廉政建设的宏观考察

倪邦文

当代中国廉政建设的新观察与新思考

〔主持人语〕2012年3月26日，国务院召开第五次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在讲话中强调，执政党最大的危险就是腐败。这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会“人亡政息”。这是我们面临的一个极为严峻的重大考验。已经记不清温家宝总理这是第几次谈“腐败是最大的危险”了，总之，每听一次、振奋一次、忧思一次，为总理坚决与腐败作斗争的态度而振奋，为总理提出的沉重话题而忧思。事实上，自从廉政问题产生以后，就一直是人们所关注的一个热点，不仅政治家，而且所有从事人文社会科学研究的学者，都无法回避这个问题，甚至需要对它发表意见。随着全球化进程的不断深入，全球化治理的趋势也日渐明显。一个国家的廉政建设和反腐败工作，不再只是这个国家的内部事务，而越来越具有了某种全球性问题的意味，廉政建设成为一项全球性议题。有人曾形象地说，反腐败和廉政建设比反恐更需要国际合作。我国现阶段的反腐败和廉政建设，是在严峻复杂的国际国内环境下进行的。当前的反腐败和廉政建设，呈现出成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存的总体态势，反腐败和廉政建设形势依然严峻、任务依然艰巨。本期刊登的三篇文章，是对廉政建设的新观察和新思考，既有廉政建设的宏观思考，也有从全球化逻辑与地方性知识来分析廉政建设的新视角，还有对个体腐败成因及变革路径的新探讨。我们期待由此引出更多的富有理论意义和实践意义的真知灼见，为深入推进廉政建设这个复杂的系统工程献计献策。

廉政建设的宏观考察

倪邦文

廉政本质上与反腐败属于同一范畴，针对的都主要是公共权力滥用的问题，但是廉政不只是反腐败的问题，它还有另一个重要内容，就是要大力倡导、弘扬和扶持廉政的正面力量。廉政并不是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段的产物。西方发达国家基于国家与政府的起源与存在合法性以及人民主权原则，以“三权分立”为基础的政治体系设置在很大的程度上考虑和满足了普通大众的政治参与意愿和公共服务需求，有其进步与值得肯定的一面。但是，西方发达国家政权总的目的是为保护资本主义私有制服务的，是为保护资产阶级的政治统治服务的，其对廉政建设的追求仍是为了资产阶级的利益。参照吉登斯的结构化理论，廉政制度是一个人类建构物，其与公共领域的人类活动有着互相建构的作用。廉政建设日渐呈现为一个开放性的全球性问题，并且是不可回避又难以彻底解决的议题，完全凭一国之力难以解决，需要开展国际交流与合作。

廉政建设；反腐败；制度建设；全球性议题

一部人类社会的历史，从一定意义上讲就是一部人类社会治理史。在整个社会治理体系中，政府处于中心地位。对于政府，我们不仅要求它是有效率的，而且要求它能够主持社会正义，维护社会公平，促进人际和谐和推动社会发展，保证人们的生活水平不断地提高。可见，政府的责任是很重大的，西方也因此通常把政府称为责任政府。即使是当今社会的合作治理格局中，政府仍然处于主导地位。但是，政府能否担当起社会的期望，能否扮演好它应当扮演的角色，在很大程度上是由政府能否做到廉政所决定的。社会的这种期望，体现在廉洁政府、廉价政府、善治政府等概念之中。当然，政府可以通过科学化、技术化的路径而实现高效，也可以通过集权的方式去强力推动社会公平和正义，但是，如果政府自身达不到廉政要求的话，政府的科学化、技术化可能会让政府在错误的方向上走得更远，它用集权所推动的公平正义可能会仅仅服务于它自己对公平正义的理解，却与社会的要求相去甚远。所以，政府实现廉政可以看作是它的一切职能得以实现的保证。如果政府达不到廉政的要求，那么，一切社会期望、一切政府自己的承诺都会付诸流水。经验证据显示，没有哪种单一的方法可以奏效。成功的方法往往是范围广泛的多种策略，以尽可能做到相互配合发挥作用。“廉政是几条路线中的一条，它区别于其他路线是因为只有它才是一条正确的路线，唯有依靠这条路线，你才会永不失败。”〔1〕当前，伴随着互联网等新媒体的迅猛发展，政府越来越难以掩盖不良行为的真相，人们更易获取关于腐败行为的信息，公众对腐败行为的容忍程度也已下降，而且腐败行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化，廉政建设和反腐败的形势依然严峻，成为不同社会制度国家共同面临的一项长期而艰巨的任务和一项全球性的议题。

