖业的市场信号不明显，较弱的市场信息分析能力以及农业生产较长的周期极易使农民陷入资金困境。

尽管随着经济收入的持续增加农民抵御市场风险能力也会随之提高，但在一定阶段单是增加收入还不足以应对这些风险。对于非贫困人口来说，他们有相对较多其他形式的资本或是措施来消解这些风险。在社会保障体系尚未健全的情况下，不稳定的收入以及较高比例的刚性消费支出则容易使农民重返贫困。在增加收入的同时，还需要辅以其他机制来化解这些风险。

(三)“增收减贫”忽视村落生态与文化传统的价值

扶贫开发还是贫困村落融入现代社会的过程，然而“增收减贫”的策略更多强调经济的融合。在扶贫开发中，农业产业破坏村落生态环境，环境污染危害农民健康的例子屡见不鲜。而劳务输出还加剧了村落人口过疏化的趋势，基于特定人口结构的文化传统难以维系。另外，相对封闭村落因经济开发与外界的一体化还可能引发文化断裂和消费主义等社会问题，进一步瓦解村落的传统。

生态环境和文化传统价值没有贫富的差别，都是人类生活的重要基础。随着新发展主义的勃兴，生态环境与文化传统对于社会发展价值日渐为人们所知。一些经济发展项目由于其对于地方生态和文化传统的破坏，不但没有改善贫困人口的生活水平，相反还使该地区的贫困问题陷入更加难以治理的困境。

总之，随着我国扶贫形势和扶贫目标的转变，原有基于发展主义信念的扶贫开发策略需要进行反思与调整。当然，指出这一策略的局限，并非要对之进行否定。在现有的资源约束下，贫困政策的施行需要有明确的目的性和针对性。但在此基础上，我们还应积极探索和借鉴新的发展理念，来补充和完善既有扶贫政策的不足，以更好地解决我国的贫困问题。

二、社区发展对于贫困治理的功能分析

“社区发展”是联合国上世纪50年代在全世界推广的一项工作，“指在城乡基层社区中社区居民依靠社区自身力量，在政府和其他组织机构的支持下，推动社区有计划地社会变迁，改善社区的经济、社会和文化状况，提高社区居民的生活质量。社区发展既是一个过程，也是一种方法和策略。”〔5〕而针对贫困地区发展，世界银行曾在其后的90年代又提出“社区主导的发展”模式，以推动社区参与，实现贫困地区可持续发展。国外农村社会发展实践以及我国乡村建设的历史经验已经表明，社区发展对于改善生活水平和提升发展能力同样有积极意义。具体来说，针对新阶段扶贫开发，社区发展有如下几个方面功能。

(一)保护和利用地方资源

当前我国贫困地区多集中分布于一些特殊地区，相对封闭的自然以及人文地理环境往往被视为其脱贫的主要障碍。由于空间和文化上的封闭，这些地区尚保留有许多物质以及非物质的地方性资源，包括生态资源、特色手工艺等。有别于产业化农业，其中一些资源因其稀缺性而有着较高的市场价值，对之进行合理的开发利用能够有效地改善当地居民生活。通过外来资本的引入开发这些生态资源虽然在短时期能够一定程度改善当地农民的生活，但从长远来看，外来资本的逐利性往往倾向于竭泽而渔，最终损害地方利益。

这些资源比较理想的利用方式是通过社区来运作管理，一个典型的例子是台湾阿里山达娜伊谷对地方特色鱼类资源的保护与开发。研究者指出，“原住民与这类资源 (地方共享资源)唇齿相依的关系使其有更强烈的动机妥善管理当地自然资源，维持其永续利用的可能性。同时流传久远的原生性的管理制度，提供当地资源使用者多重诱因，以遵守使用的规范，因此往往是最有效的管理体系。”〔6〕

地方性资源的充分保护与利用需要地方性社会，即一个充分发育的社区存在。社区不仅能够激活并传承地方性的非物质资源，而且由于居民对于其生活环境的天然亲近以及社区传统的规范，地方生态也能够得到有效保护，实现可持续开发利用。

(二)完善公共服务供给

“一般来说，社区相对于市场和国家的比较优势在地方公共品的供给上 (与市场的私有品供给和国家的全局性公共品供给相比较)，因为社区关系在阻止免费搭便车方面是有效的。”〔7〕当前贫困地区的公共服务供给至少面临这样两个困难，一是基础设施薄弱，需要巨大投入;二是随着当前农村普遍出现人口过疏化的趋势，公共服务效率难以保证。解决这两个问题，无论是政府增加投入，还是通过市场化的模式解决，都不能够充分满足贫困地区公共服务需求的日益增长。

