做实专题询问 夯实人大监督权根基

□ 闾小波

人民代表大会制度之所以作为国家的根本政治制度，不只是因为这一制度设计使中国式民主在世界上占据了民主的道德高地，而在于宪法赋予人大拥有的四大权力：立法权、任免权、监督权及重大事项决定权。只有让这四权循名质实，我们才有底气称其为国家的根本政治制度，否则将使权力系统跛足而行。如此行政，不仅使党和政府权威与公信力流失，而且增加政府行政的风险和官员寻租的机会，乃至危及共产党的执政地位。

2011年10月27日，全国人大常委会第二十三次会议召开联组会议，就国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告展开专题询问，全国人大网作了现场图文直播。受国务院委托，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会等相关部委负责人到会听取意见、回答询问。牟新生、吴启迪等10余位委员就保障性住房的政策设计、保障范围、建设进度、资金保障、分配管理等人民群众普遍关心的问题提出询问，相关部委负责人一一作了回答。11月25日，河南省第十一届人大常委会召开联组会议，专题询问全省保障性住房建设情况，河南省副省长赵建才率领8个相关政府部门负责人到会，就省人大常委会委员的问询一一给予明确答复。同日，江苏省人大常委会也首次启动“专题询问”，来自6个部门7位领导就保障房建设接受委员们询问。媒体在报道此事时图文并茂，并用了“副省长起立作答”、“开门见山、直截了当”、“你来我往”、“面对面考问”的字样，表明社会对各级人大加强对“一府两院”的监督有着强烈的期盼。

询问，本是各级人大常委会对“一府两院”最低度的监督。此次全国人大常委会的专题询问，是在举国、朝野高度关注住房，而各级国家权力机关（人民代表大会）一直失语的情形下出现的，故而引起媒体和社会的广泛关注，也使得人大代表问责于政府这一早在“五四宪法”就有规定（“质问”，“八二宪法”改为“质询”）、实践中也曾行使过的监督权（1980年9月，五届全国人大三次会议上，北京团代表就新中国成立以来投资最大的“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询）再次进入公众的视野。

其实，现行宪法中并没有“询问”一词，宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”询问作为法律用语，首次出现在地方组织法第二十九条：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”2007年1月1日实施的监督法第三十四条作出更为具体的规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”在质询前面加上询问，其实是为质询增设了一道门槛，也可谓是在“议”与“行”之间划出一个缓冲地带。这一制度设计符合中国走渐进主义政改的思路，但若要使这一良好的思路走通，必须做实专题询问，否则将使“思路”变成“死路”。

监督法实施以来，何时、谁先启动询问受到人们的关注。中国的各级人大及人大常委会，并无上下级的领导关系。启动询问，各级人大常委会机会均等。在上世纪90年代，破冰启动质询的是地方人大。如1998年浙江德清县、1999年辽宁省以及2000年广东省人大或常委会均启动过质询，而同期全国人大或常委会并未启动质询。此次率先启动询问的是全国人大常委会。在2010年3月召开的全国人大三次会议上，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中提出“依法开展专题询问和质询”。同年6、8和12月，全国人大常委会分别就“中央决算”、“国家粮食安全”和“医药卫生体制改革”进行了3次专题询问。同年，部分地方人大迅速“复制”，上海市、湖北省和安徽省也开展了专题询问。2011年，全国人大常委会计划进行4次专题询问，计划开展专题询问的省级人大常委会增至18个。现在的问题是，已经上路的询问将以什么速度稳步走下去，夯实人大行使监督权的根基，并尽快改变跛足的权力运行结构？

首先，制定规范专题询问的议事规则。开会欲收实效，必须遵循明确而合理的议事规则。在监督法颁布实施之前，地方人大广泛开展了述职评议，并制定了相应的议事规则或条例，对“促进行政机关、审判机关、检察机关依法行政、公正司法，探索地方人大监督制度等方面发挥了积极有益的影响”。监督法实施后，各地纷纷废止议事规则。2007年，四川省人大常委会在解释废止1996年12月24日通过施行的《四川省各级人民代表大会常务委员会评议工作条例》的原因时，“有关人士指出，述职评议在实践中存在一些矛盾和问题，监督法未作规定；而条例有关工作评议的规定又与监督法的有关规定在监督主体、监督程序和法律责任等方面存在不一致，为保证监督法在我省顺利贯彻实施，有必要废止条例。”[1]要使专题询问收到实效，不仅要确立社会普遍关注的有价值的议题，更要对询问议题的确立程序，询问前的准备、联组会议上的询问者与到场的询问对象、询问过程（包括问答的时间、次数等）以及询问后政府的回应作出极其严格的规定，为此，全国人大应率先垂范，制定“全国人大常务委员会专题询问议事规则”。

其次，增加专题询问的频次。当下中国在快速发展的同时，各类问题也成增生之势。执政党面临着“四大考验”（执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验）、“四个危险”（精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险），凡此，迫切要求各级人大加大对“一府两院”尤其是政府的监督，促使政府执政为民、依法行政、防止腐败。就全国人大常委会而言，应使专题询问成为每两个月一次的常委会的规定议题，必要时还可就专题询问增加常委会开会的次数。这样，通过全国人大常委会的示范，带动地方人大常委会加大对政府监督的力度。人大系统忙碌起来，中国的民主也就能有效地运转起来。

第三，尽快启动质询。宪法赋予各级人大的质询权在实际的政治过程中已悬置多年，询问其实只是一种最为低度的监督，搁置质询，仅有询问，不足说明人大享有充分的监督权。宪法赋予的权力若长期不行使，无异于渎职。当然，也不是为质询而质询，使质询成为形式。事实上，当下中国，有太多的议题需要人大向政府质询，否则无法解释不断上升的政府高官违法、贪腐案例。反之，若各级人大自主地启动质询案，许多大案要案虽说不能完全杜绝，但至少可以减少发案率。

当下中国已经步入一个高风险的社会，随着信息技术的快速发展，使得微博时代网民的政治参与意识呈爆炸性增长的趋势。网上的泄愤虽然不像广场政治呈现出可以刺激人眼球的物理形态意义上的抗争，但其对政治系统冲击力却比广场泄愤更大。网民的意见其实只是碎片化的民意，但若不将其引入到具有法律意义上的民意并纳入政治过程，将无法形成有效的政治对话、政治妥协与政治共识，而作为民意代表的人大代表、人大常委会委员，在法定的制度框架内对政府部门或官员提出询问、质询，才是形成政治共识的有效渠道。

注释：

[1]《叫停述职评议》，载《四川日报》2007年3月30日。