一、廉政和反腐败：概念辨析

从字面意义上理解，廉政就是清廉公正的政治。廉政并不是从来就有的，廉政的内涵是历史的、具体的。随着社会的发展与廉政制度、政策的日益完善，人们对于廉政的理性认识日益深化。尽管讨论廉政的已经很多，但是尚未有一个放之四海而皆准的“廉政”定义。在张康之看来，“廉政”一词具有两个方面的含义，其一，是指政府应当“廉价”；其二，是指政府工作人员应当“廉洁”。在我们关注政府廉洁的问题时，还应关注廉价的问题，仅仅做到廉洁的政府还不是一个好的政府，只有既廉洁又廉价的政府才是好的政府。今天我们谈论廉政的时候，往往是在廉洁的意义上使用这个词的。其实，我们应当在完整的意义上来认识廉政的问题，政府工作人员廉洁并不等于政府是廉价的，即使每一个政府工作人员都做到了廉洁，政府可能在整体上并不廉价，这也是不允许的。所以，我们不仅要提出廉洁的要求，同时也要提出廉价的要求，只有既廉洁又廉价的政府，才是我们需要的廉政形态。〔2〕

列宁阅读《逻辑学》的时候，深切地感受到，概念是成对出现的，这是非常深刻的。除了日常用语外，一切概念都有着与之相适对应的另一概念存在。与廉政相对应的就是腐败。如果没有腐败，也就无须谈廉政。这是因为，廉政建设是建立在腐败这一事实基础之上的。廉政和腐败是一个问题的两个方面，是对立的统一。腐败是一种社会历史现象，是一个世界性的痼疾，也是社会公众十分关注的问题。“从最简单的意义上说，腐败是权力的滥用，它常常是为了个人利益或者为了个人效忠的某个集团的利益。它往往是受贪婪、保持或增大自己权力的欲望或者是非法地获取更大利益的信念的驱使。‘腐败’这一术语虽然常用以表示政治家和公职人员对公共权力的滥用，但它描述的是一种几乎在生活中每个方面都可以发现的行为方式。”〔3〕就是说，腐败是一个普遍存在的现象，它出现于意识形态、经济条件和社会发展水平很不相同的国家。尽管一些社会相对来说更容易出现腐败并遭受腐败的更大破坏，但当今世界上没有哪个国家能够免受腐败的影响。随着人类社会的发展进步，腐败也日益表现出多种形式，并且在不同历史阶段和不同的国家地区，腐败的影响程度和对腐败的认识也存在着很大的差异。腐败很早就引起了人们的关注，但是对腐败现象作大范围深入的研究，则开始于20世纪60年代中期。1993年，罗马俱乐部提出报告，把政治腐败与环境污染并列为21世纪两大难题。美国学者布热津斯基1993年在《失去控制：21世纪前夕全球混乱》一书中则断言，21世纪将出现“腐败大规模蔓延”的现象。当前，随着经济全球化和区域经济一体化的发展，国家间的经济、政治、文化等交往活动日益频繁，腐败呈现出新的特点。

