石国亮
廉政建设的全球化逻辑与地方性知识
石国亮
廉政建设不只是一国之内的问题,而是一项全球性议题。全球化逻辑,是廉政建设的大趋势。地方性知识的特质,使全球化逻辑决定的廉政建设的制度设计,又必定会打上地方性知识的标签。廉政建设既要遵循全球化的逻辑,又要根植于地方性知识,是遵循全球化逻辑与根植地方性知识的统一。在全球化的今天,中国应以全球化的视野、本土化的行动,参照联合国与透明国际等国际组织的廉政建设理论框架与行动指南,借鉴世界各国在反腐败方面的经验教训和具体做法,研究和推动我国的廉政建设。特别是要注意到中国廉政建设中的地方性知识,中国廉政建设中的诸多问题只能从中国的经验出发,寻求解决之道。如果中国的人文、社会科学研究想要在国际上获得发言权,首先就要从面对这些问题开始,结合中国特殊的地方性语境来探讨实践层面的种种问题,并寻求切合特定语境的解决办法。中国如果在这个问题上能形成一套自己的经验,那么,中国的这种地方性知识本身也将会对全球的廉政建设做出自己的贡献,它本身也可以成为全球普遍性知识的一部分。
廉政建设;全球化逻辑;地方性知识;政府治理能力;中国语境
全球化逻辑,是廉政建设的大趋势。所谓廉政建设的全球化逻辑,是指廉政建设的全球化规律。虽然廉政建设首先是一国之内的问题,但是廉政建设在全球共识及其达成的框架下开展的。也就是说,一国之内的廉政建设,是受全球化逻辑制约的。只有遵循全球化逻辑,廉政建设的行动才会取得持久的成效。
在廉政建设的全球化逻辑之下,地方性知识就显得格外重要了。“地方性知识”这个概念,首先是由美国文化人类学家格尔兹在1982年出版的论文集《地方性知识》中提出的。按照译者关于格尔兹及其《地方性知识》的导读解释,它是一种具有本体地位的知识,即来自当地文化的自然而然的东西、固有的东西。地方性知识的特质,由全球化逻辑决定的廉政建设的制度设计,又必定会打上地方性知识的标签。由此可见,廉政建设既要遵循全球化的逻辑,又要根植于地方性知识,是遵循全球化逻辑与根植地方性知识的统一。
廉政建设不只是一国之内的问题,而是一项全球性议题。伴随着国际组织对全球廉政风暴的关注与所采取的一系列有力举措,世界各国各地区都纷纷加入到这一世界性廉政建设的大潮流中来,从当前世界上多数国家都成为这些国际性反腐败法律的成员国这一事实就可见一斑。《联合国反腐公约》以及其他国际性反腐公约与协定是当前全球性廉政建设的纲领性文件与行动指南,这些国际公约的不断发展又对公务贿赂犯罪、商业贿赂犯罪、跨国公司腐败以及提升政府绩效与信任等疑难问题作出符合国际经济社会稳健发展的必要修正。在当今这场没有硝烟的国际反腐败浪潮中,与国际公约全面接轨,为世界各国反腐败面向现代化的实质性改革提供有益的发展路径,已成为世界各国公认的、势不可挡的全球化逻辑。
近年来,许多国家将反腐败国际公约最新动向纳入国内法律及其他领域的行动较为积极。例如,自1997年之后,德国所有关于腐败犯罪的刑法修正案的条文均渊源于德国签署的国际反腐败公约。1998年德国联邦议会通过了《遏制国际腐败犯罪法案》,全面贯彻经合组织制定的《惩治国际商务交易中贿赂外国公职人员公约》的相关规定。俄罗斯政府近年来在加大打击刑事犯罪力度的同时,也注意到国际反腐公约对本国反腐工作的重要性。又如,2006年初由普京总统签署了《批准联合国反腐败公约》的联邦法,正式以法律的形式确定了《联合国反腐败公约》在俄罗斯的地位,同时拟修改国内有关法律,以适应相关国际公约的要求。
许多非政府的国际组织和地区性的政府间反腐合作,彰显出廉政建设的全球化逻辑。透明国际每年的廉洁指数排名与廉政报告已获得世界多数国家的认可,成为很多国家廉政建设的风向标和行动指南。同时,双边或多边友好互动的地区性反腐与廉政建设合作行动不断开展,成立了许多地区性的反腐与廉政建设组织机构。此外,在相关国际组织与相关国际性公约或区域性合作协定的引导与规范之下,近年来各国政府除注重自身的反腐工作外,也加大了国际间协作的力度,增加了各国政府联合惩治腐败的默契度,尤其表现在反腐信息资源的共享和引渡合作等方面。
