县（区）“一把手”权力监督的创新之维

□汪维才

（安徽师范大学，安徽芜湖241003）

县（区）“一把手”权力监督的创新之维

□汪维才

（安徽师范大学，安徽芜湖241003）

加强对县（区）“一把手”的权力监督需要处理好三个关系，即“一把手”与班子成员的关系，自我监督与外在监督的关系，自觉接受监督与有效接受监督的关系；打造好五种模式，即以权力制约权力、以程序制约权力、以权利制约权力、以法律制约权力和以道德制约权力。将这五种权力监督模式有机结合，有利于构建县（区）“一把手”权力监督制约的长效机制，从根本上实现对县（区）“一把手”权力腐败的有效治理。

县（区）“一把手”；权力监督模式；权力制约机制

近年来，在全社会加大惩治腐败力度的背景下，一些地方县（区）“一把手”腐败案件频发，引起了全社会的广泛关注。究其原因，在于县（区）“一把手”手中拥有的权力不受或很少受到监督和制约，因而导致了权力的错位，腐蚀了权力行使者的灵魂。正如托克维尔宣称的那样：“无限权威是一个坏而危险的东西”，在任何时候，“我都要说：这是给暴政播下了种子。”［1］（p289）因此，如何加强对县（区）“一把手”的权力监督，并且确保这种权力受到持续的、有效的监督，是新时期社会历史条件下亟待破解的一大难题。

一、加强县（区）“一把手”权力监督需要处理好的几个关系

（一）处理好县（区）“一把手”与班子其他成员之间的关系

1980年8月18日，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇光辉文献中就曾深刻指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各地都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”［2］（p328－329）在今天看来，特别是县（区）“一把手”腐败现象，印证了邓小平同志32年前的讲话。这启示我们，权力不应被垄断，对于重大问题，“一把手”不能擅作决定，而须经班子集体研究决定。作为与“一把手”共事的班子成员，不能有“臣服”心理，唯“一把手”马首是瞻，而应对自己分管的事项负起全责，并敢于行使自己对“一把手”的监督权。因为，班子成员之间相互接触较多，知根知底，监督起来最有发言权。

（二）处理好县（区）“一把手”自我监督与外在监督的关系

加强对县（区）“一把手”的监督，必须内外并举、标本兼治。既要引导“一把手”加强自我教育，主动接受教育，通过教育，使其对权力心存敬畏，对法律心存敬畏，做到自重、自省、自警、自励；又要加强党组织和群众对“一把手”的有效监督，使教育同监督、惩处密切结合，进而实现自我监督与外在监督的对接，使监督力度到点到位。

（三）处理好县（区）“一把手”自觉接受监督与有效接受监督的关系

权力喜好张扬，不喜欢监督。如有的县（区）“一把手”认为上级监督是对自己的不信任，同级监督和下级监督是与自己唱反调，因而往往对监督持反对和反感的态度。其实，监督不是对领导干部的束缚，而是对领导干部的关心和保护，所以，县（区）“一把手”必须转变那种监督就是不信任的观念，自觉接受监督。但是，自觉接受监督不等于有效接受监督，实践中，由于各种法规制度原则性的规范多，可操作性的细则少；规范全体党员干部的多，针对“一把手”的少；尤其是制度执行缺少刚性的保障措施，致使对“一把手”的监督缺乏有效性。因此，要使对县（区）“一把手”的监督取得实效，就必须以制度为载体，不断创新监督机制，既要考虑实体制度建设，也要注意程序制度配套；既要注重制度的制定，更要注重制度的执行。唯其如此，才能把党内法规、国家法律内化为县（区）“一把手”的自律行动。