研究廉政制度首先必须研究反腐败，反腐败和预防腐败是研究廉政制度创新的前提和基础。恩格斯曾说：“不论在自然科学或历史科学的领域中，都必须从既定的事实出发。”〔4〕腐败现象是现实社会中的“事实”，事实具有个别性、可复核性、精确性和可知性的特点。廉政建设研究正是基于这样的“事实”，为研究“事实”而形成一整套概念、原理、策略等体系。在一定意义上说，廉政本质上与反腐败属于同一范畴。廉政和反腐败针对的都主要是公共权力滥用的问题(尽管腐败还包括了社会其他领域的各种形式的腐化堕落现象)。必须指出，廉政不只是反腐败的问题，即不只是要否定坏的，它还有另一个重要内容，就是要肯定，要建设，要大力倡导、弘扬和扶持廉政的正面力量。在现实生活中，人们有时单独使用反腐败或廉政的概念，有时同时使用反腐败和廉政的概念。例如，国际反腐败风暴，《联合国反腐败公约》、《欧洲委员会反腐败刑法公约》、《美洲反腐败公约》、《非洲联盟预防和打击腐败公约》等国际或地区性反腐败文件。澳大利亚和中国香港设立的廉政署。“透明国际”每年发布一次《全球反腐败报告》衡量世界各国和地区的腐败状况，它是以清廉指数和行贿指数构成的腐败指数来进行评估的。在我国，反腐败和廉政建设经常是连在一起使用的，2010年12月我国国务院新闻办公室发布了《中国的反腐败和廉政建设》白皮书。更多的时候，我国是使用“反腐倡廉建设”这一较为简洁的概念。

二、廉政问题：历史回溯

在当今社会，廉政这一议题已是一个世界各国都必须面对的，但其并不是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段的产物。当人类社会的生产力与思维能力达到一定水平时，出现了物质资料的剩余，廉政问题才出现。

在原始社会的人类共同劳动与公共生活中，也存在进行组织协调、合理配置资源、维护公共秩序的公共权力。我们知道，凡是具有一定组织性的群体，就会有某种形式的权力存在。但这种权力结构是相当简单的，最高权力职位，即部落首领也不是制度化的选举产生的，而是一种群体的认可而自然产生。由于生产力水平的低下，劳动成果仅仅用于满足基本的生存需要，所以个人之间的地位与能力差别不大，这就决定了当时的权力资源是极为有限的。而且当时权力的实体化程度很低，其更多地依靠人们的自然认可而发挥作用，因此，这种权力存在着较大的随时失去的可能。所以，当时没有产生廉政及相关制度安排的条件与必要。

随着人类社会生产力水平的不断提高，劳动产品的剩余物逐渐增多，它一方面为私有制的出现和商品交换的进一步发展创造了条件，另一方面增加了人们对各种经济事务与社会生活进行管理与监督需求。随着人类活动的复杂和各种管理方式的出现，虽然廉政监督没有成为一种专业化的事务，但其已在生产环节和人类生活中渐渐出现了。

私有制的出现促成了国家的出现，于是廉政制度作为阶级的产生和管理经济、社会的工具而产生。国家的统治阶级为了实现其国家职能的需要，就要设置各种管理机构，授予其必要的职能，委托管理人员从事管理工作，以保证国家机器的正常运转。而这些机构和人员在管理过程中，不可避免地出现滥用职权、贪污受贿等行为，因此国家统治者就通过建立专门的机构来对各级管理人员的管理行为和经济状况等进行监督，以避免违背统治阶级意志的行为发生。

