对完善人大预算权的宪政思考

□ 蔡 宇

2011年11月16日，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》,并决定将草案提请全国人大常委会审议[1]。作为国家财政基本法，预算法颁布至今已有17年，随着经济社会的发展，它的一些条款已经不合时宜，预算管理、执行和监督工作的规定存在不完善的地方，亟待弥补和规范。自九届全国人大将预算法修订列入立法规划以来，围绕预算法的修改和人大预算权的完善，理论界一直给予了广泛关注和热烈讨论。以下，笔者谈一点自己的思考和认识。

一、人大预算权:高于行政预算权的宪政权力

宪法和相关法律规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人大，国务院和地方各级政府是国家权力机关的执行机关。各级人大审查和批准本级政府提出的年度预算及其调整方案，并对本级和下级政府预算执行情况进行监督。从宪法和法律的表述来看，各级人大在预算管理中行使的是国家权力，是代表人民对国家财政进行约束和管理，体现的是人民的利益和意志。因此，无论在法律地位还是操作层面上，人大预算权都应该高于行政预算权，这是我们国家特有的权力制度设计。

依照“主权在民”、“依法治国”的宪政理念，人大预算权既是国家权力机关代表人民行使国家权力的载体，同时也是一个切实可行的国家财政管理和监督制度。在国家预算管理中，各级人大扮演的是决定和监管的角色，在这一点上，必须要有清楚的认识，不能把人大预算权等同于行政预算权，更不能让位于行政预算权。只有认清人大在国家财政管理中的宪政国家权力地位，把人大预算权放在宪法赋予它的应有的地位，从而切实发挥它的作用，才能更好地践行依法治国的理念，使社会主义制度的优越性真正得到体现。

二、人大预算权：不仅仅是一种监督权

对于人大预算权的属性，理论界有很多争论，认为是立法权、决定权和监督权的都有。认为是立法权的，参考的是世界议会预算权的通例，欧美主流国家把议会预算权定性为立法权[2]。我国宪法把预算权列为人大各项职权之一，与立法权并列，而且，不是所有人大都有立法权，各级人大审查和批准预算不是按立法程序来操作的。因此，不能简单地把人大预算权归于立法权之中。

当前，通过听取预算执行情况报告、决算报告和财政审计报告，监督政府预算执行情况，是各级人大常委会的常态工作，因此认为人大预算权是一种监督权的占主流意见，形成了人大预算权权力实质与行使现状的误差。根据宪法和相关法律规定，各级政府只有提出预算及其调整方案的权力，没有决定及调整预算内容的权力，这个权力被宪法赋予了各级人大。人大预算权分为三个部分，一是各级人民代表大会行使的审查和批准政府预算的权力，二是各级人大常委会行使的审查和批准政府预算调整方案的权力，三是各级人大及其常委会对各级政府预算执行情况进行监督的权力。其中，前两项是对政府预算及其调整方案合理性和合法性的审查，并决定其是否生效，行使的是决定权，是一种刚性权力。因此，如果把人大审查和批准预算及其调整方案的行为定性为监督，等于把预算的决定权交给了政府，把人大对预算的决定权弱化为了监督权，就违背了我国宪法的制度安排。

“在人民代表大会的四类职权中，决定权可谓是表现人民代表大会国家权力机关特征的一种职权。”[3]人大通过审查、批准政府预算，来控制政府的施政方针，决定国家的建设和发展，具有重大意义。相对于监督权，决定权是行使国家权力更有力的方式，应该把人大决定国家预算的权力放到更重要的位置。首先，必须确保各级人民代表大会审查和批准政府预算的决定权得到充分行使；其次，应该明确把各级人大常委会审查和批准政府预算调整方案的权力归为决定权，而不是把它与监督权模糊在一起。在实践中，有一些地方人大进行了这方面的探索，例如上海、广东等省市人大常委会出台了《讨论决定重大事项的规定》，把本级预算的调整方案列为必须由人大常委会决定的事项之一。

三、人大预算权的着力点：管住政府“钱袋子”

据媒体报道，2007年各级政府在最后一个月突击花掉了近1.2万亿元，2008年超过1.5万亿元，2009年为2万亿元，而2011年则不得不在年底决定如何支出超过3.5万亿元的财政资金[4]。同时，各地流行政绩工程和奢华工程，不切实际的大项目、大工程盲目上马，县乡级政府争建“白宫”、“天安门”。年底突击花钱、拍脑袋花钱这些老问题，不但屡禁不止，反而愈演愈烈，引起了社会广泛关注。问题的根子在哪里？媒体认为，政府花钱乱象的根源是预算制定不科学、执行不严密，与人大预算权的行使不到位有很大关联。针对预算乱象，财政改革的呼声日趋强烈，各级政府已经开始财政公开和预算管理的尝试。2009年10月，广州市财政局在网上全部公开当年114个部门预算。2010年3月，国土资源部率先公布部门预算，引发中央部委的公布潮。2011年3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出，“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。”11月21日，国务院法制办公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，条例规定：县级以上人民政府应当根据预算定额和开支标准编制机关运行经费预算；应当将公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费纳入预算管理[5]。以上种种，对各级人大的预算监管责任形成了倒逼。

预算是国家财经政策的命脉，对经济社会发展的重要性不言而喻，“缺乏预算控制和约束的政府，本质上是不安全的政府”[6]。严格监管本级政府预算是宪法赋予各级人大的职责，是人大预算权的着力点。各级人大不能缺位，更不能让位，必须切实履行职责，用好预算权，加强对政府预算的管理和监督，防止权力错位与失控。