二、系统论视角下县（区）“一把手”权力监督模式的再造

西方学者对权力监督制约的认识非常深刻，波里比阿告诫人们：“当权力系统的某一部分企图取得优越地位，露出过分揽权的倾向时，必须受到其他部门的抵制，不能允许他们凌驾于其他部门之上。”［3］（p53）这可以被看作是从系统论的角度认识权力及权力监督制约的最早的理论探索。的确，由于控制权力腐败是一项长期而艰巨的系统工程，故而权力监督制约机制的构建也必须确立系统观。从系统论角度看，如果将权力监督制约机制视为一个大系统，那么该系统可以分为若干权力监督制约模式或子系统，这些子系统之间的有机结合，将使对县（区）“一把手”权力的监督具有目标性、整体性与层次性，将有利于监督的合力和实效的增强。

（一）合理分解权力，以权力制约权力

⒈坚持重大问题集体决策制，逐步形成“副职分管、正职监督、集体领导、民主决策”的监督约束机制。习近平同志最近在谈及党内监督问题时强调：“凡是重大事项的决策，必须严格贯彻党的民主集中制原则，不能搞‘一言堂’，不能由个人或少数人说了算，而应该搞‘群言堂’，依靠集体智慧和严格程序来决定。”［4］这就为加强对县（区）“一把手”的权力监督、防范“一言堂”问题的出现，确立了体制性框架。在这个框架内，县（区）“一把手”不可能也无须对件件工作“负总责”，其“自由裁量权”应当受到节制。为了防止县（区）“一把手”大权独揽、小权不放，必须对县委的各项权力进行梳理，编制清晰的权力目录和覆盖权力运行工程的流程图，使各项权力及责任一目了然，避免由于权力不明、职责不清而导致的违法乱纪行为的发生。当前，必须认真落实党中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定。需要指出的是，对“一把手”的权力进行分解，无损于其在班子里的权威，因为“一把手”的权威本不在于事必躬亲、细小入微，而在于统揽全局、宏观决策，也没有减轻其对人、财、物的领导责任，因为监督副职乃是“一把手”职责之所系。班子其他成员滥用职权、玩忽职守、不作为乃至乱作为，作为领导者的“一把手”同样难免其责。

⒉从更长远的意义上讲，要有效制约县（区）“一把手”的权力，必须实现行使权力的主体与监督权力的主体的分离，也即实现党的十七大报告所要求的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这就需要进行深层次的改革。

一是要健全党委全委会和常委会的决策程序。具体思路为：其一，要抓党委全委会和常委会的集体议事规则。凡设定的重大事项都必须经过集体议事，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事；其二，要抓会议表决。对重大问题的决策，必须实行会议表决，以此体现领导集体的意志，这是建立决策程序的核心内容。［5］（p248）并且，党委全委会和常委会在进行会议表决时要实行无计名投票，一人一票，票值相等，以票多者决策，不能一个人说了算，防止“一把手”个人决定代替集体决定。

二是要推进专门监督机构的权威化，进一步提高纪委作为党内专门机构的地位，尽快在县一级建立“巡视制度”，加强上级对下级的监督，尤其是对“一把手”的监督。三是要强化人大和人民政协的监督权力，充分发挥人大和人民政协对选拔任用干部、行政审批以及财政资金使用、固定资产运营、金融资本运作、土地使用权出让等方面的监督作用。

（二）健全内部监督，以程序制约权力

控制权力，离不开程序的保障。因为，程序公正与实体公正密切联系、相互制约，程序不公正往往会导致实体不公正。鉴于县（区）“一把手综合症”的主要表现是独断专行，因而必须以规范的程序实现对权力的制衡，切实规范“一把手”权力运用过程，避免出现形式上的分权而实质上的集权现象。

⒈实行“一把手”末位表态制，取消“一把手”的最后拍板权。要围绕权力运行的关键环节，即“三重一大”事项（重要决策、重要工程项目审批、重要人事任免安排、大额度财务开支事项），实行一把手“末位表态”制，即首先由分管领导提出，班子成员依次发表意见，党政“一把手”最后发表结论性意见，禁止“一把手”以总结性发言代替表决。这样，“一把手”不先定调子，其他成员就能充分发表意见，避免了在“正当程序”的幌子下的个人专权。