在人类社会的不同历史时期，不同的历史条件下，廉政制度的性质、特征、作用及其历史演变过程有许多的不同。廉政制度的产生和发展变化，既受经济基础的制约，同时也受其他政治的、文化的、宗教的等因素的影响。农业社会的廉政是出于维护统治权力及其统治不受破坏的需要，进而达到维护统治阶级的利益、整肃纲纪、加强吏治、保证国家机器的正常运转，巩固封建君主的统治地位的作用。这一时期的廉政制度主要是附属于皇权的，具体表现为君主对其下属的宏大的官僚系统的垂直监督，君主监督所有的人，呈现为一种自上而下的层层监督体系。“腐败总是会在集权主义、独裁主义和专制主义中滋生，因为这些体制使权力集中到了一小撮不向人民负责的人手中。”〔5〕这种廉政体制是唯统治阶级利益为上的，受其封建阶级思想的影响，这种廉政制度更多的是一种统治阶级内部的管理与监督制度，处于统治阶级之外的个人和组织是与廉政问题无关的，这种缺乏外在力量监督与制衡的廉政体制注定了其效甚微。在整个工业革命前的西欧，廉政监督虽然随着生产力的发展和国家在社会生活中地位的强化而成为国家管理社会、实行阶级统治的一种有效手段，但是从廉政监督的主体、范围、职能和作用等方面看，仍未形成社会监督网络。工业革命后，生产力得到了极大发展，社会生产的分工、规模和方式日益复杂庞大，人们的参与意识和法制意识逐步增强，国家管理社会及经济事务的方式和手段也发生了根本性的变化，从而导致监督的范围和规模也得到了拓展。随着国家对社会、经济各种事务的干预的增强，以及对人们生活提供越来越多的福利，其公共权力涉及的领域也越来越广，行政国家日渐形成，政府从原来维护社会秩序、捍卫国家安全和公民人身权利的守夜人消极角色演变为公共利益的捍卫者与公共服务的提供者的积极角色。伴随着权力的日渐扩张而来的是政府机构的日渐膨胀和人员的日渐增多，公共领域中铺张浪费、各种权力滥用、贪污腐败、人浮于事、效率低下、政府信任下降等大量出现。这样，廉政建设从最初的维护统治阶级利益和政权稳定，渐渐地发展出一种对公共性的道德追求，并不断演化成今天各国政府纷纷进行的旨在提高政府效能与回应性、建立公平与透明、开放与负责的政府组织与运行机制的行政改革运动。

三、国外廉政建设：现状与趋向

西方大多数国家廉政制度坚持的是“三权分立”的设计原则。随着16、17世纪资本主义商品经济的形成与发展，以洛克、卢梭、孟德斯鸠等为代表的资产阶级启蒙思想家以天赋人权、“三权分立”等思想武器同封建专制统治者相抗衡并取得了资产阶级在政治上的统治权。在资产阶级取得政权之后，这些思想武器成为占统治地位的理论学说。“三权分立”作为资产阶级政治体制的根本原则被宪法和法律确定下来，在国家权力设置上一般表现为议会行使立法权，内阁或总统行使行政权，而法院行使司法权，同时每一机关都具有对其他机关的特定权力，从而形成立法、行政与司法三权之间的监督与制衡。这套“三权分立”与制衡的制度设计是西方大多数国家传统的监督体制与廉政制度，在实践中发挥了积极作用。

基于上述三权之间的这种分工，资本主义国家建立了比较完备的议会监督制度。然而，伴随着国家机器的日益扩张、权力界限的日渐模糊，以及公共领域中日渐复杂且多元的利益追求与利益冲突，传统的监督体系已经捉襟见肘，于是不断演化出或建立新的监督制度与组织机构。发源于斯堪的纳维亚半岛并不断扩展到欧洲国家，乃至其他国家与地区的议会监督专员制度就是最具典型意义的一种从传统监督体系中演化而来的行政监督与廉政建设制度。目前，西方主要发达国家都有着一套完整的监察制度。同时，为了实现行政监督与廉政建设的专职化，世界许多国家建立了具有高度权威性与独立性的廉政机构，时刻监督着整个政府行政机构，最大限度地防止各种腐败现象的发生。此外，当今世界各国的廉政建设制度中一个重要的组织部分就是其人事管理制度，几乎所有认识到廉政建设重要性的国家在公务员管理方面均有一套严密的措施。

