新形势下地方立法的取向

□ 刘晓东

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国社会生活的各个方面实现了有法可依，我国的立法工作已经从过去的以制定构建为主，进入了重在修改完善的新的发展时期。面对立法工作的新形势，地方立法如何确定取向，是一个需要认真研究和探讨的问题。

一、及时修改抵触或不适应的地方性法规

中国特色社会主义法律体系形成后，完善法律体系是长期的历史任务。今后一个时期，国家立法会把更多的精力放到法律的完善上来，而完善法律的主要方式就是修改法律。同时，国家还会制定新的法律、行政法规。这种情况必然使得一些地方性法规，因与修改和新制定的法律、行政法规出现抵触，而需要进行修改。另外，随着经济和社会的发展，现有的地方性法规也会出现不适应形势发展的情况，也需要进行修改。由此可见，修改地方性法规将成为新形势下地方立法的主要任务。近年来，地方立法机关对抵触的或不适应的地方性法规的修改都很重视，已经将其摆在了与制定法规同等重要的地位。但现实存在的问题是：绝大多数地方性法规的修改，都是一定时期通过集中清理法规进行的，致使一些地方性法规的修改不及时，这无疑会对国家法律的贯彻实施造成影响，给当地经济和社会发展造成阻碍。为了保证与上位法抵触和不适应的地方性法规得到及时修改，应当做到以下几点：

1.建立法规修改的常态机制。这就要求地方立法机关改变以往通过集中清理修改法规的做法。应当国家每修改、制定一部法律、行政法规，就要对照审查相关的地方性法规。要把被动变成主动、滞后变成及时、集中变成日常，使地方性法规的修改常态化，并逐步形成快速启动法规修改的机制，由人大常委会主导，法规草案提案机关具体负责，各相关专门委员会密切配合。实践中，对那些修改内容较少、调整关系较简单的法规，可以适用“快速通道”，不必受限于人大常委会的年度立法计划，可随时提请常委会主任会议安排列入常委会议程进行修改。对那些修改内容较多、调整关系较复杂的法规，也要随时提出，提前做准备，尽可能地列入下一年度的立法计划，进行修改。

2.建立法规修改的督促机制。目前，地方性法规案大多数是由政府提出的，修改法规案也由政府来提出。启动法规修改的程序往往受制于政府或政府有关部门。如果政府态度消极，则影响法规修改的及时性。为此，应当建立法规修改的督促机制。当国家法律修改或新法出台后，由人大相关专门委员会或人大常委会工作机构与政府相关部门进行沟通，推动政府及时地提出修改法规案。如果政府不作为，人大常委会可以采取一定的方式，督促政府尽快地提出修改法规案。必要时，也可以考虑由人大常委会或人大相关专门委员会提出法规修改的议案，对法规进行修改。

3.建立健全地方立法后评估机制。地方立法后评估是指地方性法规制定实施后，按照一定的程序和标准，运用科学的方法和技术，对其立法质量进行定性和定量的分析和评价。这是加强和改进地方立法工作的一项新举措，也是地方性法规修改的重要依据。通过地方立法后评估，可以发现地方性法规中存在的缺陷，如与上位法的规定有相抵触的地方、某些规定不符合实际情况、某些制度设计和安排不合理以及立法技术方面等问题。要建立健全地方立法后评估制度，将立法后评估与法规修改结合进来。通过地方立法后评估，发现法规存在的问题，及时加以修改完善。

二、抓紧制定与法律配套的地方性法规

我国法律的实施，很多需要有相关的行政法规和地方性法规予以配套。配套法规对于保证法律准确有效地实施具有重要的作用。随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，配套法规在法律贯彻实施中的地位和作用越来越突出。全国人大常委会也加大了对制定配套法规的督促力度。作为地方立法机关应当提高认识、适应形势，抓紧制定与法律配套的地方性法规。

1.与法律配套的地方性法规要有界定。哪一类地方性法规属于法律的配套法规，目前尚没有一个明确的界定。实践中对此有不同的理解，一种意见认为：凡是根据国家法律制定的，对法律细化和补充的地方性法规都属于与法律配套的法规。这种观点失之过宽。因为，地方性法规基本都有对法律细化和补充的功能。照此观点，绝大多数的地方性法规都将被纳入与法律配套的法规的范围，这显然是不合适的。另一种意见认为：只有法律明确规定应当由地方性法规作出规定的法规，才是与法律配套的法规。对于法律规定“可以”由地方立法机关作出实施规定的法规，由于其可选择性的原因，地方立法机关可以制定，但也可以不制定。为此，这类不属于与法律配套的地方性法规的范围。这种观点失之过严。笔者认为：从实际情况看，作为与法律配套的地方性法规，应当以法律明确规定由地方作出规定的法规为主，但也应当包括法律规定“可以”制定实施规定的法规。因为，规定地方立法机关可以制定实施规定的法规的法律，其中都有许多内容规定得比较原则，需要地方立法进一步作出规定，以保证法律的贯彻实施。

