社会管理中的政治沟通——政务信息的传输和传播

潘同人

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

社会管理中的政治沟通
——政务信息的传输和传播

潘同人

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

政治沟通是一种适用于信息社会的社会管理理念，对于当前中国加强和创新社会管理具有重要意义。政治沟通主要包括政务信息传输和政务信息传播两个维度。对于政务信息传输而言，应当由选择型输入模式转向多通道输入模式，并且积极探索向体制外传输政务信息的路径；对于政务信息传播而言，在信息传播权分散的条件下，要注重提高政府和官员的政治回应能力，转变宣传方式，建立健全对新闻媒体的约束机制，建立社会公众普遍认同的核心价值体系。

社会管理；政治沟通；政务信息传输；政务信息传播

一、政治沟通及其“两个维度”

中国的社会转型面临着双重压力，一方面是从传统社会向现代社会转型的压力，另一方面则是从现代社会向后现代社会转型的压力。现代社会是工业化社会，而后现代社会是信息化社会，中国的社会管理必须兼顾二者。信息社会的社会管理理念不仅适用其自身，也同样适用于工业社会，它是对工业社会的社会管理理念的扬弃，是对社会环境变化的积极回应。

政治沟通是一种适用于信息社会的社会管理理念，产生于20世纪60年代的美国，由政治学家多伊奇创立。多伊奇认为，“任何政治系统都包含一些能够接受、存储、处理政务信息的机制，所谓沟通，就是政治系统对政务信息的接受、选择、存储、传送、分析和处理。”[1]信息时代社会管理活动的突出特点在于对各种信息的管理，尤其是对政务信息的管理。相对于私人信息而言，政务信息具有公共属性。在政府内部或社会公共领域流动的政务信息，很有可能影响决策者，进而成为影响全社会的公共政策或法律。只有及时准确地收集到相关领域的政务信息，政府和官员才能感知环境的变化，进而调整政策或修改法律，以适应环境，提高政治体系的生存能力。只有及时准确地向社会传递政务信息，才能使社会成员得知政策和法律的变化，使政府的决策真正起作用。

信息控制是社会管理的重要方面，政治沟通的目的正是为了实现有效的信息控制。“沟通”的字面含义是信息的双向流动，政治沟通则是政务信息的双向流动，它是实现信息控制的手段。多伊奇的代表作被中国学者翻译为《政府的神经》，这本书的全名其实是《政府的神经：政治沟通和控制的模式》，多伊奇在书中主要论述的是政治沟通的过程，没有强调信息控制。但是，不说“控制”不代表没有控制，信息控制是在政治沟通的过程中实现的，沟通的目的就是控制。在信息社会，任何政府都在谋求对信息的有效控制，信息失控将导致社会动荡，甚至导致现有政治体系的瓦解。

政治沟通有两个维度，一是政务信息的传输，另一个是政务信息的传播。国内学者在谈到政治沟通时，往往侧重于其中的一个方面。王浦劬教授认为，“政治沟通是政治主体通过一定的媒介传递、交流政治信息的过程。”[1]这是从信息传播的层面上说的。俞可平教授认为，“政治沟通是政治系统获取、存储、处理信息的过程。”[2]这是从信息传输层面上说的。

传输和传播是两个不同的概念。传输意味着有通道、管道可循，经由一定的通道、管道，某物可以到达目的地，传输具有指向性，只在特定主体间进行。上级党政机关在要求下级党政机关执行某个命令时，通常将政策性文件发送到下级党政机关的手里，要求其照办，而不是仅仅向社会宣布文件的内容。而传播意味着不存在特定的通道、管道，只需要一个平台，传播针对不特定主体进行，具有发散性。具体到政务信息层面可以看出，政务信息的传输，不论是从上往下传输，还是从下往上传输，都需要特定的传输通道；而政务信息的传播则不需要传输通道，只需要一个对外开放的平台，然后把政务信息放在这个平台上即可。比如，互联网就是一个平台，政府只需要把政务信息发布到互联网上，人们就能看到。