廉政建设是一个涉及政府内外部多元主体的系统工程。政府内所有与腐败问题有重大利害关系的部门如行政部门、公务员系统、调查机关、检察机关、法院系统、教育部门、信息部门以及易腐败的关键性部门如海关、采购机构、税收系统和地方政府；政府之外的市民社会、宗教领袖、私人部门、法律、审计、会计、卫生和教育等领域的相关职业团体，以及消费者利益代表团体等。区别于传统的廉政建设主体的单一化与线性监督体系，目前世界多国的廉政建设都呈现出多元化主体所形成的全方位、系统化的监督网络。随着治理理念的出现与发展，具有强大能量的社会力量被大量释放出来而进入到公共领域，加速了廉政建设过程的开放性。目前，在世界各国的廉政建设体系中，非政府组织、企业、新闻媒体以及公民个体在加强自律的同时，都纷纷将焦点集中于公共领域中公共权力的行使过程。诸多社会力量的不断壮大与发挥作用，对各国政府及其公职人员的廉洁从政都具有重要的监督作用。

伴随着公民的容忍度的下降以及各种贪污腐败与渎职等行为的日益增多且隐性化，廉政建设的范围在日渐扩大，目的已不仅仅满足于消除腐败，而是要使政府的诚信、效率和公正程度有一个根本性的提高，最终是实现一个更加有力、公正和高效的政府。亦言之，“腐败不只限于以权谋利，它远远不止是公务员和生意人之间为了获得不合法、不道德的好处而做的私下交易。腐败还有许多其他方面，它们不受法律的约束，而且也不总是处于舆论的监督之下。……政治及政府领导人的不诚实和竞选中的虚假、高官和政客通过分配特权和清闲职位去消除正常和其他组织的伦理原则及思想活力、从政者违背职业操守，有些腐败则来自于对忠诚的错误理解、彻底的缄口不语以及下属的机会主义行为……”〔6〕。这从反腐与廉政立法的发展历程和廉政建设机构的设置变化中就可见一斑。英国1889年颁布了第一部反腐败法，1906年又颁布了《防止腐败法》，并将其适用范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员，而且包括公共机构本身。1916年通过的《防止腐败法》再次扩大了公共机构的范围，包括地方性的公共机构。近年来，许多国家政府在仿效英国政府制定专门性反腐败法的同时，也加强了对公共机构及其工作人员的行为尤其是道德行为的规范，于是纷纷出台了一系列具有预防性和禁止性功能的制度规范与行为准则。此外，许多国家在基于“三权分立”原则而设立的传统监督体系的基础上，纷纷建立了各种专职性的廉政建设机构和大量的道德管理机构，这一方面是适应反腐与廉政建设问题的复杂性而出现的，另一方面也主要是由于廉政建设所涉及的范围的不断扩大，伴随着廉政建设机构设置的日益专职化和细化，从事监督的公务员也在不断增多。

廉政建设的制度设计日渐全面与系统，坚持预防、惩治与相关改革相结合的原则。首先，腐败由两方面的人——腐蚀者和被腐蚀者共同造成的。腐败产生于任何机构和心理倾向并存的地方。因此，遏制腐败的策略应该同时兼顾两方面：通过有效的预防、执法、威慑和问责机制，将高回报、低成本变为低回报、高风险，减少腐败的心理倾向；通过系统的改革，可以将腐败发生的机会减至最小。其次，“腐败并不仅限于发生在那些法规限制严格到没有效率的程度或是法规过于松弛的地方”，因此，仅仅依靠法律和强制控制是难以取得乐观效果的。〔7〕在减少腐败动机方面，可以从完善问责机制和提高社会对腐败的抵制意识与能力等方面入手，而不仅仅是实体性程序的改革。需要指出的是，相关实质性的政策改革因涉及改革政府管理体系和相关利益群体的现有利益链，以及消除滋生贿赂的不合理项目，所以可能会更艰难、更费时。这类改革不可能速胜，必须适应各国的具体需要和它们面临的具体问题。归根到底，廉政建设是一场持久的政府革命。“廉政体系体现了宏观的改革观，即通过政府过程‘领导行为规范、机构改革、司法改革、官僚机构的程序性改革等’和社会改革来解决公共部门的腐败问题。即使腐败只是局部的，它通常也是由政治系统失败而导致的。所以改革的根本重点应当时改革和改变体制，而不是谴责个人。”〔8〕