随着提升政府廉洁性、降低政府行政成本和提高政府绩效成为世界各国获得治理合法性的基本前提,越来越多的国家纷纷在全球化廉政建设这一逻辑中,开展了更为广阔的国内反腐败与廉政建设相关改革,建立与完善本国的廉政建设组织体制与运行机制,加强立法与完善相关配套制度,增强政府信息公开的透明度,通过科学合理的人事行政制度建立起适合本国政治传统的监督体系来充分发挥其对各种贪污行为的预防性、禁止性与惩戒性功能,通过全民性的廉洁教育来营造良好的廉政文化氛围等等。所有这些政策措施与改革行动,都是世界各国顺应这场廉政建设的全球性逻辑的必然选择与适时回应。
当前,中国的廉政建设已经置身全球化的逻辑之中。一方面,中国积极响应相关国际性或区域性国际组织的号召,积极参与到旨在促进国际合作与交流和各国国内的内政稳定与社会发展的全球性廉政建设行动中去;另一方面,积极了解和学习国外廉政建设与反腐败的经验和做法,结合中国的国情加以吸收借鉴。
近年来,中国在廉政建设中逐步与国际公约接轨。2003年批准加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。2006年颁布《中华人民共和国反洗钱法》,以预防、遏制洗钱犯罪及相关犯罪。先后批准加入4个与反洗钱相关的国际公约,并成为金融行动特别工作组、欧亚反洗钱和反恐融资组织、亚太反洗钱组织的成员。
为推动反腐败国际交流与合作,中国于2005年批准加入了《联合国反腐败公约》。为履行公约规定的各项义务,中国成立了由24个机关和部门组成的部际协调小组,具体承担国内履约的组织协调工作,做好有关国内法与公约的衔接工作。
加强同世界各国、各地区及有关国际组织的反腐败交流与合作,已经成为国际反腐败的重要力量。中国政府一向高度重视国际反腐败合作,并积极参与国际反腐败工作。2004年,中美两国签署《中美反腐败政治宣言》,在中美推动下,亚太地区的反腐败合作提上议程。中国还以观察员的身份参加经合组织的反腐败合作。截至目前,中国已与68个国家和地区签订了106项各类司法协助条约。与美国建立了中美执法合作联合联络小组,并设立反腐败专家组;与加拿大建立了司法和执法合作磋商机制。中共中央纪律检查委员会和中华人民共和国监察部同80多个国家和地区的反腐败机构开展了友好交往,与俄罗斯等8个国家的相关机构签署了合作协议;与联合国、欧盟、世界银行、亚洲开发银行、经合组织等国际组织开展了多领域的交流与合作,积极参与二十国集团、亚太经合组织等框架内的反腐败合作机制。最高人民检察院先后与80多个国家和地区的相关机构签署了检察合作协议。公安部与44个国家和地区的相关机构建立了65条24小时联络热线,同59个国家和地区的内政警察部门签署了213份合作文件。
中国还积极加入相关反腐败国际组织,参加和举办反腐败国际会议。1996年中国和巴基斯坦等国发起成立亚洲监察专员协会。2005年加入亚太经合组织反腐败与提高透明度工作组、亚洲开发银行/经合组织亚太地区反腐败行动计划。2006年中国最高人民检察院发起成立国际反贪局联合会,这是世界上首个以各国、各地区反贪机构为成员的国际组织。近年来,中国成功举办第七届国际反贪污大会、亚洲监察专员协会第七次会议、第五次亚太地区反腐败会议、国际反贪局联合会首届年会、亚太经合组织反腐败研讨会等国际会议,多次参加全球反腐倡廉论坛、政府改革全球论坛、国际反贪污大会等国际性反腐败会议。