二、政务信息传输

政务信息传输有两个方向：从下往上和从上往下。政务信息从下往上传输，经过的是信息输入通道；从上往下传输，经过的是信息输出通道。输入通道和输出通道不完全相同，总体而言，输入通道要比输出通道复杂一些。

（一）信息输入通道

1978年以前，中国的政务信息输入体制是典型的单通道输入模式，[3]只有党政信息通道发挥作用，通过上级党政机关的调研机制和下级党政机关的汇报机制，基层的政务信息层层向上传输，最终到达决策层。这种单通道输入模式容易出现“本地噪音”、“主观滤波”[4]等效应，引起信息失真，最终导致决策失误。到了80年代，中央开始重视决策的科学化和民主化，党政信息通道以外的其他信息输入通道开始发挥作用，其他通道传输到决策层的政务信息能够对最终的决策产生一定的影响，单通道输入模式变成了选择型输入模式。所谓选择型输入模式，是指除了党政信息通道以外，存在其他信息输入通道，但是，其他通道的信息能否到达决策层，能否被决策层接收，是决策层选择的结果，也就是说，是否接收其他通道的信息，接收哪一条通道的信息，由决策层的主观意志来选择决定。

选择型输入模式使得党政信息通道以外的政务信息有机会到达决策层，提高了决策的科学化和民主化程度，相比于单通道输入模式，是一种进步。然而，这种进步又是有限的，决策层对于其他通道的政务信息想要的时候就接收，不想要的时候可将其拒之门外，党政信息通道以外的其他通道处于一种缺乏制度保障的状态。这样既不利于其他通道的健康发展，也不利于提高决策质量。

2006年十六届四中全会以后，党和国家的决策机制进一步完善，决策的科学化、民主化程度进一步提高，一些地方对建立科学民主的决策机制进行了制度化尝试，建立了专家咨询、公众听证等制度，各条信息输入通道以制度化方式将信息传输到决策层，选择型输入模式开始向多通道输入模式转变。所谓多通道输入模式，是指多个信息输入通道通过制度的运行，将信息传输到决策层，决策层从理论上讲能够收到来自多个通道的信息。只要有决策事项的发生，就有多个通道向决策层传输信息，决策层的主观意志不影响信息的接收，只影响信息的选择和处理。也就是说，通过制度的保证，决策层一定会收到来自多个通道的信息，至于他们选择看哪一条信息，相信哪一条信息，采纳哪一条信息，由决策层来决定。保证各条通道的信息能够到达领导层，是多通道输入模式的优势所在。

多通道输入模式有助于决策层在信息充分的条件下决策。在多通道输入模式中，每条通道都有自己的特点，研究每条通道的特殊性，对于做好社会管理中的政治沟通，具有重要的意义。

现阶段，中国有五条主要的信息输入通道：

1.党政信息通道。党政信息通道是中国传统的信息输入通道，也是最主要的信息输入通道。党政信息通道有很多“分支”，这些“分支”各自承担着不同的信息传输职能。党委和政府的职能部门是最主要的信息传输机构，它们是党委和政府“眼睛”和“耳朵”。职能部门根据各自的职能范围，依靠内设的办公室或政策研究室收集特定领域的政务信息，然后传输给党委和政府，供其决策。政策研究室也进行政务信息的分析。党校系统（行政学院系统）除了承担党政干部的培训任务以外，还具有一定的信息职能。此外，党校还会在理论研究和政策领域承担一些课题，课题的成果也能作为政务信息传输给决策层。信访体系是党政信息通道中一个重要的“分支”，“信访制度客观上为政府活动提供了大量的信息，既构成包括各领域决策所需依据的信息来源之一，又对当前政策制定与执行效果提供信息反馈，其中信访统计正日益成为政府运作中一个重要的信息系统。”[5]另外，各级政府设置的决策咨询机构在信息输入中的作用也日益显著，在中央层面，国务院参事室作为中央政府的智囊机构，“参政建言，反映民意，推进决策科学化和民主化进程。”[6]在地方层面，省级政府纷纷成立了专家咨询委员会，充分利用学术界和企业界的力量辅助决策，推动决策质量不断提高。