总的来看，西方发达国家基于国家与政府的起源与存在合法性以及人民主权原则，以“三权分立”为基础的政治体系设置仍在很大的程度上考虑和满足了普通大众的政治参与意愿和公共服务需求。因此，西方发达国家的廉政制度仍有其进步与值得肯定的一面。而且，西方发达国家民主和法制比较完备，有一套较成熟的监督机制和国家文官制度(公务员制度)，廉政建设相对发展中国家来说也要好些。但是，西方发达国家政权总的目的是为保护资本主义私有制服务的，是为保护资产阶级的政治统治服务的，其对廉政建设的追求仍是为了资产阶级的利益，正如列宁所指出的那样：“在民主共和国，财富是间接的，但也是更可靠地运用它的权力的，它所采取的第一个方法是‘直接收买官吏’(美)，第二个方法是‘政府和交易所结成联盟’。”〔9〕表现在政治操作方面，在形式上、手段上是“民主的”、“平等的”、“自由的”，但在实质、内容、目的上，“财产”、“金钱”这只无所不在的“手”起着根本的作用。在选举活动、政党活动、议会活动、行政和司法活动中，这只“手”无所不在，并且随着“法律的完备”而在合法的道路上堂而皇之地登上政治和社会生活等各个神圣殿堂。这对统治阶级来说不仅是允许的，而且是绝对必要的。但任何事物都有走出极限的可能，当某些社会阶层采用合法手段不能满足其利益需求时，采用不正当的非法的权钱交易就成为其必然的选择，最完善的法律也可以找出许多漏洞，成为腐败的突破点和生长点。20世纪70年代以来，美国、日本、意大利、德国等连续发生了一系列腐败丑闻，有的成为“世界大案”或“世纪大案”。为什么发达国家也会发生如此严重的腐败现象呢？具体原因有很多方面，各国的情况也不尽相同，但最根本的原因是资本主义制度内在的不可克服的矛盾性，表现在政治上，就是内容和形式、目的和手段的相互矛盾和不协调。

四、廉政制度与操作：一个社会建构过程

参照吉登斯的结构化理论，制度与人类活动之间存在着互相制约与影响的建构关系，同理，廉政制度是一个人类建构物，其与公共领域的人类活动有着互相建构的作用。

一方面，廉政制度是作为约束一个社会共同体内各成员的工具而建构出来的，其目的往往是实现社会成员的组织化、确保廉洁政治，从而提高其公务活动的效率和效果。廉政制度是由具有特定职权的人来制定和设立的，用来迫使公职人员适应廉政现实的需要，并对其职务行为进行规范与约束。因此，廉政制度作为一种独立于公职人员的客观存在物，其在客观上要求公职人员根据相关制度的轨道进行，否则就会受到公共权力机关中负责监督制度实施的组织机构的惩处。例如，法国有国会行政监察制度、行政法院、行政调解专员制度和关于兼职受礼申报制度，英国有议会行政监察制度、议会行政监察专员制度、地方行政监察专员制度、行政裁判制度、官员接受礼品、宴请和防止贪污制度以及其他行政监察专员制度等，联邦德国有专门的联邦宪法法院、行政法院、惩戒法院及其他专职法院、议会申诉监督制度和禁止兼职受礼贪污的规定，日本有国会行政监察制度、行政对话制度和行政审议会制度，而美国的有关规定就更多了，包括国会行政监察制度、监察长制度、行政监察专员制度、行政法官制度、独立检察官、政府道德署、检举控告及保护制度、财产申报制度、官员受礼、游说和防止贿赂制度等。发达国家的这些关于防止腐败的规定，经过长期的实践和强化，在政府官员心目中留下了深刻的印象，这样一来，就可以有效防止因为不了解制度和规定或因为无章可循而导致的贪污腐败。

