充分发挥专题询问监督效应之探析

□ 叶敏健 杨泽民

2010年全国人大常委会三次开展专题询问，如同风乍起吹皱一池春水，在各地引起强烈反响，地方人大常委会专题询问常态化趋势日益显现。加强理性思考和实践总结，切实增强对专题询问的理解力、创造力和执行力，是摆在地方人大干部面前的一项重要任务。

一、加强理性思考，准确把握专题询问在人大监督体系中的地位和作用

专题询问作为加强人大监督工作的一项新举措，如何准确把握专题询问在人大监督体系中的地位和作用，需要在实践中深化三个方面的理性思考。

1.专题询问在法定监督体系中的地位。人大及其常委会的监督，是国家权力机关对宪法和法律的实施，对国家行政、审判、检察机关的工作行使监督职权，通过权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。监督权作为一项公权力，由公法赋予，受公法限制，其行使遵循法无授权为禁止原则，人大不得在现有法律规定之外随意创设新的监督形式。但适应社会主义民主法制建设发展新形势的要求，在法定监督形式下创新完善监督工作方法则是必然的也是必要的。根据宪法及有关法律的规定，我国监督法明确规定了各级人大常委会的七种监督形式，构建了符合我国国情的人大监督体系，其中询问和质询是法定的监督形式之一。从人大监督体系来看，专题询问是法定监督形式询问的创新和发展。它既遵循了监督法关于询问的主体、内容和程序规定，又有别于一般询问的新特点，主要体现在：议题更突出，询问和应询都围绕特定议题的重点问题展开；组织性更强，多数都以分组会议和联组会议形式组织询问和应询；集中性更高，在会议规定的时间内询问和应询采取集中问答方式进行；公开性更好，通过对专题询问的现场报道，有利于充分反映人大的履职过程和监督实效。从上述特点看，专题询问没有突破法定监督形式，本质上还是询问，但创新和发展了询问这一法定监督形式，有利于完善人大监督工作方式，增强人大监督工作成效。

2.专题询问与其他监督形式的关系。从实践来看，初期开展的专题询问，多数都与听取和审议专项工作报告相联系。加上监督法规定，各级人民代表大会常务委员会审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派人到会，听取意见，回答询问。因此有许多人认为，专题询问只是听取和审议专项工作报告的辅助手段。应当说，这一认识是偏颇的。从法律规定来看，询问和质询是七种法定监督形式之一，并设立了专章予以规定；从监督职权来看，询问和质询权是人大常委会的一项重要权力。但是，询问和质询权的行使，又是人大常委会行使监督权的一种独特方式。一方面在法定监督形式中，有关询问和质询、特定问题调查，没有规定具体的监督内容；另一方面询问和质询权的行使，不是人大常委会的集体行为，而是人大常委会组成人员的个人行为，其权力基于各级人大常委会享有对“一府两院”的监督权。我国监督法规定，国家权力机关行使监督权的主体只能是各级人大常委会，各种监督形式形成的议案或报告，程序上都必须交于人大常委会审议，必要时形成相关的决议或决定，审议是人大常委会集体行使监督权的主要工作方式。因此，询问权行使须与其他监督权综合行使。各级人大常委会在会议期间审议各项议案和有关报告时，常委会组成人员都可以行使询问权，必要时均可以开展专题询问。在审议过程中，询问权与其他监督权综合行使，有利于提升审议质量，强化监督效果。从近年来各级人大常委会的实践看，专题询问已不局限与听取和审议专项工作报告结合开展，而是与各种监督形式结合开展，这是符合监督法立法原意的。

3.专题询问开展的常态化问题。我国监督法虽然规定了询问和质询是法定监督形式之一，但以往人大常委会在会议期间，更重视议案和有关报告的审议，忽略了询问权行使在监督工作中的重要性，询问往往成为人大常委会组成人员在分组审议中了解“一府两院”工作情况的一种简便手段，其作为人大常委会法定监督形式的重要作用没有得到有效发挥。2010年以来，在全国人大常委会的带动下，各地人大常委会都在积极开展专题询问，成效初步显现，并呈现常态化的趋势。通过这种议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更好的方式，询问这一法定监督形式的作用得到了更有效地发挥，人大常委会组成人员的询问权得到了更有效地行使。发挥好专题询问直面交流、直指问题、直接深入，以及对专项工作聚焦强度、互动深度、督促力度大的优势，把询问与人大常委会会议期间的各项议案和有关报告的审议结合起来，推动专题询问常态化，对加强和改进人大监督工作，更好地履行人大监督职能具有重要意义。