⒉引入竞争机制。在政治领域引入竞争，可以促使公务活动公开化，使政府变成阳光下的政府，可以避免因权力异化而出现大面积的腐败。例如：通过在干部选拔任用方面引入竞争机制，提高群众的参与程度，扩大选人用人的对象和范围，明确对未能获得群众表决通过的，不得提拔和任用，以扭转在干部选任晋升过程中存在着的靠关系和领导人的意志而不靠公平竞争的不正之风，从而使最可能代表人民利益的党政干部脱颖而出。就像汉密尔顿所期待的那样：“用选举方式获得统治者，是共和政体独有的政策。依靠这种政体，用以预防他们腐化堕落的方法是多种多样的，最有效的一种是任期上的限制，以便保持对人民的适当责任。”［6］（p290）

（三）拓展外部监督，以权利制约权力

党的十七大报告明确要求：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，当下必须切实保障宪法赋予公民的批评、建议、申诉、控告、检举等方面的权利，倾听群众呼声，顾及群众感受，充分发挥人民群众和新闻舆论对县（区）“一把手”权力监督的作用，这既是实现党内民主与人民民主有机结合的内在要求，也是贯彻《联合国反腐败公约》“社会参与原则”的实践诉求。

⒈置公务活动于人民视听之中，提高用权的透明度。以公开栏、广播电视、报刊、互联网等形式，把“三重一大”等涉及民众切身利益的重要事项以及领导干部廉洁情况等全程公开。在信息公开的前提下，发挥人民群众对县（区）“一把手”的评廉作用。正如杰斐逊所说：“人民是其统治者惟一的监督者；甚至他们的错误也有助于促使统治者恪守他们制度的真正原则。”［7］（p91）

⒉畅通信访渠道，鼓励实名举报，实行有奖举报，狠抓举报线索的查处和反馈，对举报人进行保护，降低举报风险和成本。对因举报而受到打击报复的违法、违纪案件，应及时查处，绝不姑息。

⒊充分发挥新闻媒体的作用，强化对权力腐败的舆论约束。马克思曾深刻指出：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。”［8］（p275）媒体是社会的公器，反腐败，舆论监督是关键。应当依法保障社会舆论的调查、报道和批评的权利，县（区）“一把手”要自觉接受舆论监督，正确对待舆论监督，真正做到“言者无罪，闻者足戒；有则改之，无则加勉”。

⒋重视网络监督，发挥网络反腐的作用。网络民主作为公民参与社会管理和实现权力监督的一种有效形式，正逐步走向成熟。要及时在网上公示所接收的腐败举报案件的处理情况，让举报者和人民群众及时得到信息反馈，接受公众监督。

（四）完善约束制度，以法律制约权力

博登海默说得好：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”［9］（p358）法律制约权力的路径主要有：

⒈坚决落实责任追究制。无责任则无法律。汉密尔顿说得非常清楚：“对法律观念来说，主要是必须附有制裁手段；换言之，不守法要处以惩罚，如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。”［10］（p75）故而要有效防范县（区）“一把手”可能出现的以言立法、以言代法、以权压法、以权废法的现象，就必须通过对制度执行情况的监督检查，使“一把手”执行制度带有强制性，对违反制度的用权行为切实实行责任追究。对工作严重失职，决策严重失误，对国家和人民利益造成损失的，要坚决按规定予以追究，既要追究分管领导的责任，也要追究“一把手”的责任。

⒉建立健全有关行政实体法和程序法。明确规定县（区）“一把手”权力的授予范围、方式、权力运行的程序和边界，以及弹劾、罢免的制度和程序，确保一旦出现权力失控、决策失误或行为失范，能够迅速果断地作出反应，及时按法定职权和程序予以纠偏。尽快制定《公民举报法》和《新闻法》，依法保障公众和新闻媒体的监督权。