近年来,我国充分利用全球性反腐这一契机以及相关国际组织所提供的各种指导与支持,对我国廉政建设的法律与机构设置进行系统化的调整。例如,以宪法为依据,我国已制定了一系列廉政建设的法律法规,建立了加强对行政机关及其工作人员的行政监察、审计监督、行政复议和行政诉讼制度,同时根据中国共产党章程,制定了一系列中国共产党党内制度规定,逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。同时,为依法依纪惩治腐败,我国又制定并不断完善包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规,以及一系列为保证以上实体性法律法规的执行而制定的程序性法律法规。此外,中国各地区各部门也依据宪法和国家法律,制定了与反腐败相关的地方性法规、地方政府规章和部门规章,完善了中国的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。
比较与借鉴国外廉政立法的成果与经验,中国在廉政法律方面要进一步加强廉政法律体系建设的同时,不断提高相关法律政策的权威性、系统性和可操作性。特别是要适时出台《反腐败法》或《廉政建设法》。在廉政立法中,应考虑从本土化实际出发与国际标准接轨的原则,为开展可持续性的廉政建设和国际合作提供法律依据。
透明国际在给各国防腐反腐的建议中有一个“苹果理论”,意思是说,防腐反腐体系的建立应着重于考虑把一筐苹果放在什么容器里和什么条件下,才能使苹果不容易腐烂,而不是把精力用在不断地从筐里往外捡烂苹果上。综观世界各国廉政建设的实践,尽管具体举措有相近之处,但无不具有浓郁的地方特色,是一种响应时代呼唤、回应实践需要、根植政治体制、尊重习俗传统和外显于制度安排与可操作行动的地方性知识。
20世纪70年代发生的震惊整个美国政界的水门事件以及牵出的一系列腐败丑闻,加速了美国在反腐领域的立法进程,直接催生了美国多个具有地方性知识特点的反腐败行动。为回应水门事件等一系列腐败丑闻所引发的人们对公职人员从业道德的大辩论,美国于1978年制定了《政府道德法》。同时,美国国会在对水门事件的深入调查中还发现了许多美国的外国公司为了获取商业利益而直接向某些外国官员大量行贿的事实,美国的海外形象严重受损。为了恢复美国公司在国际经济交往中的信心以及推动国际社会制定相应的涉外反腐法律与国际公约,美国于1977年出台了《海外反腐败法》。此外,水门事件又是增设独立检察官制度的直接诱因,其独特的任免与具有高度权威的侦查与办案权,使其在美国的反腐败过程中起着举足轻重的作用。
英国基于其历史久远且不断完善健全的文官制度,形成了一套独具地方特色的官员人事管理与规范监督机制,具有预防性、禁止性和惩戒性三大廉政建设功能。英国的廉洁程度比较高,在很大程度上归功于其科学与完善的文官制度,奠定了一支良好的公务员队伍的基础,同时又与19世纪末就制定并不断修订的反腐败法和一系列较为严格的惩戒条例密切相关。英国健全的文官制度与有法可依的法治传统是英国廉政建设中最具典型意义和地方性特色的做法,其悠久的文官制度发展历程和法治传统是别的国家所无法比拟的。英国的得天独厚的制度基础与制度传统,构成了一套其他国家可以效仿但无法照搬的廉政建设方案。
行政监督专员制度是当今全世界多数国家认同并纷纷设立的一种监督制度,并成为这些国家廉政建设监督体系的重要组成部分。其实,这一制度最早诞生于瑞典,缘起于1713年查尔斯国王希望设立一个国王最高专员“大法官” 来负责维护和保障法律法令的实施, 监督公务人员履行其对国家的义务,并受理公民对国家公务人员的控诉和申诉案件。此后,瑞典的议会行政监察专员制度开始为其他斯堪的纳维亚半岛的国家所效仿,并渐渐扩展到世界其他各大洲。瑞典是行政监督专员制度的诞生地,因此这一制度是瑞典的一种地方性知识。后来这一制度在其他国家仿效实践,各个国家又将这一制度与本国政治传统相结合而设立了不同于瑞典行政监督专员制度的变种,又是一种制度本土化的实践过程,形成了一种新的地方性知识。从前面的分析可以看出,现在世界各国的行政监察专员制度无论在名称上,还是在具体的机构设置与职权划分上,都存在着明显的差异。实践也表明,只有结合本土实践的行政监督专员制度变种,才会与本国原有的廉政建设机构有机结合,最终促进本国廉政建设。
