新形势下的地方农业立法——以甘肃为例

□ 尚宏梅

在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天和今后一个时期，作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方性立法如何开展，地方人大及其常委会如何进一步行使好法律法规赋予的地方立法权，地方立法的内容、重点、角度如何转变，成为近期大家十分关注和思考研究的一系列重点课题。笔者作为地方人大农业工作者，仅就中国特色社会主义法律体系形成条件下甘肃省农业地方立法问题，谈一谈自己的认识。

一、农业法制建设现状与农业地方立法任务

经过新中国成立以来的立法努力,尤其是近20多年的努力,我国农业领域基本上做到了有法可依，可以说，我国农业领域的法律、法规体系框架已经基本形成。一是以保障农业在国民经济中的基础地位,促进农业的持续、稳定、协调发展为中心，制定了农业法。二是以加强农业资源和环境保护，促进农业可持续发展为目的，制定了土地管理法、森林法、草原法、渔业法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生动物保护法、防沙治沙法等法律、行政法规。三是以促进农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，促进农业发展，实现农业现代化为目标，制定了农业技术推广法、植物新品种保护条例等法律、行政法规。四是以减少农业自然灾难，保障农业生产安全为核心，制定了防洪法、气象法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等法律、行政法规。五是以保护和合理利用种质资源、防治病虫害为内容，制定了种子法、种畜禽管理条例、农药管理条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例等法律、行政法规。六是以规范农业生产经营主体，提高农业组织化水平为导向，制定了乡镇企业法、农民合作经济组织法、乡村集体所有制企业条例等法律、行政法规。七是以保护农民合法权益为宗旨，制定了村民委员会组织法、农村土地承包经营纠纷仲裁法、农民承担费用和劳务管理条例、耕地占用税暂行条例、农村五保供养工作条例等法律、行政法规。从总体上看,这些法律、行政法规对规范、引导、保障和促进农业和农村经济的发展,发挥了积极的作用。

甘肃省人大常委会自成立以来的30多年时间，紧密结合本省的具体情况和实际需要，积极开展农业地方立法活动，截至2010年底共制定了《甘肃省农作物种子条例》《甘肃省草原条例》《甘肃省全民义务植树条例》《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和《甘肃省基本农田保护条例》等36部涉农地方性法规，内容涉及农产品质量、土地管理、森林保护、植物检疫、水利资源、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机监理和农业环境保护等多方面。地方农业立法的不断推进和发展，有力地推动了依法治农、依法兴农的进程，为甘肃省农业与农村经济社会发展、稳定创造了良好的法制环境。

我们也必须看到，农业立法虽然取得一定成效，但同建设社会主义法治国家的战略目标相比,尤其是同农业与农村经济的客观要求相比,还有不少差距，仍有需进一步完善的问题，这也是今后一个时期甘肃省地方农业立法面临的主要任务：一是在立法反映农业农村经济发展客观规律，协调把握不同社会群体、不同利益阶层关系，体现农业发展主体诉求方面，有待于进一步研究；二是部门利益倾向还有待进一步克服；三是地方特色还有待于进一步突出；四是法规立项的论证工作机制应进一步完善；五是立法后评估机制需要得到进一步重视和研究。

随着面临的形势和主要矛盾发生的变化，地方立法要更加自觉地找准发展定位，拓展发展空间，站在提高立法质量的高度，加强法律规范的具体化和可操作性，避免原则性、笼统性、概括性的立法，告别数量扩张、急迫立法的粗放型发展时代，开启一个以良法善治为追求，更加注重立法质量的“精耕”立法时代，力争多出“精品”，为促进法律体系的丰富完善发挥应有的作用。

二、新形势下农业地方立法几个重点

从当前情况看，我国农业与农村仍面临着一系列新的矛盾和挑战。农业资源环境和市场的约束增强，保障农产品供求平衡难度加大；受国际市场影响，农产品贸易竞争加剧；农村土地利用率低成为农业生产发展中的大问题；农业比较效益下降，保持粮食稳定增长、农民持续增收难度加大；农村生产要素外流加剧，缩小城乡差距难度增大；农村金融仍然是我国金融体系中最为薄弱的环节等。我国地广人多，各地经济发展很不平衡。尤其对于农业来说，由于地理、环境、气候、历史、人文、传统等方面原因，各地都有自己特定的情况和问题，对于以农业为主的甘肃省来说，今后一个时期地方农业立法应当在以下几个方面高度重视和着力加强：

第一，针对农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距扩大、农村基础设施薄弱等问题，研究制定规范农村双层经营体制、农业产业化经营组织、农业合作经济组织、农业设施建设、农产品批发市场、农产品交易等方面的地方性法规。

第二，针对工业和城市建设滥占耕地、农村剩余劳动力转移缓慢等问题，研究制定规范土地承包经营权流转、农民工权益保护等方面的地方性法规。

第三，针对农村城镇化水平低、农民负担沉重和贫困人口增多等问题，研究制定规范农业投资、农村社会保障、农民权益保护、农村扶贫开发等方面的地方性法规。

第四，针对自然条件严酷、农业灾害频发和农业发展资金不足等问题，研究制定规范农业灾害救济、农业投入、农业保险、金融支农等方面的地方性法规。

第五，针对水利基础设施落后、水资源管理法规较少等问题，研究制定规范水利基础设施建设、水资源保护和合理配置等方面的地方性法规。