⒊加大查处力度，让县（区）“一把手”主动接受监督。一是提高查处腐败的概率，消除侥幸心理。我国对腐败犯罪的立法不可谓不严厉。但是，如果法律文本上的处罚很重，而被查处的概率不高，依然不足以震慑那些腐败者。二是加大腐败的法律成本，让腐败者在经济上、政治上付出代价，从而真正起到震慑违法违纪、教育领导干部的作用。

（五）加强自我监督，以道德制约权力

孔子说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”［11］（p8）这句话虽然带有很强的“人治”色彩，但在今天的法治社会对我们仍不无启示。实际上，无论执法如何严厉，制度如何完善，抗拒贪贿诱惑的最后防线始终在于个人能否把持道德操守和正确的价值观。从这个意义上讲，掌权者的道德状况是权力能否受到制约的关键。良好的道德修养是一种强有力的内在权力制约机制。

⒈加强思想道德教化，使县（区）“一把手”充分认识到“人品即官品”。从组织来说，要切实抓好公务道德教育培训。近年来，中央实施县委书记大轮训，要求县委书记必须到中央党校轮训，一方面训导县委书记在政治上与中央保持一致，牢固树立正确的世界观、事业观；另一方面也教育县委书记拒腐防变，树立正确的权力观、清廉观。对县（区）“一把手”个人来说，一方面要加强党性修养和党性锻炼，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，真正做到在任何情况下都要稳住心神、管住行为、守住清白；另一方面要培养职业良心，恪守公务道德，努力做到秉公用权、廉洁从政、淡薄名利、自重自律。

⒉大力开展法制宣传和警示教育，适时开展预警教育，使县（区）“一把手”主动接受监督和依法依纪保护监督，切实把党纪国法内化为自己的行为规范，并以自己率先垂范的实际行动充分体现党的纯洁性。

［1］（法）托克维尔．论美国的民主［M］．商务印书馆，1993．

［2］邓小平．党和国家领导制度的改革．邓小平文选（第2卷）［M］．人民出版社，1994．

［3］（古希腊）波里比阿．罗马史（第6卷）．世界史资料丛刊，罗马共和国时期（上）［M］．三联书店，1957．

［4］习近平．扎实做好保持党的纯洁性各项工作［J］．求是，2012，（06）．

［5］李晓明等．控制腐败法律机制研究［M］．法律出版社，2010．

［6］［10］（美）汉密尔顿等．联邦党人文集［M］．商务印书馆，1980．

［7］（美）埃德温·埃默里等．美国新闻史［M］．新华出版社，2001．

［8］马克思．新菜茵报审判案．马克思恩格斯全集（第6卷）［M］．人民出版社，1961．

［9］（美）博登海默．法理学：法律哲学与法律方法［M］．中国政法大学出版社，1999．

［11］孔子．论语·为政［M］．岳麓书社，2000．

（责任编辑：牟春野）

On the Innovation of the Power Supervision on the Top Leader of Counties and Districts

Wang Weicai

The power supervision on the top leader of counties and districts must deal well with three relations between the top leader and the members of leading team，self－supervision and external supervision，and self－imposed accepting of supervision and effectively accepting of supervision．Meanwhile，we should construct five supervision models：restriction of power by powers，by procedures，by rights，by law and by morality．The organic combination of these supervision models is beneficial to establishing long－term mechanism of power supervision and restriction on the top leader of counties and districts，thereby fundamentally realizing effective governance of the power corruption of top leader of counties and districts．

top leader of counties and districts；power supervision model；power restriction mechanism

D630．9

A

1007－8207（2012）09－0007－04

2012－06－25

汪维才（1969—），男，安徽宿松人，安徽师范大学政法学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为刑法学。

本文系2009年度安徽省教育厅人文社科项目“县（区）‘一把手’权力监督问题研究”的阶段性成果，项目编号：2009sk102。