四、人大预算权的完善途径：从形式权到实质权

不可否认，由于种种条件的限制，各级人大在行使预算权时还面临很多问题，人大预算权的作用发挥与宪法的规定、人民群众的期望之间还有很大差距。笔者认为，目前，借国家预算法修订及国家推动预算公开透明的力度，正是畅通途径，实现人大预算权从形式权变为实质权的最佳契机。

一是为预算权的行使扫清制度障碍。宪法和相关法律规定人大审查和批准政府预算，但是没有明确授予人大修正和否决政府预算的权力，阻碍了人大预算权的行使；人代会会期与政府财年不一致，造成接近1/3年度的财政预算未批先用，不仅政府支出失去法律依据，同时也严重损害了人大预算审批权的严肃性；人代会会期过短，代表无法充分审议政府预算，使预算审查与批准流于形式，这些都是人大预算权面临的制度障碍。近年来，各级人大对预算权的行使进行了有益的探索，有些基层人大还尝试突破常规，启用否决权和修正权。例如：河北省饶阳县人大、湖南省沅陵县人大、河北省承德市人大和新疆维吾尔自治区昌吉市人大常委会否决本级政府预算、政府决算和预算执行情况报告，在政府修正后予以通过[7]。上海闵行区人大在全国首家制定《关于预算草案修正案的试行办法》，进行了预算修正权的探索，为人大代表质询政府预算提供了依据[8]。此次预算法的修订，是完善人大预算权的契机，应当吸纳各级人大的创新成果，明确授予各级人大在预算管理和监督工作中的否决权和修正权，进一步细化人大行使预算权的相关制度和工作程序。此外，可以考虑进行制度改革，配合人代会会期确定新的财政年度，并适当延长人代会会期，切实组织好预算审查和批准工作，使人大预算权成为真正可操作的实质性权力。

二是建立强大的预算审查专业队伍。我国各级人大代表来自于社会各个阶层，在政治上具有广泛的代表性，同时，这也就决定了多数人大代表不具备财经专业知识，预算审议能力比较弱。为提高预算审批水平，全国人大常委会重点加强了预算预审环节的能力建设，于1998年设立了预算工委（初设编制20人[9]，美国国会预算办公室编制218人[10]），其后陆续有18个省级地方人大常委会成立预算工委。但是，与预算审查工作的实际需要相比,无论人员编制还是工作能力，各级人大常委会预算工委都还有待进一步加强。预算是管理国家事务的重要工具，人大预算权的重要性丝毫不亚于立法权，预算审查的工作强度也不低于立法工作，应该参照法工委的标准来建设预算工委。同时，在发挥好财经委、预算工委专业队伍作用的基础上，可以创新方式，引进社会力量增强预算审查工作力度，以弥补自身能力与实际工作需要之间的差距。例如，江苏省扬州市人大常委会成立了人大常委会财经工委(预算工委)咨询机构——预算审查监督咨询组，从市审计、国税、地税、人行、发展计划委等部门邀请专业人员，配合财经工委对财政预算草案、预算调整方案草案及部门预算草案进行初步审查[11]。建设一支专业的强大的预算审查队伍的重要意义有两点，一是扎实地做好对政府预算的初审工作，提前发现预算中存在的问题并提出修正方案，向人民代表大会提交翔实的审议报告，帮助代表顺利审查和表决预算草案，切实行使好人大对政府预算的决定权；二是弥补人大自身没有审计力量的缺陷，加强对政府预算执行情况的监控，有重点地主动开展对政府预算执行情况的监督，切实行使好人大常委会对政府预算的监督权。

三是不断丰富预算权的行使方式。目前，各级人大行使预算权的主要方式是，通过会议形式被动听取政府及其有关部门所作的报告，存在形式和手段单一的问题。近年来，一些地方人大在预算监督工作方式上进行了新的尝试，例如，2011年10月25日广州市人大常委会听取《2010年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》后，就部分预算项目资金执行率低这一问题首次对市政府进行专题询问，对“预算不科学，很多单位因为钱没花出去，在年底搞突击花钱”的现象提出批评[12]，并且揪住问题不放手，于11月22日再次组织对政府有关部门预算执行情况进行检查，将预算监督工作一抓到底，引起了广泛关注。预算权行使过程中，各级人大可以有意识地把人大自身力量与审计机关的力量和社会力量整合起来，不局限于听报告，更多地采用听证会、专题视察、专题询问，甚至采取质询和特定问题调查的方式，把审议、监督与问责结合起来，切实加大对预算的审议力度和预算执行情况的监督力度，有利于各级人大预算权的权威地位建立。

注释：

[1]《人民日报》2011年11月17日第2版。

[2]吴大英、任允正：《比较立法学》，法律出版社1985年版，第128页。

[3]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第4版，第314页。

[4]《中国青年报》2011年11月23日。

[5]《新华每日电讯》2011年11月22日，第4版。

[6]王雍君：《中国预算法的修订：精神、理念和核心命题》。

[7]陈仪：《激活人大预算审批权力》，载《甘肃行政学院学报》2009年第4期。

[8]《21世纪经济报道》2009年2月13日。

[9]刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年5月版，第248页。

[10]杨志恒：《预算政治学的构筑》，业强出版社1993年版，第44页。

[11]韩春胜：《地方人大预算审查监督之创新》，载《人大研究》2008年第1期。

[12]《羊城晚报》2011年10月25日。