2.法律明确要求制定的配套法规必须尽快出台。从某种意义上讲，这类配套法规应视为国家法律的组成部分或者延伸，没有这类法规的配套，国家法律就不完整，内容就有缺项，法律这方面的规定就执行不了。如食品安全法规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”很显然，这方面如果没有地方性法规的配套，食品安全法对食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产的管理就处于真空状态。因此，对于法律明确要求制定的配套法规，地方立法机关必须尽快出台。

3.法律规定可以制定的配套法规要抓紧制定。

这类配套法规与法律明确规定要制定的配套法规有所不同，其规定可以配套的内容，在法律中已有规定，不存在没有地方性法规配套，则法律内容不完整、管理有缺项和法律执行不了的问题。但法律规定的内容可能原则一些，地方立法机关制定实施规定的法规，则有利于保证法律的实施。另外，法律规定地方可以制定实施规定的法规，也是一种授权。既然法律作出这一授权，则制定实施规定的法规就有一定的必要性。因此，对于这类配套法规，地方也应当抓紧制定。只是由于配套法规的内容，法律已有规定，地方性法规的任务是细化和补充，所以可不必像法律明确规定要制定的配套法规那样，要求尽快出台。可以在法律执行一段时间之后，根据执行的情况再制定实施规定的法规，使其更有针对性和可操作性。

三、根据需要制定执行性地方性法规

这里所说的执行性地方性法规，是指不包含法律明确规定地方立法机关需要制定的法规或地方立法机关可以制定的实施规定的法规，而是地方立法机关根据本地的实际情况，为执行某项法律而自行制定的法规。这类执行性地方性法规，过去地方立法中制定得比较多。因为，当时国家法律体系在形成过程中，立法的步伐快，有些法律规定的内容比较原则，线条比较粗。因此，为了保证法律的实施，地方立法机关有必要根据本地的实际，制定法规对法律作必要的细化和补充。现在中国特色社会主义法律体系已经形成并逐步完善，使这种状况得以改变。国家法律的内容更加具体细化，加之有相应配套的行政法规及部门规章，无疑减少了地方制定执行性法规的必要性。因此，今后地方立法对制定执行性法规的数量要有所控制，只有在真正需要制定时再制定。

1.把握制定法规的时机。执行性地方性法规通常要等待与法律配套的行政法规及部门规章出台后制定。针对一部法律，是否需要制定执行性地方性法规，不仅要看该法律本身的规定，还要看其配套的行政法规及部门规章。法律规定比较原则的内容，可能由配套的行政法规及部门规章具体化了。因此，制定执行性地方性法规，要等待其配套的行政法规及部门规章出台，避免地方立法机关过早制定，因其内容同后来出台的配套行政法规及部门规章规定重复，而失去意义。更要避免出现与配套行政法规规定相抵触或与部门规章规定不一致，而不得不进行修改的情况。

2.根据本地的实际情况制定。执行性地方性法规必须根据实际情况，对法律进行细化和补充，只有这样才能真正起到保证法律实施的作用。制定执行性地方性法规可以在法律实施一段时间后，再研究着手制定。因为执行性地方性法规不同于与法律配套的地方性法规，从时间要求上看，没有那样的紧迫。与此同时，法律通过一段时间实施，可以使地方立法机关更清楚需要对哪些内容进行细化和补充，使制定的执行性地方性法规更符合地方的实际，发挥更大的作用。

3.坚持有几条写几条的原则。对于执行性地方性法规的制定，历来是强调有几条写几条。在法律体系形成后，对这一原则更要加以坚持。今后，随着社会主义法律体系的不断完善，不仅需要地方制定执行性地方性法规的法律总体数量会逐渐减少。而且就某一具体法律来说，需要地方细化和补充的内容也会越来越少。因此，地方立法机关在制定执行性地方性法规时，必须根据需要细化和补充的内容，坚持有几条就写几条，不要大而全，小而全，追求所谓体例上的完整，尤其是不要制定实施办法或实施细则。