2.新闻媒体信息通道。在大多数国家，新闻媒体是信息传播平台，平台上的信息，任何人都能看到，而不是仅仅通向政府，新闻媒体没有“通道”的属性。中国的情况相对特殊，一些重要的新闻媒体，主要是各级党报和新华社，肩负着信息传输职能，它们定期向决策层报送内参，“内参专供决策层参阅，其主要任务是向领导者提供社会各个领域出现的不宜公开传播的新动向、新情况、新问题、新经验，为领导制定或完善方针政策提供有力的依据，为领导指导工作提供经验与教训，为领导发现问题提供情报和动态，为领导直接过问和解决问题架起桥梁，发挥参谋、耳目的作用。”[7]

3.思想库信息通道。薛澜教授认为，“思想库是一种相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构，中国的思想库分为事业型思想库、企业型思想库、民办非企业型思想库、大学下属型思想库。”[8]从思想库与政府关系的角度来讲，思想库可以分为体制内思想库和体制外思想库。体制内思想库如社科院下属的研究所、国务院经济发展研究中心、北京大学经济研究中心，体制外思想库如零点调查集团、天则经济研究所等。中国几乎所有的思想库都是在1978年以后出现的，是一条新兴的信息输入通道。“中国思想库具有政府的理性决策外脑、边缘利益代言人以及社会监督三大社会职能。”[9]其中，理性决策外脑的职能是思想库最重要的职能。思想库信息通道和党政信息通道相比，最大的优势在于它在政策分析领域的专业性，依靠专业团队和技术手段，它的信息分析能力要强于党政机关，可以为决策层提供切实可靠的政策选择。

4.学术系统信息通道。学术系统通道主要包括高等院校和学术性社团。学术系统收集信息的能力要弱于新闻媒体和思想库，更无法同党政机关相比，它的强项在于理论分析，和思想库类似，学术系统的强项也是信息分析，但是更侧重于理论层面，缺乏问题导向，它向决策层输入的信息大多是有理论支撑的政策建议。

5.社会组织信息通道。中国的市民社会发育尚不健全，社会组织在财力、人力、事权等方面受政府制约较多，官办色彩浓厚，具有“官民两重性”。但是也不可否认，社会组织信息通道已经成为连接国家和社会的重要的信息输入通道。信息职能最强的社会组织当属行业协会。在经历了多次政府机构改革之后，政府中的行业主管部门逐步被撤销，行业主管部门管理权中的一部分被转给了行业协会，行业协会成为了连接企业和政府的桥梁。“行业协会不是政府部门，不行使政府职能，而是为政府参谋服务的，只是向政府反映意见，提供信息，行业协会也不是单个企业的喉舌，它所代表的是协会中所有会员的利益，为全体会员说话，为全体会员服务，保护全体会员的权益。”[10]行业协会向决策层输入的信息具有鲜明的利益表达性质，这条通道传输的信息和其他通道相比，自利性最强。如何既发挥该通道的信息传输作用，又避免其损害公共利益，是一个亟待解决的问题。

（二）信息输出通道

政务信息的输出通道主要是党政信息通道。中国政务信息输出又叫做传达，指在科层体系中，上级机关向下级机关输出政策信息。信息输出主要依靠会议机制和文件机制来实现，上级机关向下级机关发布承载政策信息的文件，而后召开会议来统一思想，布置任务，明确分工，使政策信息得以转化为行动。

在传统的单位体制下，政务信息的输出沿着从中央到地方再到单位的路径。随着非公有制经济的发展和壮大，单位体制不再“一统天下”，越来越多的人在非公有制经济组织中工作，这给政务信息的输出带来了一定的困难。传统的信息输出体制只能保证在体制内传递政务信息，不能保证向体制外传递。