北欧国家被全世界公认为是世界上廉政建设最好的地区,究其原因,除了有优厚的福利待遇和完备的制度及监督体系外,更因为其具有积极健康的廉政文化和全民性的廉洁教育。北欧国家历来有着“崇廉忌贪”的习惯传统,加之较为成熟的公民参政与社会监督力量,培育出“平民化”公务人员职业精神,所以北欧国家从政府内部官员到外部的社会民众,形成了一种监督政府官员滥用职权、以权谋私的无形之网,这是北欧国家之所以一直保持在世界廉洁度排名前列的重要原因。
当前我国置身于全球化的大背景之下,各个领域都面临着与世界接轨和加强交流与合作的机遇与挑战,同时国内又处于全面转型的特定历史时期,尤其是独特的政治体制与政府组织及其运行方式,尚处于起步发展阶段的公共管理,以及不断增长的社会与民众需求与多元化的价值追求,这些方面都决定了我国所面对的大环境以及所亟需解决的各种问题。中国的廉政建设只有在这种独具中国特色的大环境下进行制度设计与实施行动策略。
中国的廉政建设比较特殊,具有浓郁的地方特点。例如寻租问题,在中国有着独特的产生根源。有研究者认为,寻租行为在中国普遍存在,并非仅仅因为市场活动不规范或者监管不足,而是因为经济租金的创造和分配就是国家经济管理体系的一个构成部分。通过对各类经济租金的分析,得到结论:租金的生产是与当前中国的独有市场体制、行政模式和经济治理密切联系着的;租金的生产亦是同过去30多年的改革开放历史地边在一起的。〔1〕研究中国的寻租问题,有必要超越现有的寻租理论的限制,而要结合中国特殊的治理模式与政策过程来进行地方性知识的研究与开发。同时,有选择性地执行反腐败法令和地方保护主义对国家廉政建设的消极意义,显然是无法用其他发达国家的经验来解释的。〔2〕
从行动性质和波及的范围来讲,中国的廉政建设不仅仅是一场政府自身的革命,其更是一场涉及政府与市场、政府与社会权力边界划分以及建立与完善社会主义市场经济体制的系统性政治改革。有研究者指出,改革开放初期实行的双轨价格体制和不完善的资本市场,使得“大约1988年后,在利益分离以及权力与资产相互渗透的基础上,官员们开始与企业家们建立非正式的联盟,政治关系对于许多企业家而言变得更为重要”。同时,“由于经济改革获得了契机,薄弱的法律和政治化的国家使得腐败更加容易,加深了人们对规范的困惑,导致在国家与社会之间出现一块经济活跃的‘灰色地带’,并且强化了各级官员免受惩罚的意识”。“中国的改革是以经济改革为基础的,但是它目前所处的困境在很大程度上则是政治性的。”在政府与社会的权力边界划分方面,“公民和企业界缺乏合法的渠道表达不满并影响政策的执行,同时,整个体制不具备合理的灵活性”。总之“腐败控制可能依赖一种中国不得不进行的尝试:政治改革”〔3〕。
中华民族有着悠久的廉政传统文化,这是我国推进具有中国特色的廉政建设的宝贵资源。近年来,我国大力开展廉政文化建设,弘扬以廉为荣、以贪为耻的社会风尚。中共中央纪委等六部委联合制定了《关于加强廉政文化建设的意见》,推动廉政文化进机关、社区、家庭、学校、企业和农村。注重继承和发扬中华优秀传统中的廉政文化精华,以文学艺术、影视作品、书画展览和公益广告等形式表现廉政文化的丰富内涵,推出一批主题昂扬向上、时代特色鲜明、体现人文关怀的优秀廉政作品。通过这些内容丰富、形式多样、喜闻乐见的廉政文化活动,歌颂了中华民族崇尚廉洁的优良传统,展示了廉政建设的丰硕成果,推进了廉政文化建设深入开展。但是由于特别的国情以及廉政制度文化建设不足等因素的影响,廉政文化建设相对滞后,效果并不十分理想。“一方面,反腐倡廉制度、措施有效运行所必需的文化基础和社会环境尚未完全形成,影响了反腐倡廉建设的整体效能。另一方面,腐朽落后文化的存在,腐蚀人们心灵、败坏社会风气,致使少数党员干部理想信念动摇、思想道德滑坡、价值观扭曲,甚至走上违纪违法的道路。”*参见中共中央纪委办公厅2009年12月29日印发的《关于印发〈加强廉政文化建设的意见〉的通知》。