二、注重实施研究，切实增强对专题询问具体工作的理解力、创造力和执行力

搞好专题询问，需要在操作认识层面上，加深对相关问题的研究，提高对专题询问具体工作的理解力、创造力和执行力。

1.牢固树立跳出问答看效果的正确理念。专题询问的关键在于问出水平、答出责任，但过于追求场面热闹，甚至以互动情况作为活动成败的标准，是不妥当的。人大监督的目的，归根结底是“三个确保”，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。任何一项监督活动，都可以用这个标尺来衡量成效、判断是非。专题询问也不例外，其最终目的决不仅是追求场面的热闹非凡。如果问前准备不充分，答后落实不得力，即便问答较为热闹，专题询问优势也难以转化为监督实效。唯有牢固树立“跳出问答看效果”的科学理念，从以问答为追求向以问答为手段转变，从关注问答向问答与整改并重转变，按照“工夫在会前、关键在问答、成败在整改”的总体要求，宏观规划好、微观实施好各个环节工作，才能确保专题询问取得实实在在的成效。

2.深入研究审议与询问的分合利弊。从目前掌握的情形看，专题询问既有“先审议后询问”的方式，也有“审议与询问相结合”的方式。前者，在听取并审议有关报告后，专门组织常委会组成人员围绕特定事项进行询问。由于“议”与“问”之间有一定的时间间隔，常委会组成人员可以根据大家“议”的情况对原先准备的“问”进行调整完善，加之“问”成为专场，互动时间更从容，可以问得更有针对性和深度。后者，在听取有关报告后，常委会组成人员作审议发言并进行询问。由于审议与询问放在一块进行，常委会组成人员“议”与“问”结合、以“问”促“议”，有关部门既听到“问”的情况又了解“议”的过程，更加清楚人大作为民意机关的关注关切。概而言之，前者更有利于“问”，容易发挥专题询问集中性高、互动性强的优势；后者加强了审议与询问的有机联系，更有利于“审”，可谓各有特点和优势。如何选择，既要看问题的多少，还要看常委会在这个专题上的监督价值取向。如果专题宏大，常委会组成人员问题多，组织者意欲充分发挥询问的功能，建议以前者为宜；如果专题单一，大家拟提问题少，组织者旨在以询问促审议，通过提高审议的针对性和质量来增强监督实效，建议以后者为宜。

3.注重发挥追问的正面效应。直面交流、互动性强是专题询问的鲜明特点，在互动中询问人对回答不满意或者受启发产生新的问题，进而追问，是自然而然的事情，也是询问人的法定权力。追问有利于更加深入地认识问题，有效地调动现场气氛，但从组织的角度讲，如果追问过多，花费了很多时间，部分询问人就没有机会发问。以若干个经过深入研究才确定的问题的询问机会丧失为代价，换取对单个问题的认识加深，是得不偿失的。所以说，应该允许和鼓励追问，但绝不是多多益善。在内容上，追问应该是对已问问题的拓展和延伸，而不是在专题范围内出其不意地随意加问。在实践中，确定询问重点内容需由有关委办研究并经主任会议集体讨论；开展调查研究由委员会组织部分常委会组成人员和人大代表集体进行；询问问题产生以相关委员会集体研究提出为主，以常委会组成人员个人提出为辅，即便是常委会组成人员个人提出的问题，也要经过委办研究确定。纵观涉及询问问题形成的上述重要环节可以看出，专题询问虽是常委会组成人员的个人行为，但每一个问题都综合了不少人的建议，凝聚了集体的智慧，其产生具有集体性、严肃性、科学性特征。脱离原来的准备，个人在现场随意追问虽是法定权限，但不利于专题询问上述优势的发挥。围绕鼓励适度、严谨、高效的追问，探索建立相关运行规则和工作程序很有必要。