体制外的非公有制经济组织和传统的单位不同，它们和政府没有行政隶属关系，从法律上讲，它们不是政府的下级，决策层发布的政策信息不一定能传达到它们那里。因此，必须对党政信息通道加以完善，构建通向体制外的信息输出路径。要充分发挥行业协会的信息传输作用，政府发布的有关非公有制经济的政策信息，可以通过行业协会传达到每个企业成员。要抓好非公有制经济组织的党建工作，充分发挥党组织的信息传输作用。行业协会虽然有一定的管理权，但毕竟不是计划经济时代的行业主管部门，它对企业的影响力是有限的，因此，通过体制外的党组织来输出政策信息就非常重要。非公有制经济组织的党建工作，要坚持“属地为主，条块结合”的原则，地方党委、工委要统筹规划，明确分工，在此基础上，可以由组织部门、统战部门、工商部门、工商联等单位分头实施。

三、政务信息传播

政务信息的传播需要平台，最主要的传播平台是新闻媒体，包括广播、电视、报纸、互联网等形式。从理论上讲，拥有信息的人只要将信息发布到传播平台上，任何人都可以接收到该信息，政府和官员在传播平台上没有特权，他们和其他主体接收同样的信息，当然，也可能忽略某些信息。在传播平台上，决策层不是信息的最终目的地，他们接收到的信息，其他人还可以继续接收，在政务信息传播的过程中，信息具有公共性，排除了私人占有的可能。

1978年以前的政务信息传播体制可以概括为宣传体制，在这种体制下，传播和宣传是同义词。宣传体制的特点是，新闻媒体是党和国家的“喉舌”，具有完全的工具属性，党政机关垄断了信息传播权，新闻媒体自身缺乏自主性，新闻媒体向社会宣传的内容和政策的内容具有高度的同质性，宣传一是从“应然”层面论证政策的优越性，二是从“实然”层面说明政策的效果好。在传统的宣传体制下，新闻媒体上不可能出现和当前政策相左的言论，甚至缺少对当前政策较为客观的评论，新闻媒体的反馈作用很大程度上没有发挥出来。

90年代以来，情况慢慢地发生了变化，这种变化主要体现在三个方面。第一，互联网的出现打破了国家对信息传播权的垄断，社会开始在一定程度上拥有了信息传播权。每个网民都是互联网传播平台上的主体，而不再仅仅是被动接收信息的客体，信息传播权在中国历史上第一次如此广泛的分散于人民之间，人民民主有了更加鲜活具体的内容。不同利益群体的言论纷纷在互联网上出现，发生了不同价值观、不同利益取向、不同政策态度之间的激烈交锋，人民内部矛盾也第一次如此生动地呈现在国人面前；第二，传统媒体的企业化运作使其获得了一定的自主性。传统媒体在改制以后，开始按照市场的逻辑运作，在坚持四项基本原则的基础上，越来越重视读者的口味，这在客观上要求传统媒体摆脱“政策宣传模式”，转向对政策的客观评价和理性建议；第三，在国家与市民社会之间，公共领域初步显现。公共领域是介于国家的政治生活和公民的私人生活之间的舆论空间。普通人除了上班工作和私人交往以外，有了一个议论政治、议论公共事务的空间，这使得人们更加关注发生在别人身上的事情，关注整个社会的事情，关注公共利益，而不是仅仅局限于私人利益的狭小空间。

在信息时代，信息传播权由一元垄断走向多元共享是大势所趋，任何人都扭转不了这个趋势。政府和官员必须学会在共享传播权的条件下实现良好的社会管理。为此，应主要从以下四个方面，探索新时期的政务信息传播体制建设问题。

