试论间接选举的市人大代表候选人推荐之民主化路径

□ 朱一言

选举法规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。”“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”

根据上述规定，间接选举的人大代表候选人是由各政党、各人民团体以及选举单位的人大代表10人以上联名推荐产生。实践中，政党提名为代表候选人提名的最主要方式，其提名的候选人在实际上决定了代表的整体结构和素质。然而，法律对各政党如何推荐代表候选人，并未作规定。中央关于换届选举的指导文件提出，“推荐过程要充分发扬民主。”根据这一精神，为提升代表候选人推荐工作的民主性，把好代表候选人初步人选的入口关，保障间接选举能够“好中选优”，有必要在代表候选人推荐环节引入民主程序，通过公开推荐方式产生代表候选人。设区的市人大代表是距离直接选举最近的一级间接选举，在设区的市人大代表中率先引入民主程序，更便于借鉴直接选举的做法，并能够为更高层级的间接选举提供示范，甚至为今后扩大直选范围探路。

一、市人大代表选举的现行做法及存在问题

党委提出的市人大代表候选人的现行推荐程序为：市人大常委会分配选举代表名额和任务到区，再由区制订名额分配方案下达给镇、街道及各有关单位，各基层单位提出候选人报区，经区委和区人大综合平衡后汇总上报市人大常委会。这一过程中仍存在一些问题，主要是：

1.主观重视不够，提名程序过简。现实中从启动选举至区上报汇总名单，一般周期不到1个月。在短时间内，要求各推荐单位按民主程序产生代表候选人并完成相关资料等工作，客观上有一定难度。在主观方面，部分选举单位从思想上存在认识误区，认为推荐市的代表不是区的工作，没有给予足够重视。因而推荐单位对提名推荐代表初步候选人大多简化程序，主要通过单位党组织推荐，有的采取上级主管部门决定，有的干脆由个别主要领导直接钦点。

2.注重界别规定，忽略人选素质。实践中，有的选区在推荐候选人时过分看重身份条件，力求符合代表名额分配中的界别、党派、性别等要求，未能兼顾被推荐人选应具备的素质以及参选意愿，导致部分当选代表履职积极性和履职能力都不高，甚至出现“被代表”的情况。有的区则以“财政贡献大”作为推荐条件，设法让一些企业负责人以各种身份进入候选人名单，挤占其他类别名额，导致代表结构扭曲。

3.联合把关不严，社会监督缺位。一方面，对代表候选人的考察主要依靠推荐单位在提名推荐环节进行，到了区、市两级不再进行一对一的复审。另一方面，各镇、街道以及区直战线推荐的代表候选人汇总到区之后，要求区委组织部门与区人大常委会党组综合平衡审定，但个别区的组织部门包办了提名代表候选人的工作，没有充分听取人大常委会党组的意见。此外，代表候选人名单也未在推荐范围的选民中进行公示。这些安排和疏漏，导致了组织对代表个人素质、能力以及履职意愿等情况把关不严。

4.代表知情不够，难以“好”中选“优”。一方面，各区在召开大会选举市人大代表时，较少组织全体代表候选人与区人大代表见面，多通过印发资料的方式帮助代表了解候选人情况。另一方面，大会印发的代表候选人情况介绍多为简历式，过于简单，印数也偏少，每个代表小组仅发几份供讨论时传阅，代表对候选人各方面的情况了解不多，印象不深，投票有一定的随意性。

5.宣传发动不够，市民关注不多。公民对选举法、代表法的规定以及选举工作流程、市人大代表如何产生了解不够，对市人大代表换届选举工作关注度不高。

这些问题说明人大代表选举的民主性、竞争性还远远达不到选举制度的要求。特别是代表候选人提名推荐环节，民主参与不强，缺乏竞争择优机制，难以保证选举“好中选优”。这直接影响了当选代表的整体素质，甚至还影响到了选举制度的活力以及社会对人大制度的信任。

二、开展市人大代表候选人公推试点改革的必要性和可行性

在代表候选人提名推荐环节进一步扩大民主，有利于落实选民的选举权和被选举权。现代选举是以多选少、以众选贤的活动，竞争是其应有之义。经济基础决定上层建筑，在经济发展逐步满足人民的物质需求后，公民对民主政治权利的诉求相应提升。因此，开展市人大代表公推试点工作是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是现代选举制度的必然要求，是满足人民日益增长的政治需求的必然要求。同时，在当前形势下进行试点改革，具有现实可行性。