四、慎重制定先行性地方性法规

在中国特色社会主义法律体系形成之前，国家法律有许多空白，为地方立法机关制定先行性法规，留下了很大的空间。现在国家在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面已实现有法可依。这无疑大大压缩了地方立法机关制定先行性法规的空间。因此，今后虽然应当继续发挥地方立法的主动性、创造性，搞好先行性法规的制定，但在确定先行性法规立法项目时，需要更加慎重。

1.不能突破地方立法的权限。制定先行性地方性法规的权限是受到严格限制的。只能就全国人大及其常委会专属立法权之外，国家尚未制定法律和行政法规的事项作出规定。国家法律体系形成并逐步完善，不仅国家尚未立法的空白不多了，而且国家尚未立法的事项，许多也不在地方立法的权限范围之内。为此，地方制定先行性法规时，要特别注意不能突破地方立法的权限。对属于全国人大及其常委会立法权限的事项，地方立法绝对不能涉及。有些事项即使不属于全国人大及其常委会专属立法权的，但如果是应当由中央统一管理的，地方也以不作出规定为宜。

2.研究国家未立法的原因。对于国家专属立法权之外的国家尚未立法的事项，地方立法机关拟制定先行性法规，还需要研究国家尚未制定法律或行政法规的原因,看是否属于不需要立法的情况。社会生活中的绝大多数问题可以通过政策、行业规则、道德等规范来调整。需要立法来解决的问题，必须是那些一定要通过国家强制力来调整，涉及普遍的和稳定的权利义务关系的事项。中国特色社会主义法律体系形成后，国家对新立法项目的确定更加慎重。所以地方立法机关在制定先行性地方性法规时，也要采取慎重的态度，对于国家认为不需要用立法调整的事项，地方也没有必要立法。

3.最好有政策措施加以过渡。国家有些法律尚未出台，其中原因各不相同。但不少是由于立法条件尚不具备，或者缺乏成熟的经验，或者是意见分歧比较大。如果地方立法机关就这样的事项制定先行性地方性法规，难度可想而知。在这种情况下，如有可能的话，应当先制定相应的政策措施作为过渡。待这些政策措施执行一段时间后，在总结经验的基础上再进行地方立法，这样效果会更好。

五、重视制定自主性地方性法规

自主性地方性法规最大的特点是解决地方性事务，其所规定的事项不需要或在可预见的时期内不需要由国家制定法律、行政法规。因为其与法律、行政法规的关联度比较小，所以中国特色社会主义法律体系形成前后，对这类法规的制定影响相对也比较小。正是由于这一特点，地方立法机关要重视自主性地方性法规的制定。

1.对地方性事务要有宽泛的理解。不能把地方性事务仅认为是地方所独有的事务，这种理解过于狭隘。对地方性事务要从立法的角度来理解，要根据该事务的事项是否由国家立法统一作出规定来判断。不需要由国家立法统一作出规定的事项，都可以视为地方性事务。据此，地方性事务应当是很宽泛的。不仅燃放烟花爆竹、养犬这类事务属于地方性事务，社会生活的各个方面都有属于地方性事务的事项。例如，对本地某种社会习俗的管理，对具体江河湖泊、自然生态区的保护，对风景名胜、文化遗产的保护，对某一经济区域发展的促进等等，地方都可自主作出规定。

2.要更充分体现法规的地方特色。地方特色是地方性法规的灵魂所在。无论何种类型的地方性法规，都要在保持与国家法制统一的前提下，突出地方特色。自主性地方性法规由于是对地方性事务作出的规定，所以在体现地方特色方面独具优势。但也不应仅仅满足于此，制定自主性地方性法规也有一个如何更好地根据本地的实际情况，作出更有针对性的规定问题。因此制定这类法规，更需要深入调查研究，广泛听取各方面意见，使制定的法规更符合实际、贴近群众，更充分地体现地方特色。

3.加大自主性法规在地方立法中的比重。中国特色社会主义法律体系的形成和完善，使地方立法呈现出新的格局：已有的地方性法规要根据国家立法的变化及时进行修改，与法律配套的法规要按照法律的要求抓紧制定，执行性法规要根据实际需要制定，先行性法规制定的空间越来越小，只有自主性法规的制定有较大的自由度。因此，在今后的地方立法活动中，要加大自主性地方性法规的比重，更好地发挥地方立法的主动性、创造性。