（一）政府和官员要提高政治回应能力

美国学者斯塔林提出：“政府回应意味着政府对公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极的措施来解决问题。政府回应强调及时与主动，政府应该是‘第一时间’、‘第一地点’的出现在现场，定期主动的向公众征询意见、解释政策和回答问题。”[11]在信息传播权分散的条件下，任何人都有可能向政府提出自己的要求和看法，乃至引起普遍的社会关注，最终触发政治回应。在信息社会，政府和官员必须时刻准备着对社会普遍关注的事情做出回应，回应要坚持及时原则和主动原则。积极探索增强政治回应能力的信息传播机制，提高政治回应的效果。政府和官员一定要学会与扑面而来的海量信息打交道。

（二）政府和官员应转变宣传方式

中国传统的宣传方式是一种灌输式的信息传播，政府和官员说什么，老百姓就得听什么，不容置疑，不容反驳。这种宣传方式已经不适合信息传播权分散的现实了。对于政府和官员们的宣传，记者有可能质疑，老百姓有可能反驳，出现这种情况后，政府和官员往往陷入被动，导致其公信力下降，“正面宣传，负面解读”已是普遍存在的现象。因此，转变宣传方式已经刻不容缓。政府和官员在做宣传的时候，要淡化命令色彩，尽量把道理讲清楚，不仅要宣传政策，更要宣传政策的机理，以此来换取社会的认可。要坚持群众路线，充分相信群众，不要把官方和群众对立起来，要相信“群众是讲道理的”，以协商对话的方式进行宣传，把政府和官员在决策时面临的复杂情况告诉群众，以平息群众的情绪。

（三）建立健全对新闻媒体的约束机制

新闻媒体不仅是一个信息传播的平台，而且具有强大的信息筛选功能。任何信息，只有在经过了新闻媒体的筛选以后，才能公开发布，被社会公众知晓。从这个意义上讲，新闻媒体有一种设置议题的能力，主流的新闻媒体甚至有能力在某个政策领域引导整个社会的舆论。因此，应当建立健全对新闻媒体自身的约束机制，以防止其滥用信息传播权。政府对新闻媒体不能统得过死，但对新闻媒体的约束机制也不可缺少。新闻媒体发挥社会监督功能，应该着眼于“建设”，而不能着眼于“毁坏”，不能为了批判而批判，发表过于偏激的言论误导社会公众。新闻媒体要通过议程的设置，引导社会公众理性平和地看待各种社会问题，提出建设性意见，帮助政府解决问题。

（四）建立社会公众普遍认同的核心价值体系

信息传播权由集中走向分散，意味着社会公众真正拥有了宪法所保证的言论自由，这是中国社会的巨大进步。然而，在社会主义市场经济条件下，利益的多元化必然导致社会成员价值观的多元化，信息传播权的分散使得不同价值观都有了公开表达的机会，进而放大了这种多元化格局。不同价值观在互联网平台上相互对立，相互碰撞，有可能加剧社会群体之间的矛盾，影响社会和谐，这给中国的社会管理提出了新的挑战。

一个言论自由的社会要想避免分裂，就需要建立核心价值体系。核心价值体系是社会公众普遍认同的价值观念体系，它保证了虽然每个社会成员在具体问题上看法不一致，但是在大是大非的问题上能够保持高度的一致，核心价值体系是绝大多数社会成员价值观念的“交集”。有了这个“交集”，就不怕在具体问题上产生争论，因为争论的结果有利于互相理解，达成共识。中国社会的核心价值体系是社会主义核心价值体系。2008年西方媒体在奥运会前夕大肆抹黑中国，但是遭到了中国青年网民的集体反击，反华势力深受震撼，这就是社会主义核心价值体系的力量所在。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京大学出版社，2005：147.

[2]俞可平.权利政治与公益政治[M].社会科学文献出版社，2003：57.

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D63-39

A

1002-7408（2012）05-0017-04

潘同人（1985-），男，哈尔滨人，南开大学周恩来政府管理学院政治学系博士研究生，研究方向：政治学理论、中国政府与政治。

[责任编辑：孙巍]