1.改革试点符合法律和政策规定。公推代表候选人人选不是在法律规定之外创设的一个代表选举程序，而是在法定的代表候选人推荐环节，引入民主的操作方法，通过程序设计提升代表候选人推荐工作的实效，落实中央关于推荐工作要充分发扬民主的要求。

2.改革试点具有实践基础。近年来，一些地方在党政官员公推竞岗、公推公选、公推直选等探索中加大了公开性和竞争性，取得了积极的效果，获得了中央和地方各级党委的充分肯定。县、区以下人大代表直选和村居“两委”换届直选的实践，为市人大代表候选人人选进行公推试点积累了经验、提供了示范、奠定了基础。

3.改革试点过程和结果可控。代表候选人公推试点工作的程序要经历联名提名、资格审查、试点单位公示、公推投票和党组织审定等多个环节，且在初次改革时仅对在全部代表名额中极小比例进行试点，其过程和结果影响稳妥可控。

三、开展市人大代表候选人公推试点改革的方案

（一）试点的基本原则

任何改革都需考虑成本和风险，特别是民主政治领域的改革，易引发社会反响，需深思熟虑，审慎把握。制订试点工作方案应坚持三项原则：坚持党的领导。试点工作的全过程都要在市委统一领导下进行，并紧密依靠各区委及试点单位党组织开展工作，保证试点工作的正确方向。坚持依法办事。试点方案的措施必须符合选举法等法律法规以及中央有关换届选举文件精神的规定，确保试点工作严格依法进行。坚持适度稳妥。改革既要抓住机遇，敢于推进，又要循序渐进，力度适中。试点单位的数量太少，不足以发现问题、把握规律，为今后扩大范围、深化改革提供经验；太多，不仅会因试点同质造成浪费，而且分散精力，顾此失彼，因此数量宜3至5家。此外，对经费成本和政治风险也须认真评估，力争做到万无一失。

（二）试点改革的主要内容

1.采用公推方式产生代表候选人人选

公推方式产生代表候选人人选的核心在于推选过程中引入民主和竞争机制，其具体程序为：（1）提名。公推试点不是正式的选举，不适用选举法关于候选人提名的规定。但可借鉴选举法关于选民或代表10人以上联名推荐候选人的方式，确定由推选人10人联名进行推荐，产生初步候选人。同时，“10人以上”仅为推荐标准，各试点单位可根据实际情况，协商确定联名推荐的人数标准，如30人联名等，但不得少于10人。（2）推介。试点单位对初步候选人人选进行资格审查后，对符合条件的人选进行统一标准的宣传介绍；在公推大会上统一组织初步候选人与推选人见面、发表参选演说；若条件允许，还可安排回答推选人的提问。（3）票选。公推试点中，每一推选人均有投票权。投票方式有二：一是试点单位组织由全体投票人投票。因会场条件限制，推选人会议只能在一定范围进行的，未参加会议的推选人，可在一定时间内在试点单位工作领导小组设置的流动票箱内投票。其二，由全体推选人先行推举出一定规模的推选人代表，再召开推选人代表会议，由其进行投票选举该试点单位的市人大代表候选人人选。（4）待遇。为鼓励试点单位选民参与换届选举的积极性，试点单位公推产生的代表候选人人选在区委综合平衡时，享受“直通车”待遇，政审合格的，原则上进入区委的提名名单。

2.试点单位的选择

为确保试点工作顺利进行，并为今后加大改革力度、扩大改革范畴积累经验，公推初次改革应在“条”、“块”等不同领域选择具有代表性的试点，以期取得多样性成果。在实施中，可根据当地实际，在行业、社区、农村、企业、社会组织五个领域，各选取1个点先行先试。例如，在行业，可选择在卫生、教育等部门进行；在城市社区，可选择在居委会辖区进行；在农村，可选择在村委会范围内进行；在企业，可选择在国有企业进行；在社会组织，可选择在律师协会、软件协会等进行。

3.公推试点工作的组织领导

试点工作不仅要确保顺利推进，而且要力争取得最好的社会效应。为加强对试点工作的组织领导，在改革试点时可成立市人大代表候选人公推试点工作领导小组，统一领导试点工作的开展，成员由市级人大常委会、市委组织和宣传部门相关人员组成。办公室下设3个组：