此外,我国的“跑部钱进”,自上而下的运动式或风暴式的反腐与廉政建设,以及“三公”消费的居高不下等都是当下最有中国特色的问题,属于全球廉政建设过程中的地方性问题。这些问题如何破解,都只能从中国的经验出发,寻求解决之道,而无法搬用发达国家现成的经验。如果中国的人文、社会科学研究想要在国际上获得发言权,首先就要从面对这些问题开始,结合中国特殊的地方性语境来探讨实践层面的种种问题,并寻求切合特定语境的解决办法,这是我国包括廉政建设在内的所有领域需要坚持的基本原则之一。
中国的廉政建设问题,本质上是政府治理能力与合法性问题在中国的反映。中国如果在这个问题上能形成一套自己的经验,那么,中国的这种地方性知识本身也将会对全球的廉政建设做出自己的贡献,它本身也可以成为全球普遍性知识的一部分。同时,中国在廉政建设方面所积累的地方性知识,作为一种立足于中国语境的内在完善与提升,也需要外部的国际大环境的认同与支持,甚至是一定程度的压力性推动。中国的廉政建设既是一个不断“内修”的过程,也要坚持走出去的战略,只有通过政府更好地“内修”来促进其与外部主体合作,反过来又要以合作倒逼政府提高治理能力,实现内外联动,相互促进。
中国政府高效的治理能力与良好的政府形象与信誉,不仅是推动本国经济不断发展和社会稳步前进的根本保证,也是其积极参与国际分工与合作,提升其国际地位和促进世界和平与发展的根本前提。因此,廉洁、廉价与高效的中国政府建设是中国为世界范围内的廉政建设的全球性逻辑做出贡献的首要前提。据此,在全球化的今天,我们应以全球化的视野、本土化的行动,参照联合国与透明国际等国际组织的廉政建设理论框架与行动指南,借鉴世界各国在反腐败方面的经验教训和具体做法,研究我国的廉政建设理念、组织体系、策略、机制以及国际合作,建立透明的和贯穿“问责度”的制度体系,推进反腐败斗争向前发展,不断提高廉政建设的科学化水平。
总结世界各国建设廉洁与高效政府的经验与教训,我国政府在提升其治理能力与增强其治理的合法性时至少要做到以下几点:
第一,限制行政管理范围,转变政府职能,合理界定政府行为的边界。主要是减少政府的行政干预,通过部分领域的适度民营化或市场化方式实现政府职能的减负与公共服务质量的提高,实现政府与社会、政府与市场的关系明晰。
第二,引入竞争机制,塑造企业型政府。政府部门借助市场的力量,通过内部的竞争和有效的结构,降低政府成本,提高政府效率。塑造企业型政府,是要借鉴企业管理的成功经验,以满足民众的需求为优先,革新行政管理方式。
第三,重视信息技术,创新电子化政府。电子化政府要求改变传统的政务,采用电子化政务,加强政府网站建设,搭建信息交流平台。改变传统的采购,采用电子化采购,避免评标舞弊,提高采购过程的透明度。改变传统的服务,采用电子化服务,政府服务一站式窗口,为公众提供公开、透明、满意的公共服务,打造高效政府。
第四,结构调整、流程再造、技术革新和机制创新,着力提高政府的办事效率和行政效能,注意借鉴企业的管理思想和方法。积极探索政府内部跨部门的协同方式,建立沟通顺畅、职能明确、责任清晰、运转灵活、应对有效的内部联动机制,切实练好“内功”,进一步完善政府内部的治理网络。
〔1〕吴德荣.市场改革中的寻租行为与经济治理〔J〕.公共行政评论,2010,(5).
〔2〕〔瑞典〕弗洛拉·萨皮奥.反腐败在中国——选择性与地方保护主义〔A〕.“全球化与人的发展”国际学术研讨会论文集〔C〕.2005.208—212.
〔3〕〔美〕迈克尔·约翰斯顿.腐败征候群:财富、权力和民主〔M〕.袁建华译,上海人民出版社,2009.167—176.
〔责任编辑:正 惠〕
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1008-9187-(2012)03-0012-05
中德经济改革综合项目“国外政府管理研究”;联合国开发计划署“公平发展 公共治理”项目(CPR/08/512)
石国亮,首都师范大学政法学院副教授,博士,南京大学服务型政府研究所特聘研究员,北京 100089。