另一方面，公共领域中人的行为对廉政制度也有着建构与影响的作用，直接或间接地影响着制度实施的效果和制度的创新与变迁。虽然廉政制度作为一种制度设计是客观存在的，公职人员作为一个具有主体能动性的个体，对廉政及其相关制度安排的理解与认知是存在差别的。公职人员个体是廉政建设的关键性因素，人事行政中的廉政设计就显得十分重要了。

此外，包括行政人员在内的全体公民群体，其廉政伦理与廉政意识状况，也是国家廉政建设中必须高度重视的内容，甚至可以说是国家廉政建设取得成效的灵魂性要素。对公务员和社会大众进行公民教育，培养现代廉洁自律意识的公民精神与社会认同，将社会廉政文化的培育与全民公民廉洁教育作为反腐与廉政建设的长久着眼点，这是目前世界各国尤其是新加坡和北欧国家普遍且收效显著的做法。虽然一系列的廉政制度设计对个体行为具有规范与约束的作用，但国家廉政建设必须在获得了全民的普遍认同后，方可取得持久的效果。也就是说，对廉政建设的“认同尽管能够从支配性的制度中产生，但只有在社会行动者将之内在化，并围绕这种内在化构建其意义的时候，它才能够成为认同”〔10〕。

需要指出的是，作为廉政制度实施环境的重要组成部分，还存在着大量隐性的或潜在发挥作用的非正式制度，这类规范性约束机构在正式制度和显性规则得到普遍信奉和遵守的国度里，其作用的发挥是有限的，但是在一些熟人关系占主导的社会中，其作用则可能会大得多。因此，我们在辩证分析国外廉政制度利弊的同时，必须认识到这些制度发挥功效的特定实施环境。尤其是在引入到我国廉政建设的实践中来时，必须做到批判性借鉴。

五、廉政建设：一项全球化行动

廉政建设是一个全球性的现象。这可以从多个方面来解释与说明。首先，廉政行动与影响已超出一国的界线而呈现出跨国性。随着经济全球化的不断蔓延和信息技术的不断发展，世界各国之间的距离日渐缩小，联系日益加强，世界渐渐成为一个地球村。具体到廉政建设领域，就是随之而来的一国廉政问题日益跃出国界而演变成地区性乃至国际问题。其次，对廉政问题的关注与回应不仅仅是单个国家的行动，而越来越演化成一种地区性或国际性行动。在世界各国纷纷致力于本国廉政建设的同时，联合国及其相关机构也在通过制定国际性反腐条约和出台相关举措来为各国的廉政建设提供动因、评价标准与行动指南。与此同时，许多地区性反腐败行动组织和国际官方与非官方反腐败行动组织也在纷纷成立并开展风暴式的反腐行动。“从20世纪70年代以来，国际社会已经开始担心，腐败对于国家发展规划和世界经济的消极影响。从那时起，一些约束性和非约束性协议已经被用来指导国家的行动，促进国际合作，并且为反腐败斗争提供支持。”〔11〕总之，世界范围内强烈关注着提高政府治理和权力问责水平，不论是公共机构还是私营机构中，也不论是国际组织还是非政府组织中。