三、把握关键环节，努力使专题询问开展得更加有声有色、富有成效

要使专题询问富有成效，发挥它在监督体系中应有的作用，需要在具体工作层面上，紧紧围绕以下三个关键环节下工夫、求突破。

1.高质量地确定询问问题。“问”是专题询问的应有之义，“问似看山不喜平”，必须问出水平、问得精彩。要切实提高“问”之质量，必须做好三个方面工作和树立正确内容取向。三个方面工作指，一是人大要深入基层，深入实际，开展调查研究，倾听群众呼声，收集相关资料，掌握真实情况。也可以通过网络等媒体公开征集询问问题，加以梳理并合理采纳。二是加强与有关部门的沟通联络，了解它们在相关领域的工作重点、面临困难，哪些问题需要人大推动解决。三是各相关委员会和询问人对所掌握的情况进行分析研究，提出高质量的问题，特别要找到带有普遍性、倾向性而且经过努力可以解决的问题。强调树立正确内容取向主要是考虑到，专题询问既不是“探问式”层次的问，也不是“请教式”形态的问，更不是“查阅式”功能的问，而是国家权力机关依法进行的监督性的庄严之问。它有“查问”的温和，又有“追问”的认真，还有“责问”的刚性。因而，专题询问应有正确的内容取向，宜精不宜多，宜深不宜浅，宜专不宜广；不甚了解的不宜发问，不痛不痒的不应发问，部门出彩的无须发问；“问”大事、“询”大局，“问”民生、“询”民权，“问”热点、“询”焦点，做到符合相关法律法规和中央、省委的决策部署，切合民生改善和民意伸张之所需，遵循本项事业发展规律、具有整改落实的必要性和可行性。

2.精心组织集中询问会。虽然询问人要问的和应询人拟答的，都在会前进行了充分准备，监督与被监督双方也进行了沟通，但集中询问会的现场组织依然十分重要。集中询问会发挥的功能有两个层次。第一个层次是载体功能，即通过会议这个载体把询问人和应询人准备好的表达出去，完成问答。第二个层次是促进功能，即在互动中相互启发，询问人问得更深，应询人答得更透。如果组织不力，现场气氛沉闷，没能真正互动起来，一问一答徒有形式，这样的会议只是发挥了载体功能。如果组织精心，安排科学，现场气氛热烈，互动真诚深入，双方既不脱离原有的框架，又不拘泥于原有的准备，跳出细枝末节，聚焦关键问题，有效达成共识，有关部门明晰改进工作的关键点，常委会组成人员找到跟踪监督的切入点，意味着会议的促进功能得到较好发挥。为充分发挥“促进功能”，在形式上宜一问一答，不宜多问一答；在追问上宜适度鼓励，不宜禁止；在应答态度上宜实事求是，不宜避重就轻、答非所问；在应答内容上宜简明扼要、讲清即可，不宜全面汇报工作、大讲空话套话。将上述要求化为便于操作的工作规程，有利于在工作规范化、科学化中保障“促进功能”发挥。

3.注重加强“问”后工作。开展专题询问，不但要有声有色，更要富有成效。问答只是手段，整改才是目的。如果“问”后工作不扎实，效果出不来，专题询问就成了走走过场的民主秀。正因为如此，吴邦国委员长在全国人大常委会第一次开展专题询问闭幕会上强调：“全国人大常委会办公厅要会同有关专门委员会和工作委员会，将这次专题询问中大家比较关注的问题进行梳理，选择其中一两个突出问题，加强跟踪监督，促进相关工作。”“问”后工作主要有两个方面，一是汇总整理询问意见。不能简单地把询问问题作为询问意见转请“一府两院”研究处理。从逻辑上讲，询问问题有不清楚、不满意、表达关切等类型。属于不清楚，通过应询人回答解释清楚不存疑虑的，当然不作为意见。属于不满意，通过应询人回答得知确实没有得到有效解决的，自然要作为意见。属于表达关切，通过应询人回答发现事关重大、涉及群众切身利益，需要引起重视、认真解决的，应当作为意见。二是完善工作机制，加强跟踪督办，促使“一府两院”把答应和许诺的事情办理好，努力把专题询问的优势转化为实实在在的监督成果。