随着贫困地区人口温饱的解决，公共设施维护，困难群体照顾以及自然灾害防治等问题的解决日益凸显。社区在处理这些事务方面具有传统和优势，作为学术概念的“社区”是舶来品，但作为一种社会组织形式在传统中国乡村社会基层的主要组织形式。 “在中国，以自治的理念，有组织、有制度的扶贫，起自宋代的乡约、社仓，历经元、明、清，到了民国时期，发展出储押农仓和信用合作社制度。这些民间组织，充分动员了社会资源，帮助政府解决贫困的问题。”〔8〕

对于贫困地区相对于市场与政府，社区对公共服务的提供空间最大，是未来贫困地区公共服务最需要探索的路径。社区自我服务的方式能够契合村庄居民的真实需求，而且能够充分调动地方资源满足其多元需求。在社会保障体系覆盖不完备的情况下，社区自我提供公共服务不仅能够进一步改善农民生活，还有助于增强社区的凝聚力。

(三)克服村落的原子化趋势

社会原子化在转型期中国社会较为普遍，具体表现为因社会联结松弛而造成道德规范失灵以及利己主义盛行等社会问题。社会纽带松弛以及公共性匮乏对于扶贫开发也造成了消极影响。在扶贫实践中，农民的“素质”常常对于扶贫开发项目的落实造成障碍。最为常见的是农民对于作为公共物品的道路、水利等基础设施缺乏爱护，造成资源浪费。

社区为农民之间的互动与合作提供了基础，进而有助于实现共同发展。在社区发育充分的地区，不仅公共物品使用效率高，而且农民之间的合作也更易实现。其原因在于社区所具有的归属感与凝聚力不仅能够有效克服搭便车的心理，而且其所具有的社区规范对个人的行为有着较高的约束。

三、扶贫开发目标下的社区发展路径

基于血缘纽带，受家族关系支配的传统社区在现代社会难以维续，且贫困村落往往缺乏有力的集体经济实现利益的整合。因此，实现贫困地区社区的再造与发展就需要政府来引导和扶持。“要最大限度地发挥弱势个体和社群行动的潜能，社会政策可以扮演重要的角色。”〔9〕社区发展遵循的乃是不同于经济发展的路径，“传统的社区发展强调的是社群之间的共同性，包括共同利益、共享资源和共识，又强调自主、互助合作，建基的是一种小城镇或者乡村的模型，其中人与人之间距离短、关系亲密、透明，生活及基本上自给自足，不依赖市场，更遑论以利润作为发展的功力。”〔10〕而针对未来十年的扶贫开发，我们还需要有针对性地、因地制宜地推动贫困地区农村社区的发育。

(一)保护地方文化传统

这里传统资源的保护更强调对于非物质文化的传承，包括地方性的仪式、规则和知识等。在制定区域发展规划时，政府应充分认识这些文化传统对于农村社区意识维持以及社区整合的价值，并对其予以充分的尊重和保护。在一些偏远地区，由于经济社会文化多元与自然地理条件的复杂的双重特征，传统知识对于农民的生产与生活更为重要。因而不应简单粗暴地用所谓现代文明的尺度去衡量传统的价值。

在实践上政府应该有意识地去挖掘地方性传统，比如对地方历史的书写，对地方特色婚葬仪式的支持。仪式一方面是社区整合的机制，对社区的凝聚有着重要意义;另一方面，作为一种社区的公共活动还能够有效地培养成员的社区参与意识。在扶贫政策的制定上，政府应该对这样一些仪式的举办予以一定帮助。而对于一些传统知识和技能则可考虑因地制宜地纳入到地方义务教育体系中。

(二)再造公共生活空间

公共生活是社区内涵一个重要的方面，社区成员之间彼此的交往互动是社区得以维持的基础，也是社区公共事务开展的前提。传统上村落公共空间与私人空间模糊的界限使得村民之间彼此间的互动较为容易。田间、炕头往往是村民交往的重要空间，这样日常性的交往不仅增进村民信任，同时也是其参与社区事务的重要途径。