正是因为反腐败与廉政建设日渐呈现为一个开放性的全球性问题，并且是不可回避又难以彻底解决的议题，所以完全凭一国之力难以解决，需要开展国际交流与合作。具体表现为以下几点：第一，国际和地区性的官方与非官方组织为推动世界各国的反腐与廉政建设，出台了一系列条约公约和行动指南，并定期举办一些国际性或地区性的沟通与交流会议，为世界各国共商反腐与廉政建设问题、严厉打击国家内部和跨国性职务犯罪与商业贿赂、提升世界各国的治理水平与服务能力创造机会与条件。第二，国际援助是反腐与廉政建设国际合作的重要表现。这突出表现为国际性和地区性的反腐组织为发展中国家尤其是那些政局动荡、经济贫困的发展中国家提供经济上的资助和反腐策略上的帮助。第三，国家之间的协作互助。一般来说包括两方面：一是定期或非定期的政府首长级廉政工作磋商会议，借此来交流各国政府实施廉政建设的情况与经验，并就反腐倡廉方面的国际合作进行磋商，并发表共同声名或签订合作协议等；二是国家间的引渡与遣送以及开展共同反腐行动，这对于推动世界各国的反腐与廉政建设以及世界的和平与发展，都具有重要的作用。第四，各种专门性的反腐与廉政建设国际会议，主要包括每两年举办一次的国际反贪污大会和有关廉政道德的国际会议。通过这类国际性会议来研讨反腐败和廉政建设的理论与实践问题，交流世界各国的经验与教训，探讨各种有效的反腐战略与合作行动。关于廉政建设问题中有关道德问题的讨论是国际廉政道德会议的主旨，具体包括道德价值标准、道德立法、道德教育与培训、公共领域的利益冲突等。历次会议的研讨成果在世界各国产生了积极的影响，不少国家还成立了专门性的道德管理机构，主抓廉政道德建设，这些都推动了本国的廉政建设实践。

但是，反腐与廉政建设的国际交流与合作中存在着政治文化与价值观念方面的冲突。虽然腐败与廉政问题是世界各国面临的一个现实难题，但是从其成因与表现形式来说，不同国家的腐败与廉政问题根植的传统、道德、文化、政治、经济等土壤是不一样的，其表现形式与程度也是千差万别的。与此同时，各国在反腐与廉政建设的措施选择、对腐败的认识与容忍度，以及对国际组织确定的腐败程度评估标准的认可等，也存在着明显的冲突与分歧。由此可见，廉政建设既是一个不可回避的全球性问题，也是一个存在诸多冲突与分歧、需要谨慎对待与处理的难题，并且其道路是艰辛且漫长的。我国作为一个正在不断发展壮大的社会主义大国，如何参与这场没有硝烟的全球性反腐战争，如何实现本土化实践与国际化标准的协调，如何在借助国际交流与合作推进本国反腐与廉政建设，如何在国际交流与合作过程中防止资产阶级意识形态的渗透等，都是必须认真思考与审慎应对的重要议题。

〔1〕〔6〕〔新西兰〕杰里米·波普.反腐策略：来自透明国际的报告〔M〕.王淼洋，等译.上海译文出版社，2000.3，6.

〔2〕张康之.论“廉政建设”一词的完整内涵〔J〕.中国行政管理,2010,(8).

〔3〕〔加〕里克·斯塔彭赫斯特,〔美〕萨尔·庞德.反腐败：国家廉政建设的模式〔M〕.杨之刚译.经济科学出版社,2000.1.

〔4〕马克思恩格斯选集：第20卷〔M〕.人民出版社,1972.387.

〔5〕〔8〕〔新西兰〕杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系〔M〕.清华大学公共管理学院廉政研究室译,中国方正出版社,2003.7，52.

〔7〕〔英〕克里斯托弗·胡德，等.监管政府——节俭、优质与廉政体制设置〔M〕.陈伟译.三联书店,2009.21.

〔9〕列宁.国家与革命〔M〕.人民出版社,1971.13.

〔10〕〔美〕曼纽尔·卡斯特.认同的力量(第二版)〔M〕.曹荣湘译.社会科学文献出版社,2006.5.

〔11〕胡鞍钢.中国：挑战腐败〔M〕.浙江人民出版社,2000.365.

〔责任编辑：正 惠〕

D630.9

A

1008-9187-(2012)03-0005-07

中德经济改革综合项目“国外政府管理研究”；联合国开发计划署“公平发展 公共治理”项目(CPR/08/512)

倪邦文，中国青年政治学院党委书记，研究员，北京 100089。