（1）工作指导组。负责下到试点单位，与试点单位协商确定本试点公推工作领导小组成员；协助试点单位制订公推办法和应急预案；协调各方关系，监督公推过程，受理投诉；评估改革成本，总结试点经验。

（2）新闻宣传组。负责制订宣传工作方案，协调新闻媒体关系，组织对外新闻发布，正确引导社会舆论；指导和协助各试点单位设计制作宣传资料，普及法律相关知识，培育公民选举意识，营造民主选举氛围。

（3）法律咨询组。负责宣传换届选举的有关法律、法规，答疑和政策咨询工作。

在试点工作中要特别重视组织纪律和宣传工作。试点单位的党组织要高度重视推荐工作，在推荐过程中既要充分发扬民主，又要进行正确引导。选区党委要加强对代表候选人的考察和审查，把好代表的入口关、政治关。推荐人选经党委审核盖章后，方能上报。在宣传方面，要充分发挥主流媒体的舆论导向作用，加强正面引导，防止不当炒作。此外，试点工作应尽量控制成本，所需经费主要包括广告宣传、资料印制、租用布置会场、参加推选大会的推选人代表补助等纳入选举经费，统一划拨。

四、开展市人大代表候选人公推试点改革中的疑难问题

市人大代表候选人公推试点改革工作是一项前所未有的创新工作，又关涉民主政治改革，势必引起社会广泛关注，成为一时的舆论焦点。为此，有必要对各方面可能提出的疑问，在政策理论层面进行深入透彻的分析研讨，以统一思想，形成共识，保障试点改革工作的顺利进行。

1.试点的目的是扩大民主，是否意味着以前和现行做法“不民主”

不能这么认为。之所以开展公推试点工作，的确是基于以往的推荐市人大代表候选人的实践，还存在有待进一步完善之处。在法律没有对基层单位和有关方面规定如何推荐代表候选人的情况下，以往采取党组织提名等做法并无不妥，但与增强推荐过程的民主性这一要求还有一定差距。同时，实践中一些单位和组织的推荐工作已采取了一些民主的形式，但鉴于没有统一的规定，形式也较多样，因此，公推试点对探索形成一个相对统一、明确的民主推荐形式具有意义。

2.经过试点，是否意味着今后换届选举会全面铺开

公推试点工作的目的之一，就是摸索探路、总结经验、把握规律，为今后扩大范围、深化改革提供经验。但届时是否会全面铺开，还要视试点工作的成效，以及当时中央对换届选举的工作的部署、要求与实际情况而定。

3.推选人在被推选过程中的参选活动，与“独立候选人”有何区别

首先，在法律上不存在“独立候选人”这一称谓和提法。此前，媒体和社会将在直接选举中通过选民10人以上联名方式推荐为代表候选人的个人称为“独立候选人”，但这一称谓没有法律依据，也不准确，对此，全国人大常委会法工委已予以澄清。

在公推试点中，借鉴选举法中选民或代表10人以上联名推荐代表候选人的方式，建议试点单位可采取推选人10人以上联名的方式先行推荐代表候选人。这一做法，仅是对选举法的借鉴，是为了既发扬民主，又相对集中产生第一轮的候选人。这一推选方式在性质上不同于直接选举中的选民10人以上联名推荐代表候选人，更不能称作“独立候选人”。

4.公推产生的代表候选人进入以后的选举程序直至正式选举，是否会有一些特殊的“关照”

公推产生的代表候选人将列入区委的提名名单，作为政党提名的候选人进入选举程序。在其进入区委的提名名单后，将与其他列入区委提名名单的候选人，以及经代表10人以上联名推荐的候选人完全平等，一视同仁，不享受任何特殊的“关照”。首先，公推产生代表候选人仅仅是对在由政党推荐代表候选人的方式中，在如何产生候选人的最初环节上进行一些改进，一旦产生代表候选人后，即回归到既有的法定程序进行。其次，所有的代表候选人一律平等，这是民主、法治和平等原则的基本要求。在选举中，无论是在法律层面还是实际操作层面，都不存在对某一类或某一些代表候选人实行差别待遇，给予特殊“关照”的做法。