开放的物理空间是日常交往发生的一个基础，使紧密的人际交往成为可能。然而随着近些年农村居住结构以及生活方式的变化，村部、学校操场等传统的公共空间功能开始减弱。因而就需要政府来营建新的公共活动场所。这样一些公共空间不仅为社区的公共活动提供了场所，也因其所具有的公共性而成为社区的一种象征，对社区的整合有积极意义。

(三)促进农民组织发展

社区的组织化程度是衡量一个社区发育程度的重要标准，社区各项功能的实现也有赖于社区的组织化程度。随着村落人口结构发生变化，贫困地区基于血缘的传统组织方式已经开始衰败，且村级政权组织对农民的组织也在减弱。所以就需要培育多元的新型农民合作组织来承担组织化的功能。然而历史延续下来的结社传统因新中国成立以来政权建设而衰落，因此在扶贫工作中应把新型农民组织的扶持与鼓励提上议程。

社区多元的农民组织不仅有利于提高社区的组织化程度，使社区成为社区，而且不同类型的组织在引导社区参与，提供社区公共服务以及在与外界进行市场交易中权益的保护等都有着积极作用。另外当前农村社区衰弱的主要原因乃在于人口架构以及亲缘纽带的变迁，因此要实现农村社区的发展就需要在社区培育新的联接纽带，而民间组织的建设正是一种有效的途径。

综上所述，贫困问题的社会性归因是现代社会科学的一个重要成就，贫困乃是社会不平等的表现。对于中国社会，贫困问题既是一个历史阶段的必然，也是转型期必须直面的事实。扶贫开发意味着提升区域经济水平，意味着增加贫困人口福祉，同时也关系到我们社会公平与正义的实现。在过去，权宜性的增收减贫策略极大地改善了贫困地区生活水平，基本消灭了绝对贫困。步入新的扶贫开发阶段，我们应该看到既有策略的局限性，更加认识到贫困的减少并非仅仅如“脱贫致富”般顺理成章。贫困不仅仅是财富占有的多寡，我们需要重新审视贫困问题的本质。

贯彻社区发展的理念于贫困治理，促进贫困地区社区充分发育，将会是一种更为有效的发展道路。其理由还在于社区发展与贫困治理共同的价值指向——让弱者生活得更好。诚如《未来社区》结尾所言，“进入21世纪，我们这代人的责任乃是同那些穷弱的人，受难的人，孤苦的人，抱病的人以及绝望的人凝聚在一起。这种责任表达为这样一种意愿，赋予社区高尚和人道的品质，在其中人们不再是其自己所是，而是属于彼此。”〔11〕

〔1〕许宝强.前言：发展、知识、权力〔A〕.汪晖，许宝强选编.发展的幻象〔C〕.中央编译出版社，2001.1.

〔2〕赛林斯.原始丰裕社会〔A〕.许宝强，汪晖选编.发展的幻象〔C〕.中央编译出版社，2001.77.

〔3〕田毅鹏.共生思想与包容性社会政策体系的构建〔J〕.社会科学，2011，(1).

〔4〕阿马蒂亚·森，以自由看待发展〔M〕.中国人民大学出版社2011.112.

〔5〕徐珂，意义的叠加和浮现——对社区和社区发展理念的梳理〔A〕.复旦社会学论坛 (第二辑)〔C〕.上海社会科学院出版社，2008.296.

〔6〕汤京平，呂嘉泓.永续发展与公共行政─从山美与里佳经验谈社区自治与“共享性资源”的管理〔J〕.人文及社会科学集刊.2002，(2).

〔7〕速水佑次郎，神门善久.发展经济学——从贫困到富裕〔M〕.社会科学文献出版社，2009.264.

〔8〕牛铭实.患难相恤：论中国民间的自治与扶贫〔J/OL〕.二十一世纪网络版2003(4)http：//www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0302019g.htm

〔9〕吉登斯.社会学〔M〕.北京大学出版社，2009.292.

〔10〕许宝强.资本主义不是什么〔M〕.上海人民出版社，2007.270.

〔11〕EliteWiesel.Afterword.TheCommunityoftheFuture.Jossey-Bass2000.p.275.

D632.1

A

1008-9187-(2012)03-0118-04

国家社会科学基金项目“新时期中国社会管理的组织基础研究”(09BSH052)

袁泉，吉林大学哲学社会学院博士研究生，吉林 长春 130012。

陈学明〕